晚清山东的官赈救荒

董传岭　张　思

摘要：晚清山东灾荒严重，灾荒发生后，清政府即派官员赴灾区勘灾，审户，实施救治。当时主要采取施赈、调粟、养恤、除害、遣返灾民回籍、赎地贷给籽种、蠲缓赋税、禁止酿酒等善后措施，以及兴修水利、植树造林、办理仓储、开垦荒地等预防措施。这些措施对救治晚清山东灾荒发挥了积极作用。腐败的吏治使晚清山东官赈救荒难以达到预期效果，但晚清政府毕竟担负了山东赈灾救荒的重任，发挥着主导作用。

关键词：晚清政府；山东；赈灾救荒

中图分类号：K25文献标识码：A文章编号：0559－8095(2009)02－0073－07

赈灾救荒是社会良胜运行和协调发展的重要保障，历代统治者都视其为大政要务。清代集历代荒政之大成并有所发展，形成了自上而下完备的赈灾体系。晚清山东黄河水灾、旱灾、疫灾等自然灾害频仍，成为全国灾荒最为严重的省份之一。灾荒发生后，晚清政府即按照既定的赈灾救荒程序，组织赈灾官员赴灾区察看灾情，实施赈灾救荒。对晚清山东官赈救荒进行研究，不仅具有学术意义。而且具有现实价值，它对当今的灾荒救济、廉政建设与和谐社会构建都有着重要的借鉴意义。目前，关于官赈救荒的研究已取得一批重要成果，但晚清山东的官赈救荒尚缺少全面系统性的研究。此外，以往的研究存在着对官赈救荒的地位评价较低的倾向。如：李向军的《清代荒政研究》一书认为，道光以后荒政收效甚微；谷文峰、郭文佳的《清代荒政弊端初探》一文认为，道光以后，荒政弊端丛生，有名无实；杨剑利的《晚清社会灾荒救治功能的演变——以“丁戊奇荒”的两种赈济方式为例》一文认为，“在赈济‘丁戊奇荒中，一种新型的救荒方式(民间义赈)开始形成，并逐步起着主导作用，成为晚清主要灾荒救治形式”。本文结合学界以往的研究成果，试图通过对晚清山东官赈救荒活动的整体梳理，对清政府主持的官赈的主体地位、它所发挥的主导作用以及所取得的积极成果做一探讨。

一、官赈救荒程序与灾后的赈灾救荒措施

清代，形成了一整套完备的赈灾救荒体系，汪志伊在《荒政辑要》中归纳如下：

报灾。灾情发生后，地方官吏必须逐级上报灾情，然后，由督抚将受灾情形、日期等迅速上报，夏灾限六月终旬，秋灾限九月终旬，若迟延半月以内递至三个月以外者，上司及属员按延迟的月日分别受处分。匿灾不报者，严加惩处。

勘灾。督抚、知府等派员协同州县迅速赴灾区，将被灾分数按照区图村庄逐加分别申报，“凡水旱成灾，地方官将灾户原纳地丁正赋作为十分，按灾请蠲，被灾十分者蠲正赋十分之七，被灾九分者蠲正赋十分之六，被灾八分者蠲正赋十分之四，被灾七分者蠲正赋十分之二，被灾六分者蠲正赋十分之一”。任意删减分数及超过勘报期限者，严加惩处。

查赈。即具体核实极贫次贫、大小口数、有无残疾及应领赈粮的数量等，以备赈济。被灾地方官一面将受灾分数勘报，一面迅速核查应赈户口。灾户内有贡监生赤贫者，由该地学教官填报赈册。查赈正佐官要切实核查灾情，并亲自填写入册，不得假手胥役。核查不实者治罪。

施赈。灾害发生后，“督抚一面题报情形，一面饬属发仓，将乏食贫民不论成灾分数，均先行正赈一个月”。选择适当的散赈地点，由州县官亲自施赈。被灾十分、九分者，极贫分别加赈四、三个月，次贫分别加赈三、二个月；被灾八分七分者，极贫加赈二个月，次贫加赈一个月；被灾六分者，极贫加赈一个月：被灾五分者酌情借给口粮。应赈灾民，大口每天给米五合，小口二合五勺。办理不实不力者治罪。

山东灾荒发生后，清政府采取施赈、调粟、养恤、除害等救治措施和遣返灾民回籍、赎地贷给种子、蠲缓赋税、禁止酿酒等补救措施，赈济灾民，消除灾害，帮助灾民渡过灾荒。

(一)灾后的救治措施

灾荒之时，广大灾民“籴则无钱，贷则难偿”，为防止灾民四处流亡或饿毙，晚清政府向灾民发放钱粮衣物，通过急赈的方式帮助灾民渡过灾荒。一般先开仓放粮，然后发放银两、衣物等赈济灾民。光绪十五年(1889)春，临朐大饥，知县发放仓谷赈济灾民。光绪二十六年(1900)，历城等9州县发生黄河水灾，共动用库银34946两余，发放棉衣5163套，进行赈济。清廷也调拨粮食、银两等赈济山东灾区。光绪三年三月二十一日(1877年5月4日)《申报》载：益都设官办赈局9处，每局相隔二、三十里，每局大约有6000人就赈，每日所发小米每人合钱10文；临朐设官办赈局10处；昌乐设官办赈局8处；乐安设官办赈局4处。《山东省志·民政志》载：道光二十年——宣统三年(1840－1911)间，清廷先后截留调拨给山东粮食360000石、银1260000两，对沿黄河、运河的菏泽、济宁、聊城、滨州等州县放赈13次。向灾区发放钱粮衣物等赈灾物资是官赈的重要措施，它使灾民得到物资救助，防止饿毙或流亡。

“救荒之策，莫善于以工代赈”。晚清山东还实行以工代赈的方式，对灾民进行赈济。《山东省志·民政志》载：清廷于道光二十二年(1842)、咸丰三年(1853)、光绪八年(1882)、光绪十年(1884)、光绪二十五年(1899)，先后共计拨银35万两，令山东用以工代赈的办法对黄河、运河进行治理。以工代赈是一种积极有效的救灾方式，不仅使灾民得到救济，还可以兴修堤坝等工程，对救济灾民、铲除灾源、恢复社会生产起了一定的积极作用。

灾荒发生之后，粮食缺乏、粮价飞涨，为防止灾民流离、饿毙，政府往往通过从外地购粮办理平粜或直接发放等方式赈济灾民。例如，光绪十五年(1889)历城等46州县收成歉薄，粮价腾涨，官府遂派员“分赴各省购运杂粮，分拨各属，设局平粜，粮价因之大减”。灾荒之年，晚清山东还鼓励商贩从外地贩粮到灾区销售，并严禁粮食出口和囤积。光绪二年(1876)山东发生特大旱灾，山东巡抚丁宝桢奏，“拟招邻省贩买米麦杂粮商贩来东售卖，以济民食”，获允。光绪三十三年三月五日(1907年4月17日)《大公报》载：因灾荒粮价飞涨，诸城县县令“不准粮食外出，查禁极严”。同年四月八日(5月19日)《大公报》载：泰安县令传谕“绅商如有存粮，速赴市集零粜以顾民念，倘再如前囤积，准地保等人指名禀究”。饥荒之年，从外地调粮、严禁出口囤积，一定程度上缓解了灾区的粮食缺乏的局面，对防止粮价上涨、灾民流亡和维持社会稳定起了一定的积极作用。

施粥是历代常用的救灾办法，早在战国时期就有饥荒之年施粥的记载。施粥可分为临时与常设两种。饥荒之年，晚清山东各地官府便纷纷施粥救济。光绪三年一月二十九日(1877年3月13日)《申报》载：清政府拨赈银43000两，赈济山东受旱灾最严重的临朐、乐安、昌乐、潍县、寿光、益都、临淄、博兴八县，令山东设厂施粥。光绪三年十二月十四日(1878年1月16日)《申报》载：山东巡抚文格用12000两白银买米，在省城及德州等处设厂施粥。1900年，沂州府在兰山县设粥厂，收养贫民，曾拨给银5000两，煮粥赈放。饥荒之年，济宁时常设粥厂施赈，光绪十五年(1889)在铁塔寺内“支搭席棚，每日

煮粥施放”；光绪十七年(1891)，设惠济粥厂，建房屋数间；光绪三十二年(1906)，在普照寺办理春厂，收养饥民1600名；宣统二年(1910)、三年(1911)，又“连办春粥两季”。设厂施粥，使灾民得到及时赈济，免于饿毙或流亡，在赈灾救荒中起了重要作用。

晚清山东还设有楱流所、养济院、普济堂、育婴堂等救济机构，赈济、收容灾民。光绪十五年(1889)，历城等46州县发生水旱灾害，收成歉薄，灾民甚多，官府在历城南关建立了楱流所，“盖房300余间，院落宽阔，中分男女养病各所，派人照料，病愈给资遣归”。临清县养济院，始创于明代，到光绪二十九年(1903)，“屋仅余20间为贫民椟流所，额设孤贫290名，岁支粮510石7斗余，布花银240余两，浮额43名，粮由藩库颁发，额外孤贫180名，粮由官捐发”。光绪年间，邹县普济堂“收养贫民38名，每名每月支京钱700文”。各地设有育婴堂，救济灾民。例如，光绪年间，济宁育婴堂“有门役、乳妇共7名，正看3名，代看1名，婴孩大小口几20名，口粮各不等，每10日堂役持簿赴州署领款发给”。另外，晚清山东还设有综合性的善局、善堂等。这些机构对收容和救助灾民起了一定作用。

晚清山东蝗虫为害甚烈，每当蝗灾发生，乡民报告地方官，由地方官迅速逐级上报。地方官要躬亲督捕，轻骑简从，不得扰民，否则从严治罪，邻近州县也要协助扑捕。晚清时期，已形成了比较成熟的捕除方法，例如“捕蝗不如除蝻，除蝻不如灭种”，扑打、编栅栏、挖沟掩埋等捕除幼虫及成虫的具体办法。蝗灾生后，清政府即严令各地及时扑捕。咸丰六年(1856)山东等地发生蝗灾，“帝命各直省大吏敕令被蝗州县实力奉行，并饬该管上司亲往督捕，务须轻骑简从，不得因查灾转致扰民”。在晚清山东，还用买蝗的办法治蝗。例如，光绪十一年(1885)冠县发生蝗灾，知县捐廉设买蝗局，收买蝗子，使庄稼得以保全。买蝗法提高了广大乡民捕蝗的积极性，不愧是一种行之有效的除蝗办法。晚清山东的捕蝗及买蝗政策，对防治蝗灾产生了积极效果。

晚清山东在防疫与祛疫方面也采取了一些有效措施，取得了一定成绩。瘟疫流行时，官府往往开设官医局，免费为广大患者治疗。例如光绪二十八年七月十七日(1902年8月20日)《大公报》载：“本月十五日开局，来诊不论军民所有号金、看资概不收受分文，如果病实危急，许请医员往临，所有来往轿价概由公款支应。”在宣统三年(1911年)山东防治鼠疫中，积累了丰富的防治疫病的经验。宣统三年一月十日(1911年2月8日)《大公报》载：为防止疫情的蔓延，政府采取了以下措施：其一，津浦铁路停车，以防疫情北传。其二，黄河北岸齐河、鹊山两处派医拨兵设卡查验渡客，河岸预备留验养病各房。其三，省城东西车站，均派医查验搭客。其四，潍县、黄县、龙口等地，均派员前往查办。其五，烟台责成东海关道、税务司认真经理。其六，军医生及各地教会医生等尽量调用等。清政府所采取的隔离、查验及全力救治等措施，对防止疫情进一步蔓延和防治鼠疫起了积极作用，也为以后的疫病防治积累了重要经验。

(二)灾后的补救措施

灾荒之后，粮食匮乏、土地荒芜、劳力缺乏，为了尽快地恢复农业生产和正常生活，政府采取遣返灾民回籍、蠲缓赋税、让灾民回赎土地、贷给种子、禁止酿酒等一系列补救措施，开展生产恢复和灾后重建。

灾荒期间大批饥民纷纷外出觅食，造成当地劳力缺乏，为尽快恢复生产，清政府采取遣返灾民回籍政策。光绪三年(1877)，许多山东灾民流亡省外，当地官绅筹款施赈并把他们遣送回籍。光绪三年三月十七日(1877年5月2日)《申报》载：300余名淮徐兖沂等府属灾民流亡江苏，当地发给他们钱款并且遣返回籍。光绪四年六月七日(1878年7月6日)《申报》载：荣禄恳准朝廷拨款二万两，发给山东等省的灾民作为回籍路费和生活费，不论大小每人一两，并把他们分送回籍。光绪二十五年(1899)，山东设赈抚局，管理分配各项工赈款，对外流回籍灾民进行赈济，让其尽快恢复生产。遣返灾民回籍，不仅有利于灾后重建和恢复生产，也有利于减轻灾民流落地的压力，对社会稳定也具有积极意义。

为尽快地恢复生产，清政府让灾民赎回在灾荒期间失去的土地，还发给灾民种子等。光绪三年(1877)。光绪皇帝令各省督抚：“遇有逃亡饥民归来者，务须加意抚恤，或量给口粮，或酌借耕本。体察各地方情形，悉心筹划，实力举行”。饥荒之年，政府还发给灾民种子。光绪二年九月七日(1876年10月23日)《申报》载：山东巡抚丁宝桢派人往直隶、奉天一带采买荞麦620余石，作为种子发给民间播种。光绪二十五年(1899)，清政府向发生灾荒的惠民等33州县，发放了种子及赈款。光绪三十三年七月十六日(1907年8月24日)《大公报》载：山东久旱不雨，降雨后，农局总办“遂饬购荞麦2000斤，劝谕乡民赶种。以挽歉岁”。灾民赎回土地，又发给种子，使灾民得以尽快恢复生产，战胜灾荒。

蠲免指免征本年或以前积欠的全部或部分钱粮；缓征指暂停征收本年或来年的钱粮。灾荒之后，政府往往根据受灾的具体情况，蠲免或缓征灾民的赋税。如：光绪十六年(1890)，蠲缓济宁等50州县被灾地方钱粮有差。光绪十八年(1892)，蠲缓历城等84州县灾歉村庄及德州、东昌、临清、济宁四卫，东平所、永利、永阜、官台、王家冈四场新旧钱漕杂课有差。《山东省志·民政志》载：道光二十年一宣统三年(1840－1911)，清政府减、缓、免山东田赋共196次，其中减征78次、缓征113次、全免5次，每次涉及的范围多则八、九十县，少则一、二县。蠲缓赋税，减轻了灾民的负担，有利于灾后的生产恢复与重建。

灾歉之年，粮食缺乏，而酿酒耗粮甚多。为减少粮食消耗、缓解口粮的紧张状况，政府往往采取禁酿酒的政策。光绪四年(1878)，山东发生特大旱灾，清廷令“禁烧锅以裕民食”。光绪二十四年(1898)，山东“禁烧锅酿酒以杜消耗，俟稔岁再行驰禁”。宣统元年五月二十六日(1909年7月13日)《大公报》载：莱州旱象已成，粮价昂贵，李太守下令暂停烧锅，以平抑物价。禁烧锅对减少粮食消耗和防止粮价上涨，起到了一定的积极作用。

二、预防灾荒的措施

晚清政府采取了办理仓储、治理河渠、植树造林、开垦荒地等积极的预防措施，对防止灾荒的发生起到了一定作用。

历代统治者都很重视设仓储谷。《礼记·王制》载：“国无九年之蓄日不足，无六年之蓄日急，无三年之蓄日国非其国也。”晚清山东天灾频繁严重，积谷备荒尤为重要。晚清以来，特别是经过太平天国运动，晚清山东仓储大多废弛、有名无实，所以，清政府采取一系列措施，重整积谷。同治九年(1870)，山东巡抚丁葆桢在《通饬办理积谷札》中说：“地方官绅如能办理得实，定当从优奖励，倘查出有分毫营私舞弊情事，立即从严参办”。于是，各地纷纷建仓积谷。例如，光绪八年(1882)山东巡抚任道镕在《山东省办理积谷情形疏》中说：“自劝办以来，据济南等十二府州属陆续禀报，邀同绅士按庄查造户籍，

先尽殷富，次及农商，设法劝捐或听量力而输将或按地亩而酌派。截至本年正月止，计共捐齐谷614600余石。每州县3000余石至14000余石不等”，“尚有捐未足额十余州县，约至麦后均可一律报齐”。晚清山东重整仓储，劝民积谷，对于救济灾民、恢复生产、维持社会稳定有着重要作用。

河渠的通畅对水旱灾害的消弭具有重要作用，对易受黄河侵淤的河渠进行及时疏浚尤为必要。光绪二年(1876)，在丁宝桢的主持下，疏浚新旧泗河等河道。光绪中叶，山东巡抚张汝梅“请疏河道，浚沟渠以兴水利，为农政本源”。时常遭受黄河侵淤的徒骇河、马颊河等，多次被清政府疏浚。晚清山东加强了对黄河堤防的修筑与防护。例如长清县于光绪九年(1883)，筑缕堤；光绪十年(1884)，筑遥堤。境内驻有长南营与肥北营两个河防营，共计600余人。光绪三十年(1904)第5期《东方杂志》(内务)载：山东巡抚周馥为加强州县官的责任心，上奏将黄河沿岸菏泽至利津的21州县，“无论原缺繁简，一律改为兼河之缺，归三游总办节制调度”。为培养治河人才，光绪三十四年(1908)，山东巡抚孙宝琦在山东设立河工研究所。

清末新政时期，政府大力提倡植树造林，并对造林有功者进行奖励。光绪三十二年二月二十二日(1906年3月16日)《大公报》载：山东巡抚“札饬工员作速沿堤种柳，以所种之多寡定劳绩之大小”。宣统元年三月二十八日(1909年5月17日)《大公报》载：潍县种树“有能成活千株者，定行赏给功牌已示鼓励”。由于政府的提倡和鼓励，各地的植树造林取得了可喜的成果。如光绪三十四年二月十三日(1908年3月15日)《大公报》载：夏津县令劝民栽种杂树45200余株，桑树100余株。宣统元年四月二十一日(1909年6月8日)《大公报》载：高苑县3年共栽树145300余株。各地的植树造林，对防风固沙、保持水土、涵养水源、调节气候等起了一定作用。

晚清山东在微山湖西岸及登莱青地区等开垦了大片荒地。微山湖西岸地区的垦荒较早。咸丰元年(1851)，黄河在江苏丰县决口，微山湖西岸地区一片汪洋，后来，出现大片荒地。咸丰五年(1855)，黄河在铜瓦厢决口，鲁西南一带的灾民纷纷来此垦荒种地。光绪十二年(1886)，鱼台“升科湖田地244顷23亩1分9厘1毫”。济宁于光绪二十八年(1902)，实行湖田放垦征租；光绪三十二年(1906)。设湖田局，分为南北两路。在官府的督导下，微山湖西岸等地区的大片荒地得以开垦。登莱青地区垦荒面积最大。光绪三十年(1904)第5期《东方杂志》(实业)载：栖霞县开垦2000余亩，上地京钱2000文、中地1000文、下地200文。广饶县自光绪三十年(1904)设局招垦，放垦各等田地36 273亩2分，上等地每大亩京钱1200文，中等地1000文，下等地800文，共得租钱31700串零160文。光绪三十四年十月十六日(1908年11月9日)《大公报》载：沾化县也放垦数万顷荒地。利津县开垦荒地最多。据光绪三十二年(1906)第10期《东方杂志》(实业)载：咸丰五年(1855)，黄河改道山东利津人海，河口地区淤积土地逐渐增多，到光绪八年(1882)，已有垦户出入。县署采取鼓励垦荒政策，对所垦荒地收费较少。光绪九年(1903)，垦务总局设立后，逐渐实行按亩收租的办法。光绪三十二年(1906)，利津县共开垦荒地约计200000亩。大量荒地的开垦，扩大了耕地面积，增加了粮食产量，也提高了政府的财政收入，一定程度上增强了人们抵御自然灾害的能力。

三、赈灾救荒官员的腐败

在晚清山东的官赈救荒中，有的官员虚报灾情，粉饰欺蒙；有的肆意侵吞赈款，借办赈乘机勒索大发横财；有的治河官员则大肆侵吞、挥霍治河经费，使赈灾救荒政策难以发挥切实作用，甚至人为地加重了灾荒。

天灾发生后，有的官员为了个人升迁，报喜不报忧，以歉为丰，粉饰太平；有的怕上报手续烦琐、延误时间受处罚而匿灾不报，照旧征粮。光绪十九年(1893)，山东登、莱府属，“上年春夏亢旱，秋雨连旬，宁海、莱阳、海阳、文登、荣城、即墨各州县被灾较重，地方官并不报灾，征收如故”。光绪二十九年(1903)，山东福山县知县李舒馨“于该县水灾匿不禀报，仍行勒捐”。《山东省志·民政志》载：晚清时期黄河共决口57年次，但地方官仅上报了22年次。有的官员匿灾不报而照旧向灾民征粮，广大灾民不但不能得到切实的赈济，也不能减轻负担，使灾民深受其害。

灾歉之年，地方政府应按赈灾救荒程序开仓放粮，办理平粜，以平抑物价，赈济灾民。但有的官员借此机会中饱私囊，甚至勒索百姓。如咸丰七年(1857)，东平办理平粜，“出粜仓谷二千五百石，东平所守御千总谢延恩盗卖一半入己，并借与该管军民，勒令秋后加倍偿还”。光绪十五年(1889)，平度州“知州徐颂鼎办理平粜，委派州同徐彬、吏目汪景尧赴乡查验囤粮，徐彬辄借差任意索诈，赃款累累，以致民怨沸腾”。在赈灾过程中，有的官员则克扣赈银，中饱私囊，经过层层盘剥，灾民并不能得到实惠。例如，光绪二十四年(1898)黄河决口，山东30余州县受重灾，但距省较远州县并未放赈，且“所派委员与首事人等勾通，从中分肥，领赈者不过一二，造具赈册，倒填日月，百弊丛生”。有的官员甚至拒不放赈。例如，光绪十年(1884)山东福山县发生水灾，知县唐肇武“领款未能照发”。

河工乃晚清荦荦大政，它不仅事关国计民生，还攸关漕运安危，国家每年都拨巨额经费用于治河，例如，道光二十一年(1841)“东河祥工，拨银550万两”；道光二十三年(1843)，“东河牟工，拨518万两，后又有加”。但大量经费并没有用于治河，而是被治河官吏贪污挥霍。《清史纪事本末》(咸丰时政)载：大量治河经费，“然实用之工程者，什不及一，余悉以供官吏之挥霍”。魏源也感叹：“竭天下之财赋以事河，古今有此漏卮填壑之政乎?”大量治河经费被挥霍贪污，治河时当然就粉饰欺蒙、偷工减料。备料、河防、抢险等工序弊端丛生，不少官员纷纷对此进行揭露和批判。光绪二十五年(1899)，山东巡抚毓贤曾上奏：“办工贵在得法，而立法先期除弊”。有的治河官员为了要求更多的拨款，不怕河之多事，而是苦于河之无事、希望大堤更快地坍塌，甚至人为地制造险工、破坏堤防。观鲁在《山东省讨满洲檄》中说，有些为升官发财的官员“每聚议曰：‘黄河何不福我而决口乎?则阴坏民所自筑堤防”。孙中山曾尖锐地指出：“治河有上计，防洪有绝策，那就是斩了治河官吏的头颅，让黄河自生自灭。”

晚清政府把传统的赈灾救荒政策加以运用和发展，采取了一系列救治、补救和预防措施，对救治晚清山东灾荒发挥了积极作用，取得了一定效果。同时，一部分赈灾官员腐败的顽症，又使晚清山东的官赈救荒措施大打折扣，这也是清政府覆亡的征候。尽管存在着官员腐败行为，但清政府的赈灾救荒活动仍在持续，传统的赈灾救荒程序仍在运作，我们不能以偏概全，不能因某些官员的腐败而低估甚至否定晚清政府的赈灾救荒活动与积极作用。在晚清山东，官赈救荒的主体地位和主导作用依然存在，官赈灾救荒活动及其积极作用应当肯定。

责任编辑吴彤孙久龙