公共治理视角下的电子政务建设

陈　颢

摘要：公共治理理论与电子政务无疑是当前公共管理研究的两个热点领域。本文试图通过对公共治理与电子政务的关系加以分析，揭示二者之间的关联性，并在此基础上对我国电子政务在推动传统模式向公共治理模式转化过程中的作用进行分析，并针对当前所出现的诸如文化阻碍、数字鸿沟、政府导向等问题，提出了相应的解决方案。

关键词：公共治理； 电子政务； 实践； 动力

中图分类号：D61 文献标识码：Ａ 文章编号：1004-0544（2009）02-0071-03

一、 公共治理的内涵与特征

“治理”这个词最早可追溯到古拉丁语和希腊语的“操舵”一词，原意是控制、指导或操纵。由于“治理”本身就是一个纷繁复杂的概念，加之学术界和实践界中存在的不同视角和立场，对其定义也各不相同。较有代表性的包括下列几种：公共治理理论创始人之一的詹姆斯·罗西瑙认为：治理指的是一种由共同的目标支持的活动，这些管理的主体未必是政府，也无需依靠国家的强制力量来实现。[1]而罗兹（Rhodes）则将“治理”归纳为六种用法：作为最小化政府的治理，作为私营部门管理方式的治理，作为新公共管理的治理，作为善治的治理，作为社会神经系统的治理和作为自我管理网络的治理。而全球治理委员（Commission on Global Governance）认为，“治理是个人和制度、公共和私营部门管理其共同事物的各种方法的综合”。世界银行(The World Bank)则将治理定义为“是在管理一国经济和社会资源中行使权力的方式”。[2]尽管上述对于治理内涵的界定较为抽象且宽泛，但总的来看基本论点包括以下内容：即治理理论中包括互相依赖的多个主体，通过网络化的交互机制不间断进行协调互动，并在此机制下确定共同目标并使其得以实现，从而最终实现各自之目的。

据此，公共行政理论中的公共治理，其内涵则可以概括为包括政府、市场、公民社会在内的多个相互依赖的主体，通过合作与协商，达成一致的共同目标并加以实现，从而最终实现对公共事务的管理。公共治理理论跨越了公私界限，摆脱了传统的公私二元分离单一思维模式，将公共事务中的参与各方有机统一起来，建立了一种相互依赖与多元合作的公共治理模式。该模式的主要特征有以下几点：

1． 公共治理的主体和权力中心由单一政府向多元主体转化。传统的公共行政理论认为，在处理国家和社会事务方面，政府机构是唯一的权力中心。政府机构依靠其掌控的各种资源，向社会提供各类公共产品和公共服务。而这种单一主体和权力中心往往会导致政府权力的膨胀。公共治理理论则认为，尽管政府机构在整个社会中依旧发挥着非常重要的作用，但是它不再是唯一的主体和权力中心。“各种公共的和私人的机构只要其行使的权力得到了公众的认可，就都可以成为在各个不同层面上的权力中心”。即治理的主体发生变化，不再单单只是政府，还包括了政府之外的市场和第三部门。而政府与市场和第三部门之间的关系，也不再是之前的控制与被控制、支配与被支配的关系，变为相互补充协作以及相互监督约束的关系。政府、市场和第三部门自身独特的资源和能力可用于补充政府治理的不足，而这种相对于政府的独特优势也会构成一种对政府的潜在压力，督促提高其提供公共产品和公共服务的水平。

2． 公共治理的治理方式由集权转向民主。多元化的公共治理模式强调社会公众对公共事务治理过程的参与和监督，认为每一个治理主体都有其各自权利并承担其相应的责任。即管理社会以及提供公共产品和公共服务不仅仅是政府的义务，而且是市场和第三部门应该承担的责任。在公共治理模式下，政府不再单独做出决策，而是与非政府组织和公民共同协商，使决策得以民主化、科学化，从而共同对公共事务进行有效管理。此外，政府还鼓励市场和第三部门参与公共产品和公共服务的提供，依据不同公共产品和公共服务的性质和特点，将其中一部分交由市场和第三部门来提供，从而提高了公共资源配置效率。公共治理模式下所实行的多元服务供给，实际上也是社会对行政的参与过程，是一定程度上的“权力返还”，这一过程本质上是民主化的一种表现。

3． 公共治理的公私界限由清晰转向模糊。公共治理模式下，公与私之间、政府与社会之间、政府与市场之间的责任界限实际上很难分清。它们之间的界限之所以变得模糊，是因为在公共治理模式下，政府将许多原来属于公领域的公共事务、公共产品和公共服务交由非政府组织承担，同时政府机构也对传统意义上的私领域进行干预，此外公领域与私领域的区分也不像以前那样明显。公共产品和公共服务的市场化以及非政府组织参与其中，不仅优化了社会资源配置，还分担了政府的责任，提高了政府能力，改进了公共服务的供给质量和供给能力。

4． 公共治理的结构由金字塔向网络结构转化。公共治理不再是单一政府自上而下的控制的金字塔结构，而是多元主体互动的网络化结构。在公共治理中，多元主体在各自利益、行为方式、目标和运行模式等方面不尽相同：以政府为主体，以权力运作方式，以满足公共需要为目的，来提供公共服务的权威型模式；以企业为主体，以市场交易方式，并以赢利为目的而提供公共服务的商业型模式；以非政府组织或公民个人为主体，以满足社会需要为目的通过自愿帮助方式进行的提供公共服务的志愿型模式。正是由于多元主体在多个方面的不尽相同，使他们之间在处理公共问题时有着比较优势，因此他们在提供公共产品和服务时存在权力依赖，而这种权力依赖又让这三种模式相互交织在一起，产生了一种新的政府——社会之间的平等伙伴关系，最终形成了以信任、合作和互惠为基础的社会治理网络。

二、 电子政务：公共治理理论的实践与动力

随着计算机和互联网的发展，各国政府纷纷将信息技术运用于公共行政之中，信息化政府已成为一个国家或地区在全球竞争中的关键要素，电子政务建设已经成为当前不可逆转的世界潮流。电子政务是政府机构基于计算机技术和现代通讯技术，在互联网上行使其管理职能和服务职能，开展相应的政务活动。电子政务的出现源于以下三个要素：一是计算机和互联网技术的进步与发展为电子政务的产生和发展提供了技术上的可能性；二是对于建设高效政府的需求推动了政务电子化和信息化的发展；三是电子政务是工业化社会向信息社会转型的必经之路。其积极意义主要表现在以下五个方面：（1）提高政府的决策理性和公共政策的品质；（2）促进信息流通利用和平等共享；（3）提高政府的反应能力和社会回应力；（4）促进政府重组，节约社会成本，提高行政效率；（5）公开政府信息，实现开放政府。[3]

从外在的表现来看，电子政务通过电子化和信息化渠道，改变了传统的行政结构和流程，简化了行政运作环节和程序，提高了行政效率。但是从更深的层次进行分析，电子政务不仅仅是将外在的传统行政方式和手段转化为电子行政方式，更重要的是其实质内涵的变化，即行政模式的“质”的改变，它是“对工业时代的政府形态的再造，即利用信息技术构造出更适合信息时代的政府治理模式，建立一个更精干、更有效率和效能、更具服务精神的政府。从而促进政治、经济和社会的全面发展和进步。”[4]从这个意义上来说，电子政务是公共治理理论的实践，它表现为公共治理模式在当前信息时代的实际运作，并有力的推动了公共治理模式的发展。具体来说：

第一，电子政务中分散式和参与式管理有助于建立多元主体的公共治理模式，使得治理方式由集权转为民主。传统的政府管理模式是单点式和单向性的，即政府作为唯一的公共机构，拥有唯一的社会管理权，对社会事务进行垄断式管理，其与被管理者之间也是单向的命令与服从的单向关系。在电子政务环境下，一方面，政府可通过电子政务网络及时将政策、法规以及行政活动等信息向公众公开，使得公众获得“知情权”。这种直接而快捷的信息传送方式保证了信息的快捷和准确，增强了政府工作的透明度，保证公众能更为自由地获得信息；另一方面，公众也可通过电子政务网络中的电子民意调查、电子留言板、电子邮件等多种方式对政府的政策和行政活动发表意见，由此政府可以收集到大量直接来源于社会的反馈信息。

第二，电子政务中的网络化结构有助于政府组织结构网络化。传统的科层制政府结构组织严密，管理幅度小，中间层次多，往往导致机构臃肿庞大，结构缺乏弹性，无法及时应对环境的变化。电子政务则以网络的理念对传统的政府组织结构进行再造，使之扁平化和弹性化，促进其功能和结构的整合。首先，利用电子政务的双向互动，可加强高层决策者和行政执行层之间的直接联系和沟通，使得高层政令可畅通无阻抵达执行层，而执行层的反馈也可迅速向上传递，组织结构变得扁平化，从而减少了由中间环节层层过滤造成的信息失真与丢失以及高额的行政成本；其次，利用电子政务建立与实体政府相并行的虚拟政府在线机构，使民众可以获得快速便捷、零距离和零时间的服务，虚拟政府与实体政府由此得以互补，政府组织结构变得弹性化。

第三，电子治理(e - governance)的出现与发展推动了公共治理模式的转变。上世纪90年代以来，随着ICT（信息通讯技术）的发展，传统的电子政务开始向电子治理演变和发展，其重点从被动的信息获取转化为主动的公民参与。这种转变表现在三个方面：首先，电子政务的侧重于利用计算机和互联网技术进行在线信息传递和服务供给，如注册登记、填写申请等，而电子治理则在提供这些功能的同时，更侧重于通过网上投票、在线互动等多种方式，使公民能够直接参与政务；其次，电子政务的行政结构以政府为中心，而电子治理则是多中心结构，在公民、非政府组织与政府等多个社会主体间建立协商、合作与伙伴关系；再次，电子政务是政府信息化建设要实现的目标，政府是其主要推动力和最大受益者，而电子治理是社会信息化要实现的目标，其主要推动力和受益者为社会多元主体。基于此，电子治理的出现与发展，进一步推动和加速了权力分散的趋势， 并“已经深刻地影响到了统治的精义(essence)”[5]

总的看来，电子政务的实施与公共治理理论密不可分，公共治理理论为电子政务提供了理论支撑，并为其指明了发展的方向。而电子政务的产生与发展则是体现了公共治理理论的思想要义，是公共治理理论的实践与动力，并在一定程度上深化和完善了公共治理理论。

三、 公共治理视角下的我国电子政务建设

党的十七大报告指出，社会和谐是中国特色社会主义的本质属性。和谐社会应该是“民主法治、公平正义、诚信友爱、充满活力、安定有序、人与自然和谐相处”的社会。由于政府是凌驾于社会之上最具权威的公共机构，这些目标的实现都无法离开政府管理，也必须通过建设服务型政府加以实现。

公共治理的核心理念即为实现从传统的统治行政向服务行政的转化。它将思考角度从旧的统治与被统治、支配与被支配的管理模式，转变为开始思考包括政府在内的多元公共行政主体如何向公众提供服务。从而实现由过去的以政府为中心转为以满足公众需求，由过去的重管制、轻服务转为注重提供公共服务上来。因而公共治理模式是建设服务型政府与和谐社会的必然路径，而作为公共治理理论实践与动力的电子政务，无疑在其中扮演着重要角色。

我国电子政务经过20多年的发展，历经办公自动化、“三金工程”、政府上网和电子政务四个阶段，取得了一定的成果，同时也推动了政府管理模式由传统的行政模式向公共治理模式转化。

1． 通过电子政务，使得政务得以更加透明，这不仅完善了政务公开制度，还拓宽了监督渠道，促进了廉政建设。通过电子政务的信息渠道，政府逐步推行“阳光工程”，将能够公开的政务信息进行公开，在政府网站上发布工作职责、办事依据、办事程序、办事纪律、办事期限、办理结果等，对政务办理的整个流程在政务网上进行全程公开与监督。通过以上这些途径，公民和非政府组织能有效了解政务处理的最新情况，并能对其中发生的不当行为进行投诉和举报。

2． 通过电子政务，增强了公民在公共事务处理中的参与性与互动性，提高了决策的民主性和科学性。电子政务网络成为联系公民与政府的纽带，除了在政府网站上设立公众留言板、领导信箱、政府热线等栏目，和公众进行直接沟通外，还通过网上论坛、社会热点问题网上讨论、网上民意调查等，了解政情和民意。通过以上这些途径，从而将公民引入电子政务系统，使得治理主体向多元化方向发展。

3． 通过电子政务，大大提高了政务处理效率，极大地方便了广大人民群众。中央和地方各级政府普遍重视电子政务的便民服务，一方面建立了功能完善的政府网站，将尽可能多的政务处理工作上网，使得广大民众在家中即可办理相关事务，真正享受零距离和零时间服务；另一方面，政府还利用多种信息工具，如电话、手机、网络等，对内外网连接整合，从而使得人民群众可以获得方便快捷的多样化和针对性服务。

尽管成果显著，但是由于我国是一个发展中国家，一个有着数千年官僚行政文化传统的国家，一个长期受计划经济体制影响的国家，因而在发展电子政务，实施并推动公共治理模式的时候必然会遇到一些问题，而这也是我们所需要认真解决的，当前主要问题是文化阻碍。无论是电子政务中的参与式管理还是网络式结构，都体现了治理理论的内涵，体现了西方的契约观念和强调平等自由权利的公民文化，这种公民文化倡导自由精神、平等观念、责任意识和参与理念。而这种文化与影响中国数千年的传统文化不尽相同。受到长期封建统治的影响，我国行政文化呈现出权威等级观念严重、人情化的关系社会、官本位的政治传统、集权化的思想观念和形式化的工作作风等特点。[6]而这些与公民社会所要求的行政文化相距甚远。尽管在改革开放后，特别是随着市场经济的发展，人们逐渐接纳了平等自由的契约精神。但总体来看，我们离完全具备平等自由的公民文化环境仍有差距。因此，我们在实行电子政务时，特别是在推行政务网络多元化治理时，需要考虑到中国现阶段的特殊文化环境。

从公共治理的角度出发，依据我国的实际情况，针对在我国电子政务建设中出现的问题，需要着重做到：（1）以公众为中心，推进多元主体治理模式。在进行电子政务建设实施公共治理模式时，我们必须清醒的认识到其所处的文化与社会状况。由于我国几千年官僚行政文化的背景，加之长期以来计划经济体制的影响，使得政府相对于公众往往处于强势地位，而这是与电子政务中强调多元主体的治理模式是相违背的。为此，我们需要克服这种文化和观念上的阻碍，不仅要在制度和业务流程上对此加以保证，还要使得政府工作人员树立以公众为中心的理念。除了切实转变政府工作人员和公众的心态之外，还要对政府的职能和行为模式重新加以定位。（2）加大投入，切实消除数字鸿沟。由我国的具体国情而产生的数字鸿沟，因为其涉及的地域分布广泛且人群数量众多，故需要一个较长的时间段才可能消除。对于我国与发达国家之间的数字鸿沟，我们需要从自己的实际情况出发，分清轻重缓急，按步骤有规划的依据自身需求发展和完善电子政务系统。而对于地区之间城乡之间的电子政务发展差距，我们则需要加大投入，进行统一规划和建设，特别是涉及全局的如电子政务网络平台、电子政务数据库等更是如此。此外，我们还必须在大力普及信息知识的同时，改革创新非电子化的政务管理方式，如建设政务中心等，从而尽可能的减少数字鸿沟。（3）加强制度建设，规范电子政务。作为公共治理模式实践和动力的电子政务与之前的传统行政管理模式相比有其自身的特点，而且这种实践还在不断的深入和发展。为此，我们需要用制度对电子政务加以规范，从而为其创造良好的制度环境。一方面，我们需要为电子政务制定完善的运行标准，包括其执行程序和标准以及一整套法律体系；另一方面，我们需要制定电子政务安全法规，防止侵入、泄密、篡改等非法行为，保证其顺利运行。

参考文献：

[1][英]N·罗西瑙.没有政府的治理[M].南昌：江西人民出版社，2001.

[2]朱德米.网络公共治理：合作与共治[J].华中师范大学学报（人文社会科学版），2004，(3).

[3]张成福.电子化政府：发展及其前景[J].中国人民大学学报（人文社会科学版），2000，(3).

[4]孟令梅.试论信息化时代政府再造与电子政务之关系[J].国家行政学院学报，2005，(1).

[5]王浦劬，杨凤春.电子治理：电子政务发展的新趋向[J].中国行政管理，2005，(1).

[6]巩建华.中国公共治理面临的传统文化阻滞分析[J].社会主义研究，2006，(6).

责任编辑 王友海