浅析普京联邦制度改革对俄罗斯社会发展的影响

李士峰

摘要：1991年底苏联解体，俄罗斯以苏联继承者的身份登上国际舞台。与此同时,俄罗斯社会政治制度、经济制度、联邦体制和外交政策都发生了重大变迁。其中，俄罗斯第二位总统普京执政时期的联邦制度改革对俄罗斯社会发展产生了重要影响：联邦中央与地方的关系逐步理顺，统一的国家垂直政权体系已经形成；俄罗斯政治秩序逐步恢复，经济实力显著增强。2008年8月，俄格冲突中俄罗斯以坚决的立场、迅速的行动回击了格鲁吉亚及其支持者美国。俄罗斯如此坚决的态度显示了综合国力提升后重返大国俱乐部的信心和决心。随着时间的推移，普京联邦制度改革在俄罗斯社会发展中的意义将变得更加明显。

关键词：联邦制； 改革； 发展

中图分类号：D521 文献标识码：Ａ 文章编号：1004-0544（2009）03-0156-03

1991年底苏联解体、冷战结束，俄罗斯以苏联的继承者身份登上国际舞台。与此同时，俄罗斯社会进入一个由苏联式的传统社会主义向西方式经济政治体制转变的社会转型时期，其社会政治制度、经济制度、联邦体制和外交政策都发生了重大变迁。学术界一般将冷战后俄罗斯发展的这段历程分为两个阶段：从1991年底到1999年底的8年时间是首位总统叶利钦执政时期，称为“叶利钦时代”；从2000年初至2008年5月是第二位总统普京执政时期，称为“普京时代”。叶利钦及其继任者普京，为了维护政权稳定，保证国家统一，避免苏联式的分裂，在推动联邦制度改革，调整中央与地方关系方面，都采取了重大措施。而普京的联邦制度改革在俄罗斯经济的复苏和综合国力的提升中发挥了重要作用。一个国家经济的发展、政治的稳定和政权的巩固都将在其外交政策和所处的国际地位上得到体现。2008年8月，俄格冲突中俄罗斯以坚决的立场、迅速的行动回击了格鲁吉亚及其支持者。俄格冲突是冷战结束后，俄罗斯第一次在境外利益攸关地区的积极出击，正面打击了美国独霸世界的图谋，显示了俄罗斯在综合国力增强的基础上重返世界大国俱乐部的信心和决心。俄罗斯外交政策的调整和国际地位的提高是与普京时代联邦制度改革成就和俄罗斯综合国力的提升联系在一起的。

一、 普京改革联邦制度的主要措施

由于叶利钦执政时期在联邦政策上对地方的妥协退让，造成了联邦主体与联邦中央之间“拉锯式”的权力争夺：地方势力逐渐增强，联邦中央权力的有效性被削弱。普京上台执政以后，把根除地方与联邦中央权力争夺“拉锯战”式的恶性循环作为“神圣的共同义务”：[1]由恢复联邦宪法和法律权威到设立联邦区和建立总统驻联邦区全权代表制度再到实际掌握地方行政长官的任免权。经过普京的改革，联邦中央和总统的权力得到加强，联邦中央实现了对联邦主体的有效控制，俄罗斯得到有效治理。

（一） 整顿宪法秩序，恢复联邦宪法和法律的权威

普京的联邦制度改革从恢复宪法秩序入手，并坚持在联邦宪法和法律框架内推动改革，着手建立统一的国家垂直权力体系，为联邦中央在其职权范围内实施对地方的有效管理扫除各种障碍。

勒令地方修改法令，树立联邦宪法和法律权威。普京上台后着手恢复联邦宪法和法律权威，其整顿宪法秩序的矛头首先指向几个分离倾向比较严重的联邦主体。2000年5月11日，普京致信巴什基尔共和国总统拉希莫夫，要求重新修改该共和国的宪法，理由是宪法的一些章节与俄联邦宪法相抵触。同日，普京还签署命令，取消了印古什总统阿乌舍夫和阿木尔州州长别拉诺格夫违反联邦中央法律做出的命令。接到普京的总统令后，地方领导人纷纷向普京示软。印古什总统阿乌舍夫认为总统令是中央与地方进行正常对话的一种形式；昔日曾从叶利钦总统手中要权最多的鞑靼共和国总统沙米耶夫，也表示要按照联邦中央的标准修订本共和国的宪法和法律。[2]普京通过签署总统令及设立宪法安全委员会等整顿宪法秩序恢复宪法权威的措施，彻底改变了联邦主体无视联邦宪法和法律的局面，有效地维护了联邦宪法和法律的权威，到2003年12月，“以前不符合俄罗斯宪法的法律文件大部分都符合了”，[3]联邦权力更加贴近地方，“对于俄罗斯联邦的所有地区来说，俄罗斯宪法和联邦法律至高无上已成为生活的准则。”[4]

以立法推动联邦制改革，为建立有效的国家垂直权力体系，改善联邦关系提供法律保障。普京认为，要从根本上树立中央权威，还必须从立法上改革现行的联邦体制，真正体现“法律专政”的意义。2000年5月17日，普京发表就职之后的首次电视讲话，宣布沿着“一条加强国家统一的路线” [5]对俄罗斯联邦体制进行改革，呼吁全社会给予理解和支持。作为改革方案，普京向国家杜马提交了联邦委员会组成程序法等三个法律草案。普京指出：“所有这些法案的共同任务是，使执行权力机关和立法权力机关成为真正能工作的权力机关，用绝对实际的内容来充实划分权力和建立统一的执行权力机关垂直系统的宪法原则。”普京强调指出：“我提出的所有法律草案全都符合俄罗斯现行宪法的规定。”[5]法律草案对联邦关系进行了较大调整：（1）改变联邦委员会——议会上院的组成，取消了各联邦主体行政长官和立法机关领导人兼任联邦委员会成员的资格，让他们“集中精力处理自己地区的具体问题”；上院议员为专职议员，“在经常性和专职的基础上” [5]从事立法工作；（2）规定了解除地区领导人职务的程序和解散立法会议的办法，即若联邦主体领导人及地方议会不遵守联邦法律，联邦中央有权解除领导人的职务和解散地方议会；（3）联邦主体领导人有权解除他的下级政权机关领导人的职务。普京提交的法律草案虽然遭到联邦委员会（议会上院）的强烈反对，但是在国家杜马大多数代表的支持下仍获得通过。这三个法律草案，为改革联邦体制铺平了道路，建立了联邦中央约束地方精英的法律干预机制，削弱了地方精英干预联邦中央决策的能力。

（二） 设立联邦区，派驻总统全权代表

普京认为，要复兴俄罗斯，必须加强联邦中央对联邦主体的控制，形成统一的经济、政治、法律空间。2000年5月13日，普京签署总统令，决定按照地域原则建立由共和国、边疆区和州组成的7个联邦区，并在每一个联邦区任命一位总统全权代表，即在联邦中央与联邦主体之间增加一个监督管理机构，通过任命驻联邦区全权代表直接管理联邦区内事务，以此“保障总统履行其宪法职能，提高权力机关的工作效率，完善对联邦国家权力机关的决定执行情况的监督。”普京希望通过这一措施，合并总统在地方上的纵向机构，简化中央与地方的关系结构，加强对各联邦主体权力机关的监督，提高政权运作效率，为建立统一的国家垂直权力体系实现对联邦主体的有效控制提供体制保障。普京的这一措施无疑使联邦中央和总统拥有了对地方进行控制的行政管理机制。普京也认为，联邦区的建立，使联邦政权更加接近地方，“会加强国家的统一。”[1]事实证明，联邦区的设立起到了加强国家统一的作用。此外，从总统全权代表的人选可以看出普京的政治意图：2000年普京任命的首批7名总统驻联邦区全权代表中，有5位来自于军队、克格勃等强力部门，仅有2位属于文职总统代表，这体现出“强势总统”普京实现联邦主体有效监督和控制的决心。

（三） 总统重新掌握地方行政长官任免权

普京在第一任期的联邦制度改革中，虽然取得显著成效。但是，并没有涉及俄罗斯联邦中央与地方关系中最核心的问题即地方行政长官的产生方式。2004年9月1日，北奥塞梯共和国发生的别斯兰事件成为普京深入改革联邦制度的契机。别斯兰人质事件造成300多人死亡，在俄罗斯国内造成很大影响，也引起了国际社会的广泛关注。普京指出，恐怖分子在别斯兰市制造的人质事件是灭绝人性的，其残忍史无前例。这是对整个俄罗斯、整个民族的挑衅，是对整个国家发动的进攻。[6]普京在提出一系列反对恐怖主义措施的同时着手更加深入的联邦体制改革，以巩固国家统一。2004年9月28日，普京向国家杜马提交修改俄罗斯联邦主体领导人选举程序的法案。该法案规定，联邦总统应在联邦主体原领导人任期届满前35天提出新的候选人；如果地方议会两次否定总统提出的候选人，总统可以解散地方议会；联邦主体最高领导人的任期不得超过5年。这一法案实际上取消了地方选民普选产生地方行政长官的制度，改为总统提名、地方议会批准。虽然遭到联邦委员会和地方领导人的反对，但是通过第一任期内的联邦制度改革，普京已经牢牢控制了联邦中央权力，加上国家杜马的积极配合，法案最终得以通过。普京通过这一法案实际上掌握了地方行政长官的任免权，解决了俄罗斯联邦制度中最深层次的敏感问题，将国家权力牢牢控制在联邦中央和总统手中，为实现联邦中央集权奠定基础。

二、 普京联邦制度改革的社会影响

普京的联邦制度改革对俄罗斯社会发展产生了重要影响：联邦中央与联邦主体的关系出现了新的特点，新型联邦关系开始形成；联邦实现了社会政治稳定，经济开始复苏并实现稳定增长；综合国力不断提高，俄罗斯走上强势复兴之路。

（一） 联邦中央和联邦主体的关系出现新的特点

在研究现代国家结构的基本类型时，许多学者认为：单一制和联邦制是现代国家结构的两大基本类型。单一制是由若干行政区域构成的单一主权国家的制度。单一制国家按照地域划分行政区域，其最显著的特点是国家的最后控制权在中央政府。各地方行政单位虽有一定权力，但有关这些权力的确定和变更都由中央政府决定。[7]而联邦制是指由若干个联邦单位（如共和国、邦、州、省等）组成的统一国家的制度。联邦制国家与单一制国家的区别在于前者中央政府的权力是地方政府所让予并以宪法规定为限，宪法未明确规定的、以及未禁止各联邦主体行使之权力仍保留于各联邦主体；后者中央政府原则上掌握了国家的一切大权，不过将部分权力委托给地方政府行使。[7]联邦制的根本目的是实现国家统一和稳定，并不是为了维护联邦制的特征而存在，且联邦制和单一制之间存在着相互转变的可能性。经过普京的改革，俄罗斯联邦中央和联邦主体的关系在很大程度上已经发生了质的变化：联邦模式选择上，联邦宪法和法律成为定位中央与地方关系的依据，且具有至高无上的权威；主权权力分配方式上，联邦中央严格控制地方，给予地方多少权力，地方就拿走多少权力；地方行政长官产生方式上，总统提名代替了地方直选。通过比较普京改革前后联邦关系的变化不难看出，俄罗斯联邦关系具有部分单一制国家的体制特征，即向着中央集权的方向发展，中央与地方关系出现新的特点，新型联邦关系开始形成。

（二） 实现了社会政治稳定

普京的联邦制度改革为俄罗斯经济恢复和政治稳定创造了良好的制度环境。俄罗斯联邦中央与地方关系、政府与民众关系、总统和议会关系都出现了相对和谐稳定的局面。俄罗斯社会实现了政治稳定，成为一个政治经济稳定的国家。

普京时代联邦制度改革的主要成就表现在：首先，联邦中央与地方关系开始缓和、稳定，中央权威得到体现，联邦中央权力的有效性增强；其次，通过改变联邦委员会成员组成，杜绝了地方精英对联邦中央事务的干预；而设立国务委员会、重新成立俄罗斯联邦社会院，为公民发表建议、监督国家权力机关提供了有效的渠道，缓解了社会紧张情绪，且国务委员会在稳定国家局势和避免决策失误等问题上也可以发挥一定的作用；再次，普京通过打击、分化俄共等议会反对派，动摇了俄共在议会中的优势地位，总统和政府与议会之间的关系由对抗变为合作。经过普京的改革，俄罗斯社会“首次成为一个政治经济稳定的国家。”[8]普京的改革符合俄罗斯民众的愿望，一个重要的证明就是：2003年12月俄第四届国家杜马选举。其结果显示，“政权党”——统一俄罗斯党首次获得议会多数，且得票率遥遥领先于其他主要政党。这次国家杜马选举结果反映了俄罗斯民众对稳定的政治局面的渴望，也对俄罗斯政局的发展产生了重要影响：首先，结束了近十年的立法机关（议会）和执行权力机关（总统、政府）持续对抗、缺乏合作的关系状态，进入二者协作、配合的新局面；其次，支持普京改革的统一俄罗斯党在议会中的地位得到加强，因而，总统和政府可以在议会的配合下推进深入的体制改革，有利于普京“放开手脚进行改革”，为俄罗斯政治改革赢得时机。

（三） 为国家的崛起奠定基础，俄罗斯走上强势复兴之路

普京在国家举步维艰时接掌政权。经过普京的改革，整个俄罗斯社会开始从无序、混乱走向社会秩序恢复和政治稳定：中央与地方的关系发生了实质性的变化，权力执行机关和立法机关实现了良好合作，各个主要政治力量之间的矛盾和斗争逐渐弱化。普京时代与俄罗斯其他历史时期不同，其执政并未“颠覆”而是改造了俄罗斯。普京作为国家领导人，他采取了高水平的、理智的方法，并具备杰出的组织能力，从而取得了成功。[9]俄罗斯科学院社会研究所所长戈尔什科夫指出：普京最主要的功绩，第一，化解了国家所面临的系统性危机。系统性危机之所以可怕，是因为它能够摧毁社会生活的所有基本元素；第二，大多数国民的生活水平从以往的低得难以接受，上升至起码能够接受；第三，在社会生活的主要方面实现了稳定；第四，国家为社会持续发展创造了必要的宏观经济、社会、政治和宏观心理前提。[9]应该说，普京的联邦制度改革是俄罗斯经济复苏、政治稳定、社会改革稳步推进的前提和体制基础，是俄罗斯走向强势复兴之路的重要保障。

三、 简短结论

普京的联邦制度改革着眼于解决具体问题，着手建立一个民主、法制、有行为能力的联邦国家。其联邦政策逐步淡化意识形态色彩，向俄罗斯传统价值观回归。普京曾明确反对恢复任何形式的国家官方的意识形态，主张发挥俄罗斯新思想的凝聚作用，着眼于解决俄罗斯改革的具体问题，通过自愿的方式实现社会的一致。普京提出了能为各社会阶层普遍接受的俄罗斯新思想，这对于凝聚人心，克服俄罗斯社会“四分五裂”的局面发挥了重要作用。总的来说，普京的联邦制度改革走了一条从叶利钦时期向地方妥协、退让的“自由民主”式分权到 “可控民主”和“主权民主”式总统集权道路。普京奉行的强国主义理念以及恢复俄罗斯大国地位的联邦制度改革目标定位，从某种程度上讲是对俄罗斯文化传统的继承，其改革措施适应了俄罗斯的历史文化传统，也符合社会转型过程中俄罗斯的实际——稳定经济，这是国家最主要的头等任务。[1]事实证明，普京“集权式”联邦体制改革符合俄罗斯国情，推动了社会秩序的恢复。2008年3月总统大选中，俄罗斯超过70%的人选择普京支持的能够延续“普京路线”的梅德韦杰夫，实际上俄罗斯人是在选择延续自己的希望和梦想。[10] 2008年5月，普京正式卸任。普京钦点的继承人——梅德韦杰夫成为俄罗斯第三位总统。目前，俄罗斯联邦正朝着更雄心勃勃的目标迈进，即实现“国民生活、国家及经济和社会领域的本质性改变”。[11]经过普京时代8年的综合治理，俄罗斯的落后面貌得到彻底改变，已告别了“叶利钦之乱”，迎来了“普京之治”。[12]这为俄罗斯实现强势复兴和重返世界大国俱乐部奠定基础。随着时间的推移，俄罗斯综合国力的提升必将进一步体现在其外交政策和国际地位上，普京联邦制度改革的意义也将更加明显。

参考文献：

[1]普京文集[C].北京：中国社会科学出版社，2002.

[2]谢为东.普京“收权”迈大步[DB/OL].http://www.people.com.cn/GB/channel2/18/20000520/71062.html.

[3]普京.2003年12月接受记者采访时的讲话[R].

[4]普京.向俄罗斯联邦议会提交的2003年国情咨文[R].

[5]普京.就任总统后首次对俄罗斯人民的电视讲话[R].2000-5-17.

[6]普京.就北奥塞梯人质事件发表的讲话[DB/OL]。http://euroasia.cass.cn/2006russia/Politics_ru/corpus/corpus/20040904.htm.

[7]编辑组.政治学辞典[C].成都：四川人民出版社，1986.

[8]普京.向俄罗斯联邦议会提交的2004年国情咨文[R].

[9]俄罗斯专家称普京执政八年取得成功[DB/OL].http://news.sina.com.cn/w/2008-02-25/104215013272.shtml.

[10]俄罗斯民族自豪感在恢复，工资比物价涨得快[DB/OL].http://news.sina.com.cn/w/2008-03-02/072313505365s.shtml.

[11]普京发表演讲回顾自2000年执政以来成果[DB/OL].http://www.romaway.com/finance/BShowNews.asp?ID=576956.

[12]胡健.普京之治：俄罗斯的复兴之路[J].东北亚论坛,2004,(3).

责任编辑 梅瑞祥