甘肃省西端城市科学布局的依据和政策建议

李含琳

内容提要：本文依据现代城市布局理论和行政区划优化理论，对甘肃省西端城市和行政区划的科学调整问题进行了探讨，提出了建立新的酒泉市和敦煌市的政策建议。

关键词：甘肃省；城市布局；行政区划；政策建议

中图分类号：F127.42文献标识码：A文章编号：1003—4161(2009)03—0024—04

从历史上看，甘肃省的城市布局与行政区划紧密联系在一起的，城市布局在一定意义上是促进区域经济和社会发展的关键性因素。从现实主义的角度来看，甘肃中东部的城市布局和行政区划是比较合理的，但是，西端的城市布局和行政区划存在不合理和高成本的问题。根据科学发展观、城市布局原理和行政区划优化理论，笔者认为，甘肃西端的城市布局和行政区划很有必要进行调整。建议对酒泉市和嘉峪关市进行比较大的区划调整，从而形成“双星双核”的城市格局，加快形成甘肃西端的大城市，建设与新疆在全方面的经济对接通道。

1.城市和行政区划科学布局的依据

现代城市的科学布局不仅有城市理论的依据，而且有行政区划力量依据。从政府决策的角度来看，更有重要的现实意义，而且非常急迫。

1.1科学发展观理论

科学发展观对于城市布局和行政区划的优化有重要的指导意义，科学发展观中关于全面、相同和可持续发展的基本要求，关于统筹兼顾的根本方法，对于我们正确认识现行城市布局中间存在的问题，深入探讨行政区划的优化问题，都是有直接的理论指导价值。

1.2现代城市布局理论

城市是现代经济的载体，城市布局在一定意义上是现代经济发展的缩影。按照西方城市理论，城市的静态布局是由资源结构和经济体系决定的，而城市的动态布局则是与生产力的结构变化紧密联系在一起的，也就是说，城市布局要与生产力布局相一致。所以说，城市布局是生产力布局的一个重要的组成部分。

1.3行政区划优化理论

我国的行政区划实际上是由经济区划决定的，在建国初的一段时间，我国的行政区划原则既要求与经济布局相一致，也要求与国防建设需要相一致。尽管如此，行政区划理论还是有其比较一贯的思想，这就是管理方便、节约成本、高效运转、布局合理的一些基本的东西。

1.4科学布局的现实必要性

近年来、特别是自2000年国家实施西部大开发战略以来，关于我省西端城市的科学布局问题，实际上的争议不仅存在，而且非常激烈。不论酒泉市还是嘉峪关市，都明确地提指出了各自的看法和主张，都认为自己兼并对方是成立的和科学的，这种争议频繁反映在地方政府有关的规划、战略、政策性文件当中，并且在很大程度上直接影响到这些区域的城市发展。

2.酒泉市的经济发展水平和城市布局问题

2.1现行酒泉市的行政区划

现行的酒泉市有两个县级市(玉门市、敦煌市)，一个县级区(肃州区)和四个县(金塔县、肃北县、瓜州县、阿克塞县)，共有七个县级行政单位。全市国土面积为19.4万平方公里，耕地面积214.96万亩，人口总量99.03万人，城市化率为56.79％。在这里有世界著名的酒泉卫星发射中心，当地的工业资源和农业资源都非常丰富。

2.2酒泉市经济发展水平

2007年，酒泉市基本经济指标是：生产总值达到203.24亿元，人均生产总值20 529元(折合为2 930美元)，小口径财政收入6.1亿元，固定资产投资115.98亿元，社会商品零售总额51.58亿元，城镇居民人均收入11 269元，农民人均纯收入5106元，三产结构为18.8:46.4:34.8。

2.3肃北县的特殊区划情况

在酒泉市的县级区划当中，最具特点的是肃北县。肃北县的行政区域非常大，统计资料中有国土面积2.51万平方公里，但是，实际面积有6万多平方公里，又分成北南两个距离很大的区域，北部的马鬃山镇距离肃北县城的距离大约有500公里。马鬃山镇现有国土面积3万多平方公里，人口1100人。这么长的距离，而且中间又是别的行政区县(市)，这在我国确实属于特殊的行政区划关系。

2.4玉门市的经济总量在酒泉市的比重

玉门市是支撑酒泉市经济发展的主要力量，是酒泉市的工业基础部分。2007年，玉门市的主要经济指标是：国土面积是1.35万平方公里，耕地面积46.91万亩，人口总量为18.5万人，城市化率为62.13％，生产总值为71.74亿元，人均生产总值38 773元，小口径财政收入18 979万元，固定资产投资为32.54亿元，社会商品零售总额为8.22亿元，城镇居民人均收入为10 290元，农民人均纯收入为5005元。

2.5酒泉各市、县距离酒泉市的距离

根据对有关数据的统计和分析，酒泉市是甘肃省地级、县级行政管理成本最高的地区之一。这也许有多方面的原因，但是不科学不合理的行政区划布局实际上是最重要的原因。据测算，在酒泉市的七个县市当中，除肃州区、玉门市、金塔县外，其余的几个县市距离市政府所在地都非常的遥远，最远的是肃北县，县城距离酒泉市政府所在地有近400多公里，敦煌市、瓜州县和阿克塞县距离也都很远，行政管理成本非常高。

3.嘉峪关市经济发展现状及其城市布局问题

3.1嘉峪关市的经济发展水平

2007年，嘉峪关市的基本经济指标是：国土面积为2 935万平方公里，耕地面积28.40万亩，人口总量20.53万人，城市化率为90.24％，生产总值120.18万元，人均生产总值58 856元(折合美元)，大口径财政收入55 814万元，固定资产投资52.95亿元，社会商品零售总额15.42亿元，城镇居民人均收入13 442元，农民人均纯收入5 836元，三产结构为3:82:15。

3.2嘉峪关市的行政区划不完整

目前的嘉峪关市实际上是一个典型的工矿城市，只有三个镇，人口也不多，农业产值只占全市的2％～3％，基本上没有农业和真正意义上的农村。从行政区划上来看，嘉峪关市是地级城市，但是下面没有县级行政区划单位，可是有三个科级行政镇。这种情况在全国都是不多见的，是不协调的行政区划现象，确实需要研究解决。

3.3近年来的区划战略导向

由于酒钢公司的原因，这些年来，嘉峪关市发展很快，但是已经与酒泉市之间形成了恶性的竞争关系。由于酒泉市和嘉峪关市都是地级城市，行政权力是相同的，虽然他们之间的行政权力竞争起点是平等的，但是竞争结果却是有害无益的。比如，在两地的发展规划当中经常见到“酒嘉地区”，或者“嘉酒地区”的提法，显然两地都强调本市在该地区的中心位置。本来两市中间只有20公里的距离，如果考虑一体化发展，就应该在规

划方面有意注意合拢的问题，但是没有这样做，而是有意识无意识地在各自的规划当中，倾向“向背”的发展，或者酒泉向东发展，或者嘉峪关向西发展，二者的中间地带似乎成为两个城市规划发展的“禁区”。

4.西端城市科学布局和优化行政区划的基本思路

4.1调整和优化的原则和总体考虑

甘肃东西长约1 700多公里，南北最窄处不到100公里，是全国地理区域带最狭长的省份之一。所以，甘肃的城市布局一定要根据地理条件来设计，这样做不仅有利于统筹一个省的整体发展和区域内平衡，而且对于像甘肃这样的省建设开放型东西两个方向的通道，也是极其有利的。所以，建议在总体上采取三点式的城市大布局概念，中部是兰州市，可以与白银统一起来发展，建立“兰白经济区”；东部把天水市建设成人口在80万左右的大城市，由此带动周围的陇南、平凉、庆阳等三个市的发展，建设甘肃次中心城市经济区；西部把酒泉市与嘉峪关市合并起来，建设人口在100万人以上的大城市，同时把张掖、武威、金昌、敦煌等城市发展串联起来，建设甘肃次中心城市经济区。对于其他已经有的城市和将来可以升格为城市的，可以作为三级城市考虑来建设。

4.2对于酒泉市和嘉峪关市的行政区划取舍

根据我国的历史和现实经验，城市行政体制级别与城市发展之间有内在的联系，也就是有极强的相关性和规律性，城市级别越高，发展空间越大，能量也就越强，反之，则依然。对于这两的城市来说，到底谁兼并谁最科学合理。我们认为酒泉市比较适中，这是因为，大城市基本上是以综合性发展为特征的，这个特点比较适合酒泉市，而不适合嘉峪关市。根据对产业结构的分析表明，目前，酒泉市的三产结构为：18.8:46.4:34.8；嘉峪关市的三产结构为：3:82:15。酒泉市的产业结构比较符合大城市的要求。嘉峪关的人均GDP虽然很高，主要由于酒钢超大企业的因素。因此，继续保留酒泉市的城市级别和称谓，有利于与甘肃省河西地区的城市级别和称谓相匹配。也就是说，武威、张掖、酒泉三个市不论在历史上，还是在目前或者今后，都应该保持对称的城市称谓和城市级别，这种格局不宜随意改变。

4.3把敦煌市升格为地级市是当务之急

一是因为敦煌市是国际旅游大都市。从各方面的信息反映看，都把敦煌市看作中国的旅游大都市，国际上和国内都这样思考称谓。这也是客观的。因为莫高窟确实太重要和影响太大了。但是，目前的敦煌市只是一个县级市，权力和能量都有限，发展受到极大的约束，如果升格为地级市，那就情况不同了，发展会更快。二是因为敦煌市的升格对于把陇海线与青藏线贯通起来，有重要的中介功能。目前，青藏铁路已经开通，国家也已经计划和正在勘探设计从柳园——瓜州——敦煌——当金山口——格尔木的铁路，敦煌市是中间最重要的枢纽站。三是考虑到地方干部的具体情况，原来嘉峪关市的部分地级干部和县级干部，可以考虑将其安排在新的敦煌市，这也符合地方干部基本稳定的原则，也会减轻合并阻力。

4.4使城市经济规模和发展机制基本接近

从整体经济社会发展水平来看，目前的酒泉市与嘉峪关市基本上处在比较接近的水平上，虽然嘉峪关市有大型资源型的企业——酒泉钢铁公司，作为其主要的工业支柱，而酒泉市也有玉门石油管理局这个我国最早的石油企业。除工业因素之外，这两个行政区下辖的区域内，农业的发展水平也是比较接近的。如果考虑到地域的接近和降低管理成本的问题，将酒泉钢铁公司在行政关系上划归酒泉市管辖，把玉门市划归新敦煌市管辖，这样一来，不仅可以使两个城市都有至少一个比较强的工业企业，或者说是比较强大的工业集中区，来保证区域经济发展的支撑能力，而且能够大大降低各自的行政管理成本，提高政府工作效率。

5.科学区划后的酒泉市和敦煌市的大致经济实力变化

5.1对甘肃西端城市及行政区划的总体设计

在考虑以上因素的基础上，我们认为，对于酒泉和嘉峪关两市的行政区划和城市布局做这样的调整：一是把嘉峪关市由地级下降为县级行政区；二是保留酒泉市的地级建制，下辖三个县级行政区：肃州区、嘉峪关市和金塔县；三是将敦煌市升格为地级行政区，下辖沙州区(现在的敦煌市)、玉门市、瓜州县、肃北县、阿克塞县；四是考虑到地理位置相近和经济实力的关系，将嘉峪关市划归酒泉市，将玉门市划归敦煌市；五是将目前的敦煌市改为沙州区；六是将原肃北县的马鬃山镇划归金塔县；七是现在嘉峪关市的干部可以向酒泉市和新的敦煌市调节安置，总体领导干部的数量不会增加。

5.2新酒泉市的区划范围和经济总量

以2007年数据为基础，经过对个别指标进行调整，再进行重新组合后，可以得到新酒泉市的基本指标是：国土面积为3.35万平方公里，耕地面积为140万亩，人口总量72万人，城市化率65％，生产总值200亿元，人均生产总值30 000元，小口径财政收入9亿元，固定资产投资100亿元，社会商品零售总额42亿元，城镇居民人均收入12 000元，农民人均纯收入5 200元。在这个新的城市当中，基本以汉族人口为主、以工业为主、以现代农业为主、以现代服务业为主。

5.3新敦煌市的区划范围和经济总量

以2007年数据为基础，个别调整若干数据后，再进行重新组合就可以得到新敦煌市的基本指标是：国土面积为16.35万平方公里，耕地面积为110万亩，人口总量50万人，城市化率66％，生产总值120亿元，人均生产总值35 000元，小口径财政收入6亿元，固定资产投资76亿元，社会商品零售总额26亿元，城镇居民人均收入11 000元，农民人均纯收入5 500元，这个新的城市是以工业和旅游业为主体的新型经济结构，同时，发展其他优势产业和产品。

6.调整的价值和作用

综上所述，对甘肃西端的城市布局做上述思路的调整，既是城市空间布局的需要，也是促进西端区域经济社会持续发展的需要。具体来说有以下几方面的价值和作用。

6.1可以在甘肃西端迅速形成大城市

国内外成功的国家经济发展经验证明，工业化和城市化水平是影响区域经济发展阶段的重要因素。改革开放30年来我省的城市化水平由于各种原因提高缓慢，这在相当程度上影响了区域经济的发展，我省东西过长而南北又窄的地理地貌特点，在地理概念上急需在东西两头尽快形成城市经济的增长极，但是，行政体制又在一定意义上限制了这个战略的实施。对酒泉市和嘉峪关市以及对敦煌市做行政区划的大调整，可以使现在的酒泉市肃州区与嘉峪关市在地理层次上加快对接，比较快地形成50万～100万人的大城市。在此基础上，进一步提升酒泉市的等级和规模，形成与新疆的哈密市对等的大城市发展格局，形成大城市通道。

6.2可以迅速扩大甘肃向西发展的能力

从经济结构上看，我省酒泉市和嘉峪关市的经济结构有一定的近似性，在工业方面，这些地方的石油工业、能源工业、有色冶金、建筑建材、化学工业等与新疆的工业结构比较近似；在农业方面，这些地方的棉花、啤酒大麦、啤酒花、番茄酱、甜瓜、优质果品以及干果类农产品、畜产品等，与新疆等地有近似性；另外，酒泉还有我省唯一的口岸经济。鉴于经济结构方面的这些情况，如果对这一地区的行政区划进行科学调整，对经济结构进行科学布局，就可以加快这一地区的优质、优势产业和产品的聚集生产，比较快地形成产业集群。不仅如此，还可以利用新疆的口岸经济，增加我省在这些产品上出口和贸易，提高我省的对外开放水平，形成大经济通道。

6.3可以迅速形成“双星双核”的城市发展格局

根据地理和区划的理论分析，目前这一地区的行政管理成本非常高，城市和行政单位的配置关系及其不合理。而且，更严重的是，由于我们没有下决心解决这一地区的行政区划问题，因而给这两个地级市的相互竞争留下了空间，这就无形中增大了内耗成本。如果将这一地区的行政各种和城市关系进行科学调整，重新布局，可以在基本不增加多大行政成本、基本建设投资的基础上，使这一地区迅速形成“双星双核”的城市格局，也就是一个大城市——酒泉市，一个国际旅游大都市——敦煌市。这两个地级城市的未来发展也可以保持相得益彰的关系和效益：一方面，有利于迅速形成甘肃西端的大城市——酒泉市，另一方面，可以迅速提升敦煌市的国际旅游名城的竞争力。

6.4可以大大降低行政管理成本

对甘肃西端的城市和行政区划做这样的大的调整之后，会大大提高行政管理效率，同时大大降低行政管理成本，并且使酒泉和嘉峪关市的历史遗留问题得到彻底的解决。从单纯行政管理的角度来看，目前，这一地区的管理成本是我省市县级最高的，主要原因就是因为县距离市的距离太远，各种会议又很多。如果进行科学调整，重新区划县区的行政隶属关系，不仅可以大大降低行政管理成本，而且可以彻底解决好嘉峪关市长期以来存在的城市行政级别与其行政区划不协调(没有县级行政单位)的矛盾。

参考文献：

[1]甘肃省“十一五”城市发展规划.

[2]酒泉市“十一五”发展规划.

[3]嘉峪关市“十一五”发展规划.

[41甘肃年鉴.2008.

(责编：梅文；校对：黄晓梅)