张振国
摘要:关于清代文官选任制度,目前学界大都根据光绪朝《大清会典》所载清后期的情况作静态的概述,鲜有对制度在前期的演变过程作动态的考察。按照选任方式的不同,清代文官可分为两大群体:中央京堂以上、地方布按以上高级官员和京官司员以下、外官道府以下中下级官员,二者在选任制度上的变化明显不同。高级官员选任制度的变化主要表现在由会推和论俸推升制度改为开列具题,结合特简授官,皇帝牢牢控制这部分官员的选任。中下级官员选任制度的演变,集中体现在从月选中分出以题缺为主要内容的留选制度,使中下级官员中的要缺,转由各部院长官和地方督抚于属员中拣选有才能者就近补授,具有一定的行政合理性。这两方面的改变都分割了吏部的选官权力,并对清代政治造成了不同程度的影响。
关键词:清代;文官;任官制度;开列;留选
中图分类号:K249文献标识码:A文章编号:0559-8095(2009)02-0095-07
官员的选任是官制的重要内容,它不仅关系到朝廷对行政机构的用人安排和选官权力的分配。而且影响王朝的吏治,因此,历代均至为重视,清代亦不例外,并在因仍明制的基础上形成有清一代独具特色的选任官员制度。关于这一制度,学界多有论述,但大都根据现今常见的光绪朝《大清会典》所载清后期的情况作静态的概说,至于其在清代前期演变的过程,鲜有言及者。而后者正是前者得以形成的基础,从这层意义上来说,前者更为重要。这点在文官方面表现得尤为突出。为叙述简洁,根据清代官员的选任方式,大致可以把清代文官分为两大层级性群体:一是中央京堂以上、地方布按以上的高级官员,一是京官郎中以下、外官道府以下的中下级官员。二者在选任方式上的差异非常明显。本文分别考察这两个层级的官员在选任制度上的演变,归纳其变化趋势,并对其影响略作分析。
一、高级文官选任制度的变化——由会推、论俸推升到开列具题请旨
所谓高级文官,在中央主要包括内阁大学士、内阁学士,六部、理藩院尚书、侍郎,都察院、大理寺、通政司、太常寺、太仆寺、光禄寺、鸿胪寺、翰林院、詹事府、国子监等院、府、寺、监衙门的长官和副长官,宗人府府丞,以及顺天、奉天两京府的府尹、府丞等;在地方上主要是指各省总督、巡抚、布政使、按察使等。满族统治者入关后,沿用明朝的选任制度,把这部分官员的选任按照级别高低和职掌因素分为两种方式:会推和论俸推升。
所谓会推,即会同推举,指官员职位出缺,先由吏部确定候推官员名单和会推日期,至期召集九卿、科、道共同商量。从中推举二人,再由吏部拟定正(第一候选人)、陪(第二候选人),具题请旨,皇帝在二人中选择一人而授。其中正陪之次序,根据得票多少而定,得票最多者拟正,其次之人拟陪。由会推选任的官员极少,京官为大理寺卿以上大员,外官只有总督、巡抚,均为级别高、职任重要的官员。顺治前期也曾令请旨开列具题,顺治九年、十五年先后行会推之法。
论俸推升,又称“单推”,指官员缺出,吏部从候选官员中选择二人,拟定正陪请旨,皇帝从中选定一人补放。这实乃沿袭明代之“部推”。其中正陪之次序,则根据候选官员资格的深浅和历俸时间的长短而定,资格最深、历俸时间最长之人拟正,其次之人拟陪。前述高级文官,除由会推选用外,其余俱由吏部论俸推升而授。与会推相比,由论俸推升选授的官员级别档次相对低些,职任也相对次要。二者相比,虽然都是拟正陪请旨,但选择正陪人员时依据的标准、正陪人员的决定过程以及吏部行使权力的程度都不同。会推时,正陪人员是由九卿商讨决定,吏部在其中只起到部分作用:而论俸推升中的正陪人员,是由吏部循资、论俸选择,吏部掌握着重要选择环节及权力。
会推本为集思广益,择优选才,但在执行的过程中流弊很多。诚如后来的上谕所说:“九卿、詹事、科、道,令其会议、会推,本期至公至正,务得其实。今阅九卿会议之事,间或不据实具议,草率苟且,因循而行。有此一次立议争胜,以冀下次不与相拂而从之者;或有此一次将彼意中之人荐出,冀下次将其亲朋荐出以相报者;或有荐其同年者,有荐其同乡、亲友者。”且易为一二有力大臣操其魁柄,“专擅以行”。此外,会推还颇不利于君权的发挥,皇帝只能在正陪两人中选择。权力行使的范围很小,并且这二人是由九卿、科、道商讨后决定的,其次序代表着众大臣的认可程度,皇帝在拣选时不便轻易否决,应尊重他们的决议。故在多数情况下,皇帝会选择拟正之人补授官缺,皇权的行使也就受到制约。明朝后期,皇帝怠政,这一矛盾并不十分突出。清朝皇帝勤政,乾纲独揽,变更其制势在必行。
康熙十年(1671),即在清圣祖亲政并铲除鳌拜后不久,便取消会推制,行开列之法。《清朝文献通考》云:
(康熙)十年,停止会推推升之法。顺治九年议准,尚书、侍郎、都御史、副都御史、宗人府府丞、通政使、大
理寺卿、内阁学士、掌院学士等官俱由会推。至是停止,将应升转各官开列具题。“开列具题”,又名“开列请旨”,简称“开列”,指吏部根据制度规定(一般是按《品级考》规定的应选官员的条件和次序),开列应补、应升官员名单上奏请旨,皇帝认真考虑,从中指定一人而授。因上奏所用文书为题本,所以称“具题”。
在开列具题时,吏部只是按照规定提供候选人员名单,不管有多少员,只要是符合条件的都要列入名单中;且名单上人员的前后顺序也都是制度规定的,吏部不能任意调整。这与会推由九卿商讨决定并带有倾向性地拟定正陪相比,权力的变化非常明显:除吏部外,九卿不再具有选任大理寺卿以上大员和地方督抚的权力,而吏部的权力也被削弱,仅仅是提供名单;此消彼长,君权则有很大的扩张,不仅拣选的范围扩大,而且还可以根据自己的意愿挑选,不受正陪规制的约束。
康熙十年废会推为开列请旨后,命吏部开列请旨,由皇帝选任的官员不断增多,逐渐将应论俸推升的官员也全部纳入开列请旨的范围中,且有过之。康熙十年(1671)题准,国子监长官祭酒员缺,由吏部开列具题。⑥康熙十四年(1675)议定,詹事府长官詹事缺出,由吏部开列具题。康熙五十二年(1713),令在外论俸推升之布政使、按察使、运使等员缺,由吏部通行开列,送皇帝钦点补授。雍正二年(1728),定太常寺、光禄寺、太仆寺、鸿胪寺的长官(卿)和副长官(少卿)以及通政使司副使(副长官)等,俱由开列具题而授。最终,开列具题达至如下范围:
大学士、尚书、左都御史、侍郎、内阁学士、左副都御史、通政使、大理寺卿、詹事、太常寺卿、府尹、光禄寺卿、太仆寺卿、通政使司副使、大理寺少卿、少詹事、鸿胪寺卿、太仆寺少卿、翰林院侍读学士、侍讲学士、祭酒、参议、光禄寺少卿,满洲缺与汉缺皆开列具题;内阁侍读学士,满洲缺、蒙古缺、汉缺皆开列具题;满洲缺之钦天监监正,汉缺之宗人府丞、顺天府丞、奉天府丞及太常寺少卿、鸿胪寺少卿,亦开列具题。外官督、抚、藩、臬亦开列。
这样,京官四品以上及五品中的较重要职官京堂等、外官督抚藩臬等三品以上大员,俱纳人开列具题请旨选任的范围之中。此外,翰林院、詹事府中的某些官员如汉缺侍读、侍讲、庶子、洗马、中允,以及六科给事中等缺出,也由吏部开列具题
或引见。地方官员中,四品官的道、府这一层级的职官,一些职任较为重要者,也划归为开列请旨(详见后述)。
与会推改为开列请旨相似,由论俸推升改为开列请旨,其间选官权力也发生了变化。论俸推升,由吏部根据官员资格的高低、历俸的深浅提供两人,拟定正陪请旨,这在选择的范围和次序上都对皇权的行使有相当程度的制约。而改为开列请旨后,吏部提供的候选人员不但增加很多,皇帝选择的范围扩大,而且其间的先后顺序也都是制度明确规定下来的,吏部不能带有倾向性地排列,皇权受制约的程度也大为减弱。但二者对吏部权力削弱的程度不同:由会推改为开列请旨,调整的是吏部、权臣、九卿与皇帝之间的选任权;而由论俸推升改为开列请旨,主要调整的是吏部和皇帝之间的权力,吏部的权力在较大范围内被削弱。
综之,会推、论俸推升改为开列请旨、开列引见等一系列制度后,在高级官员的选任权上,皇权大大强化,更何况皇帝还可“不俟开列具题”便“特旨补放”(即特简),而吏部则权力大大削弱。
二、中下级文官选任制度的变化——留选制对吏部“选缺”的分割
高级官员之外,还有数目庞大的中下级官员:京官,包括司官、小京官和笔帖式等。其中,司官主要是指郎中、员外郎、主事等,正五品至正六品。小京官,主要是从六品以下以至未人流这一阶层的京官。笔帖式为旗人所任官,七品以下不等。外官,名目众多,包括正印官、佐贰官、首领官、杂职官以及教官等。其中:道员、知府、厅同知、通判、知州、知县等为正印官;府属同知、通判,州属州同、州判,县属县丞、主簿等为佐贰官;布政司、按察司、府、厅等衙门经历、照磨、都事、知事、理问、检校,以及州吏目、县典史等为首领官;府教授、州学正、县教谕以及训导等为教官;其余如仓库大使、司狱、巡检等则为杂职官。从六品以下之佐贰官(州同以下)、首领官和杂职官又统称为“佐杂”。清朝入关之初,对这部分中下级官员的任用也是沿袭明制,主要由吏部以月选、掣签的方式选任。康熙《大清会典》卷八《吏部文选司·汉缺选法》叙述当时按月定期掣签选任的规定是:
除尚书、侍郎、京堂及翰、铨、科、道、内阁中书等官外,其余京官五品、外官道、府以下,俱于二十五日掣签拟补。
同书卷八《吏部文选司·汉缺推升》所述:“其部、寺属官,及方面、有司、佐贰、杂职缺出,汇齐掣签”,也是这个意思。
月选,指官员出缺,无论多少,由吏部每月集中选任一次。月选之官缺即月选缺,简称为“选缺”,“选缺”是由吏部铨选之官缺盼特指概念。根据月选的时间,在双月的选任称为双月选,在单月的选任称为单月选。前者主要选举一些初入仕和现任论俸应升之官,又称为大选;后者主要选举那些丁忧服满、告病假满、降革开复等候补人员,又称急选。不管是大选还是急选,方式都为掣签,即通过抽签的方式决定某人补授某官之缺。
掣签授官虽然在方式上“公平”,一定程度上避免了选官过程中的请托等等弊端,但只是为具有补缺资格的待缺官员分配一个官缺,并不能根据官缺的职掌需要,为该缺选择合适的人选量才而授。才能平庸之人补授职务紧要之缺,使事务废弛,效率低下;相反,能力出众之员补授事简之缺,则不能施展才华。于是出现了人才和官缺不相适宜的弊端。为补救这种弊端,自然便对吏部月选抽签之法有所变通。职掌较简之缺仍由吏部掣签补授,而那些职掌紧要之缺,则由各该部院长官、地方督抚根据情况,于自己熟悉的属员中拣选比较适宜该职任的官员,以题本的形式上报申请补授,不再归吏部统一掣签选任。这种由部院长官或地方督抚以题请补授的方式,可以统称为“留选”。
留选多以官缺的形式作规定。以下对中央和地方分别叙述。
中央机构中的留选官缺主要是题缺。题缺,指官员出缺,由该衙门长官从属员中,拣选有才能的低品级应升官员二人,拟定正陪,题请皇帝指定一人补授。其授官方式叉称为“留补”,会典曰:中央机构这些中下级官员“凡题缺,皆归本衙门留补”,或称之为留授,而划归这种留授方式选任的官缺,则称之为“题缺”。中央机构中的司官,最初,在全部实行吏部月选掣签的同时,为因才任缺,也由各衙门长官将本属下重要司官官缺,以题补或保奏的形式,于本衙门司官中量才更调。乾隆四年又明确,无论应题不应题之缺,均可由该长官酌量奏请补用,嗣因保题者多,归吏部选者少,乃于乾隆九年确定题缺的数量范围。乾隆九年(1744)规定:
嗣后,各部院堂官核明各司办理事宜,酌定应题之繁缺,造册送部,遇有员缺,准其保题。其余各缺,均归引文给出的信息是,部院司官缺中,只有事繁职要者才定为题缺,由各衙门长官留选,拣员题升;其余各缺“铨选”,即仍为选缺,归吏部月选。各部院在接到这一命令后,详细查明,陆续呈报上来,除刑部题缺、选缺“准其咨二留一”外,其余五部题缺分别如下:
吏部文选、考功两司,汉郎中、员外郎定为题缺,主事四缺内,二缺定为题缺,遏有缺出,于现任属员内拣选保题;其余主事二缺,并稽勋、验封两司员缺,均归铨选。户部陕西、云南、山东、福建等司,每司郎中一员,主事一员,江南、广东、广西、贵州等司,每司汉员外郎一员;礼部仪制司,汉郎中一员,员外郎一员,祠祭司,汉员外郎一员:兵部武选司,汉郎中一员,员外郎一员,职方司,汉员外郎一员,主事一员;工部营缮司,汉郎中一员,员
外郎一员,都水司,汉郎中一员,员外郎一员,均定为题缺。余俱归选(缺)。需要说明的是,以上题缺分布只是对汉缺司官而言,满洲司官题缺则确定于乾隆十三年。限于篇幅,不再赘述。另外,乾隆年间的这次定制,也并不是将司官之题、选缺各自数量、比例的划分最终固定,而是不断调整,总的来看,主要是将一些司官从选缺中划入题缺。司官之下,小京官中的某些品级相对较高、职掌相对重要或特殊者,如钦天监五官正、内阁中书等,也划入此类,定为本衙门长官留补。中央各衙门中下级职官官缺,除题缺、选缺之外,还有调缺、拣选缺、考授缺,因所选之官具有特殊性,数量不多,且不明显涉及吏部与各衙门长官之间选官权的划分问题,于此不作赘述。
地方上,留选任官远较中央复杂。为补救掣签造成的人缺不相适宜的弊端,清政府在清初就开始尝试令一些特殊地区、特殊职务的中下级官员,由该地方督抚于属员内拣选人员,量才补授。如康熙二十八年(1689),因楚、粤、黔、蜀四省中的黎平、茶陵、东川、平越等府、州、县界连苗地,其员缺令该督抚于本省属员中拣选题补。康熙二十九年,因河务甚为紧要。令管河官员,由河道总督拣选题补。康熙三十六年(1697),因云南省元江、开化、广南、广西四府地处烟瘴,令该督抚于滇省郡县中,选择廉能素著、熟悉风土者调补或升任。雍正元年,令广东、福建、浙江、江南、山东等沿海省份的督抚,将本省沿海地方州县等缺详加审酌,交部注册,遇有缺出,由该督抚保题调补等。至雍正朝初期,逐渐形成了沿河、沿海、苗疆、烟瘴和一些边地,如台湾、琼州等官缺分别由该省督抚扣留补授之例。
但地方官缺的留选,则是在雍正中后期和乾隆初期确定地方官缺之简、要等级之后,才作为一种制度确定下来并推
广实行的。地方正印官所管区域,以“冲”(“地当孔道”)、“繁”(“政务纷纭”)、“疲”(“赋多逋欠”)、“难”(“民刁俗悍、命盗案多”)四要素为标准,根据所占要素的多少,划分为四个等级:一般而言,四项俱全者为最要缺,占三项者为要缺,占两项者为中缺,仅占一项或一项都不占者为简缺。道府州县正印官官缺,便以所任道府州县这四个等级,定为最要缺、要缺、中缺、简缺。官缺等级划定的同时,官员的任用方式也有很大的调整。第一步先确定五品以下的同知、通判、知州、知县。雍正九年规定:
其同知、通判、知州、知县内,督抚册报冲、繁、疲、难四项、三项相兼者,令该督抚于现任属员内,拣选调补,二项、一项及并非冲、繁、疲、难者,悉归月分铨选。
其上的道员、知府,从《雍正朝内阁六科史书·吏科》来看,自雍正三年以后,就几乎全部令吏部请旨补授,唯当时并未划出哪些道、府为请旨缺。乾隆元年,则根据四字及繁简程度,将道、府官缺划分为请旨缺、选缺,规定:
道、府员缺,冲、繁、疲、难四项、三项者,开列缺单,请旨简用;二项、一项者,归于月分铨选。两次调整的结果就是,道员、知府、厅同知或通判、知州、知县中的一大批官缺从吏部月选的范围内划分出来,改由其他方式任用。其中,道、府占四字(项)、三字(项)的最要缺和要缺,由吏部开列缺单,报皇帝请旨简用,为“请旨缺”。此前确定的沿海、沿河、苗疆、烟瘴等官缺和这一次确定的最要缺或要缺厅同知、通判、知州、知县等,则为地方督抚留选。于属员中拣选有才能者、量才补授,任官权力主要下放给督抚掌控。后来又根据候补官员资格的不同,把归督抚留选的这部分官缺细分为“题缺”、“调缺”,由督抚拣选低品级官员升任的官缺,称为题缺;于同品级官员中拣选人员调补的官缺,称为调缺。中央留选的题缺相似,而又区分题缺、调缺,题缺是为缺选人,强调才能,而调缺不仅强调才能,更注重官员的历练和行政经验。道、府官,本来只有请旨缺和选缺,后来又规定,允许督抚根据地方情形,请旨将选缺中的某些道府改为题缺或调缺,据刘铮云先生从《清实录》中的统计,嘉道同光四朝,共有十一个知府缺,经皇帝特旨,由部选缺或请旨缺改为调缺。
地方佐杂、教职缺,则与正印官的四个等级划分不同。雍正七年,清世宗谕令:
各省佐贰、微员,有地方职掌紧要者,亦有新设、新移正需料理者,必须于众员中,拣选才具稍优、熟练事务之人,方克胜任:着各省督抚,将佐贰紧要之缺查明具奏,交与该部注册,遇有缺出,该督抚拣选,题请调补。……永著为例。
即根据职掌的重要程度,这类官缺划分为一般缺和要缺两个等级。一般缺仍由吏部月选,而要缺,各省查明确定后,交吏部注册,再遇缺出,不归吏部签选,而改由地方督抚留选。开始确定时,佐杂要缺留选的方式为“题请调补”,旋于雍正十三年又加改动,定为:
各省佐杂要缺,均令督抚拣选,咨部调补。由部查明与例相符,将各员详细开明履历并督抚考语,按月汇题,俟命下之日,由部行文知照,准其补授。
即改为“咨部调补”。调补由“题请”改为“咨部”,权力的行使及其程序区别很大。“题请调补”,强调的是“题”,就是地方督抚必须把拣选调补的情况向皇帝呈报,由皇帝考虑后予以可否,作出最终决定。而“咨部调补”强调的是“咨部”,地方督抚只需要把拣选调补情况向吏部汇报即可,由吏部查核是否与定例相符即可确定,皇帝对这种大量的佐杂要缺人选,不再一一行使其最终决定权,而只是根据吏部的“汇题”做总体的批示。佐杂要缺由各该督抚留选,是咨部调补,不同于以题本向皇帝请示批准的题补、调补,这种咨部调补的佐杂要缺,官方政书称“佐杂要缺则留”,本文也将它划入督抚“留选”的范围,但官方政书没有给它定以缺名,为叙述方便,权且称之为留咨缺。
由上可知,地方留选之官缺,根据官员资格和授官方式的不同,分为题缺、调缺和留咨缺。而请旨缺,只存在于道员、知府官缺中,其授官方式是,繁缺道府缺出,军机处将备选的记名人员、候补人员,开具多人名单进呈请旨,由皇帝从中选定,应当归在开列补授一类中,这在本文第一部分已经说明。军机处进单上的人员,除该处奉旨记名者外,其余为吏部提供。而从吏部月选中划出的繁缺道府,既称为“请旨缺”,那么,其选官方式,或可称之为“开单请旨”或“列单请旨”。
中下级地方官实行开单请旨、留选制度后,不同官员的选任在选任权的配置上也发生了很大变化,由前述选官程序、关键环节等情况的介绍可知,皇帝、督抚、吏部,在不同官员的选任上,权限不同。根据嘉庆《大清会典》所记嘉庆时期的状况统计,道以下各机构的正印官中:较高层的道员,共82缺:其中64缺划入皇帝选任的请旨缺,占78%;11缺划为督抚留选的题缺、调缺,占13%;4缺为吏部选缺,占5%。另有3缺即4%为拣选缺。知府共182缺:其中102缺为请旨缺,占56%;20缺为督抚留选的题缺、调缺,占11%,;60缺为吏部选缺,占33%。厅州县,包括直隶厅、直隶州在内,均无请旨,主要为督抚留选和吏部部选,少部分散厅理事厅为拣选缺,共13个。厅州县中:直隶厅同知、通判共22缺,其中:督抚题、调缺为20个(包括直隶总督与顺天府尹会同调补的四路厅同知),占91%;吏部选缺为2个,占9%。直隶州知州共67缺,其中:督抚题、调缺54个,占81%;吏部选缺13个,占19%。散厅同知、通判共65缺:督抚题、调缺55个,占85%,吏部选缺为10个,占15%。散州知州、一般县之知县,共1440缺,其中督抚之题、调缺为401个,占28%。吏部选缺1039个,占72%。
以上数据,从形式上得出以下两点认识:
1.道府以下的地方官中,皇帝主要对较高层的,实行其重点选任权,因而道、府缺大部分都划归了请旨缺,尤其是这一层级最高的道缺,78%都是请旨缺。府缺中的请旨缺,又基本是最要缺和要缺,只有中缺、简缺才划归督抚与吏部。这与皇帝既要对地方数量庞巨的中下级官员的选任掌控,而其精力又有限有关,因而着重抓重要部分。
2.府、直隶厅、直隶州,在行政上属于同一级别,其官缺中,直隶厅、直隶州划归督抚的题、调缺远多于吏部选缺,分别为91%:9%、81%:19%,而府缺中,督抚题、调缺则少于吏部选缺,比例为11%:33%。散厅州县级中,散厅划归督抚的题调缺多于吏部的选缺,比例为85%:15%,而散卅I、县划归督抚的题调缺少于吏部的选缺,但划归督抚的题、调缺,主要是散州、县中的最要缺、要缺,划归吏部的,主要是中缺、简缺。以上选任权的配置,与清廷重视基层统治中的“亲民官”有关,直隶厅、直隶州的长官都是亲民官,因而直隶厅、直隶州的长官官缺,绝大部分划归督抚,而知府绝大部分不是亲民官,而划归皇帝请旨缺剩下的中缺、简缺知府,再配置给吏部的选缺反而多于督抚的题、调缺。散州、县的数量巨大,因而划归督抚的,是其中的最要缺、要缺州县,其余大量的中缺、简缺州县,划归吏部,以掣签的形式选任,而不考虑被选任者的才能是否适宜所掣中的州县。这种配置也进一步说明清廷对亲民官选任的重视,以及皇帝在这方面对督抚的倚重,将
直隶厅长官、直隶州长官、最要缺或要缺的知州、知县这些亲民官的选任权,交给督抚,让他们从其属员中物色以选任,正是这种倚重的说明。清帝对州县亲民官的重视,也屡见于他们的谕旨之中。从划归督抚州县题、调缺的再细分来看,调缺又明显多于题缺,二者的比例为290缺:111缺,即2.6:1,表明清廷更注重选用那些同品级而有类似职历、行政经验较丰富、历练的人员,以“调补”的形式充任这些“调缺”岗位,而不是从低品级中“题升”充任。再从调缺分布的省分看,江苏、直隶、江西、山东、甘肃、四川九省,调缺又大大多于题缺,有的省分如江苏、江西、甘肃、四川,基本是有调无题,这是否又表明清廷对这些省分某些方面管理的重视,如赋税的征收、社会基层的镇抚、治安管理等等,以将有这些方面能力者,调入定为最要缺、要缺的“调缺”州县任职。
地方道府以下官员选任制实行改革后,皇帝对地方的掌控加强,尤其是道府官,皇帝仍根据其官品的高低、职任重要与否,不同程度地行使其最终裁定权。
督抚对其省内职官的选任权扩大且规范化,其权力甚至超过中央部院尚书、侍郎,中央题缺与地方题缺、调缺虽然都要请示皇帝,但在具体方式上有区别,中央题缺需要拣选二人,拟定正陪,题请皇帝指定一人;地方上的题、调缺只需提供一名候选人员,经皇帝准许即可。因此,从题、调缺的选任权力来说,地方督抚的权力比中央部院长官的权力要大些。
道府划出请旨缺、道府以下实行留选制度后,吏部在地方道府以下官员的选任权范围上大幅度缩小,留给吏部掣选的,均为中、简缺,从“因缺选人”而言,选任制的这种变更,具有行政上的合理性。从留选制度看,吏部对留选官缺的选任也并非没有职权,根据官缺的不同,其所行使的权力可分为两种情况。一为对题缺、调缺的审核权。各部院长官和地方督抚的任官题本呈报上来后,皇帝会令吏部查核是否合例,然后再根据吏部查核的结果予以准否。二是对留咨缺行使核准权,地方督抚挑选的人员,须咨报吏部,吏部查核后而予准驳。
三、余论
清代官员赵翼曾指出:“明吏部权重”,的确,明代吏部在官员的选任上,不仅权大,而且权限范围宽。清代由于废除了会推、论俸推升制,又将吏部选缺不断划出请旨缺、题缺、调缺、留咨缺,其权力不断被分割,与明代吏部相比,权限大为减小,也产生了诸多值得注意的影响。
明代吏部尚书、大学士中的某些权臣,通过掌握会推、部推等方式,而“操其魁柄”、提拔私人,结为党羽、“党同伐异”,产生诸多弊端。清代废除这些选官方式,实行开列具题请旨,吏部不过是按照制度规定开具众多应升应补的候选人,供皇帝选择,“于是用人之权,归于上”,高级、重要官员选任掌于皇帝手中,对防止权臣结党擅政起到一定作用。
在地方官的选任上,将各级官府按照管辖之状况而定以等次级别的做法,由来已久,汉唐以来历代有之,但偏重于户口及应征赋税的多少,至清代发展为冲、繁、疲、难四字也即四方面衡量标准,刘铮云先生认为“这与历代以人户或田粮分州、县大小的作法很不相同”。明代曾根据府州县田粮多少、参以地理位置、军事作用或治理难易,而定繁、简之缺,因缺选人。清代在此基础上,进一步以冲、繁、疲、难四字作考量因素,据此定出最要缺,要缺、中缺、简缺四个等级,以作选任官员的参照,并分其为请旨缺、题缺、调缺、选缺,采取不同的选任方式,以量地授官、因缺选人,具有行政上的合理性,从而把中国古代地方官选任制度细致化、进一步合理化,是中国古代地方行政制度的一次重要改革与发展。另外。数量较大的中下级官员,通过这种改革,以掣签选官的数量,也比明代大量减少。以掣签选官,是为了候选者的“得官”,进一步说,它首先考虑的是候选者得官的利益分配,这是古代制度腐朽性的一种体现,清代掣选官数量比明代减少。具有某种进步性。
清代的督抚是颇具实权的封疆大吏,本省所管职官的留选,是其权力的重要组成部分。由于地方各级官职的繁简、重要程度,以及定为何种缺,主要来自督抚的上报,其确定则要经过吏部的核查与议复,由皇帝最后批准。而留选诸缺之确定与划归督抚,又是对吏部选官权的分割,因而难免发生吏部与督抚之间在权力分配上的矛盾。《大清会典事例》及《清实录》中多次出现的督抚报请将某府州县官缺改为题、调缺,而吏部予驳的记载,就说明这点。就督抚方面而论,这种报请,既有出于合理确定某地之治理繁简以因地任官之考虑,也不排除其扩大权力、谋私的可能。就吏部方面而言,确定这类报告是否合理,与维持保留本部权限的目的,恐也同时存在。总之,在这种改革的过程中,诸种因素的影响。使得该制度的制订又不得不不断地细化,各种限定或变通的细则也不断随之出台,从而使这一改革制度得异常复杂、繁琐。另外,这种改革后的制度又是一把双刃剑,利弊并存。地方官实行留选制,以熟悉属员情况的督抚从其中挑选较优者,以任繁要之职,具有合理性。但这种权力的赋予,也为督抚营私、加惠密近之人提供了机会,存在“假公而济私,或因此徇情荐举,意为爱憎,不论人才之当否,唯视缺分之肥瘠以授人”的弊端。所以,这一制度的实行效果,还要看执行者的具体情况,因人而异,与督抚的为官操守、道德有很大关系。制度上的这种缺失,也需要其不断完善,制订防止罅漏之细则,这也使该项制度变得异常复杂化。迨至晚清,中央对地方失控,铨法渐遭破坏,督抚扩展权力,任意选用私人为属下。又造成私性集团性势力。
致谢:本文写作过程中,曾多次与导师杜家骥教授讨论,形成共识。杜老师还提供资料、统计数据等。特此感谢。
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