农民失地过程风险与结果风险的组织化矛盾

徐晓军　张必春

摘要：征地制度设计的缺陷既损害了失地农民的权益造成失地农民潜在的生存风险，又使他们的利益诉求无法在该制度框架内实现而造成潜在的群体性事件风险，从而形成了农民失地中的过程风险与结果风险。要在治标的同时，通过制度创新，修补征地制度设计的缺陷，从源头上消除农民失地风险。

关键词：农民失地； 过程风险； 结果风险； 悖论

中图分类号：F321.1 文献标识码：Ａ 文章编号：1004-0544(2009)04-0163-04

一、 制度设计缺陷：农民失地中的过程风险与结果风险

农民在失去土地的过程中，由于征地制度的缺陷侵害了他们的利益，但是在制度框架内，他们合理的利益诉求却得不到维护，于是便出现了通过制造群体性事件暴力维权的现象，这就是农民失地的过程风险；与此同时，农民在失去土地后，丧失了生活的源泉，生活中充满不确定的因素，在低组织化水平的情况下，面临严重的生存风险，这就在客观上造成了农民失地的结果风险。

（一）制度设计缺陷：农民失地的风险源

我国现行征地制度是建立在土地国家所有和集体所有两种公有制基础上，根据当时的实际形成并沿用至今，其征地补偿理论和制度设计的计划经济体制特征明显，虽然改革开放以来几经修改，但制度框架没变，存在严重的缺陷。

1． 征地补偿金的分配严重不公

失地农民仅仅得到所征收土地收益的5%～10%，而政府和开发商却分别占20%～30%和40%～50%。［1]土地作为农民最后生存保障，为农村村民赖以生存的根基和源泉，但即使农民放弃了他们生存的最后保障——土地，也得不到和他们的损失相对称的回报，这就是目前失地农民补偿制度的直接不公平之处。

2． 对所征用土地的用途不明

目前的征地分为经营性用地和公益性用地，但是只有公益性用地才能启用国家征地权，而经营性用地必须运用市场行为进行管理，在征用时必须由市场决定价格。但是土地征用制度没有将经营性用地和公益性用地区分开来，没有按市场结果征用经营性用地，这在一定程度侵害了失地农民的利益。

3． 土地增值收益分配显失公平

根据中华人民共和国《土地管理法》第四十七条规定，征用农民土地应按照被征用土地的原用途给予一次性经济补偿，这就在理论上存在重大的、先天性缺陷。因为以土地原有用途作为补偿标准的参考依据，实际上排除了被征地农民参与土地增值收益分配的机会。这样的补偿实际上只体现了对土地资源属性的补偿，但对农业用地转为非农用地后土地使用权的价值却无法体现。可以说，采用一次性货币安置方式将失地农民排除在土地增值收益分配之外其实就是“甩包袱”的行为，是对失地农民的不负责任。

4． 针对失地农民的社会保障几乎为零

目前具有城乡二元体制特征的中国社会保障制度很不完善。具体而言，与就业紧密相连的“城镇社会保障制度”难以覆盖到已经转为城市户籍的失地农民，此外，已基本实现“应保尽保”的“城市居民最低生活保障制度”也没有向这部分失地农民张开安全保护网。同时，正在探索过程中的“农村社会保障制度”也没能保障失地农民的生活，于是失地农民成为社会保障这张安全网的“网”外人。

可见，由于征地制度设计的缺陷，失地农民的权益受到侵害，一旦土地被征用，他们就失去了基本生存保障，沦落为“务农无地、就业无岗、社保无份”的“三无农民”，他们生活在城市边缘，成为城市新的弱势群体。而正是这些制度设计的缺陷，使农民因为失地过程中的不公平与失地结果权利受到损害而造成农民失地的潜在风险。

（二）农民失地的过程风险：高组织化的产物与去组织化的应对方式

农民失地过程风险的来源在于不合理的制度设计，但是却因为农民的高度组织化而得以强化，于是便出现了通过降低失地农民组织性来降低农民失地过程风险强度的应对策略。

1． 农民的高度组织化强化失地的过程风险

农民失地过程风险的根源在于当前的土地征用制度，正是这种制度的缺陷使得他们的权益受到侵害，但是失地农民在权益被侵害后，无法找到协商机制和利益维护机制，进而对当地政府产生了严重不信任感，于是他们便自发地组织起来，试图通过制造群体性事件维护自己的权益，这就是“群体性事件”频率持续增加、规模不断扩大的根本性原因；其次，农民放弃了他们生存的根基——土地，却换来了极其不对等的补偿，于是他们产生了巨大的心理落差，这是群体性事件发生的心理原因；最后，由于农村是熟人社会，信息的传播快捷，任何信息可以在短时间内为所有村民共享，共同的经历，相似的处境，广泛的联系使得利益受到侵害的失地农民能够自发地、迅速地团结起来，组成失地农民维权团体来暴力抵抗政府的征地行为，这是“群体性事件”爆发的重要因素。在这些失地农民群体性事件风险得以产生的重要因素中，关键是失地农民的高度组织化。

2． 农民失地过程风险主要表现为群体性事件

群体性事件是指由某些社会矛盾引发，由特定群体或不定数量的人聚合临时形成的偶合群体，以人民内部矛盾的形式，通过没有合法依据的规模性聚集，以多数人之间的语言行为或肢体行为等为冲突的主要形式，并由此给社会造成负面影响的社会冲突类型。当前,从群体性事件的强度上看，群体性事件的数量和规模都在剧增。2005年发表的《社会蓝皮书》表明，从1993年到2003年这10年间我国的群体性事件剧增6倍，已由1万起增加到6万起。同时参与人数也由约73万增加到约307万。［2]其中因征地引起的农村群体性事件，已占全部农村群体性事件的65％以上。可见，由征地而引起的社会冲突日趋突出，由失地农民而引发的群体性事件已成为影响当前社会稳定的重要因素。从群体性事件的烈度（即对抗程度）上看，群体性事件逐渐由单纯请愿转向方式更加激烈的暴力施压。突出表现为失地农民往往不直接找有关部门解决而是采取较为激烈的围堵、冲击党政机关，拦截车辆（包括政府车辆和施工车辆），堵塞、破坏交通要道，打砸公私财物，围攻殴打执法人员或施工人员；此外为了制造影响，现在的群体性事件倾向于选择在全国、省、市、区重要会议、重大节假日、重大活动等政治敏感性强的日子进行。可见，失地农民表达他们意愿的方式已经越来越暴力化、政治化，这无疑增加了群体性事件的危害，群体性事件的冲突烈度已经很高了。

3． 降低农民失地过程风险强度的实质是去组织化

勒庞的《乌合之众》描述了他对于“群体”的恐惧，当人聚集成“群体”时，会产生摧毁性的力量，狂暴得无可抵挡，并且他们还特别有理想，决不计较私利。［3]就失地农民而言，一群失地农民聚集起来的合力也远远超过单个失地农民力量的机械相加。但是西方经典社会学家韦伯认为：行动者都是理性，或是工具合理性或是价值合理性，类似于经济学中的“理性人”假设。打个比方说：失地农民就个体像一个个互有排异反应的细胞一样，稍微催化一下就能开始相互排斥，只要你选对催化剂。在实践中，这个催化剂就是利益，利益的诱导是破坏失地农民一致性行动的良好策略。

（三）农民失地的结果风险：低组织化的产物与再组织化的应对策略

农民失地的结果风险，同样是制度设计的缺陷引发的，但却是因为失地农民的低度组织性而得到加强，在实践中，普遍采用再组织化的方式降低农民失地的结果风险水平。

1． 低度组织化强化农民失地的结果风险

农民失地的结果风险主要指的是生存风险，提到生存风险我们不可避免地要谈到土地，谈到土地补偿安置费，但是这只是失地农民生存风险的来源。真正使得农民失地结果风险加剧，甚至演变成危机的却是失地农民的低度组织化。

2． 农民失地结果风险主要表现为生存危机

由于组织性程度比较低，失地农民不能在社区内进行资源整合，不能集中集体的力量进行重点项目投资，重点领域建设，不能使得自己的土地安置补偿费增值，在用光了土地安置补偿费后，便成了“三无”人员，他们没有土地、没有工作、没有固定收入，生活困难，从而陷入生存危机。其中主要的生存危机表现在再就业困难、隐形失业或不充分就业、就业转失业率过高和社会保障缺乏等方面。

首先，是再就业安置困难，表现在失地农民无业问题严重，失地农民大多数文化水平低、以种植业为主，失地后，没有工作经验和技能或者年龄偏大的失地农民根本找不到工作，只能处于坐吃山空的状态，未来的生活极不稳定。据调查,截止到2003年7月底，杭州市江干区42233名失地农民中，劳动年龄段内（男16-60岁，女16-50岁）的有24477人，其中目前暂无业和处于失业状态的有8309人，劳动年龄内的失业率高达34%。［4]

其次,是隐形失业或不充分就业现象极为普遍，典型调查资料显示，北京朝阳区LGY乡已就业的4693人中，从事绿化、卫生保洁、治安联防工作的有1819人，约占全部已就业人员的四成，远超过当地的实际需要，只能两人共岗或多人共岗，不充分就业现象比较显著。［5]

再次，就业转失业率较高，目前的各种就业安置方式，在短期内可以保证大部分失地农民实现就业，但是安置的工作往往为保安、保洁、保绿等工作，这些工作往往是不稳定的，收入也是不确定的，一旦征地单位或原集体经济组织自身难以为继，这批过去已实现“招工安置”或“就业安置”的失地农民大多被裁减或失业回村，造成较高的就业转失业率。

最后,是最低生活保障制度缺位，农民的基本生活不能得到保证，没有可持续发展的依靠。虽然部分农民失去土地后，由农业户口变为非农业户口，但是他们不能享受“城镇社会保障制度”和“城市居民最低生活保障制度”，同样他们也不能享受正在探索过程中的“农村社会保障制度”，失地农民的社会保障实际处于真空状态。

3． 降低农民失地结果风险实质是失地农民的再组织化

面对农民失地的结果风险，为了降低失地农民生存风险的强度，无论是政府机关、研究机构，还是失地农民自身，都从各个方面展开了积极的探索，并且在制度上有了一定的创新，在实践上有了新的尝试。

从制度层面看，2008年九三学社的两会提案认为发展集体经济可以解决失地农民的就业生活问题，并且为今后农村社会向城市社区转变过渡创造条件；［6]苏州大学政治与公共管理学院叶军认为目前我国农村应该采取社区照顾模式解决农民养老，尤其是失地农民养老的问题；［7]华中师范大学徐勇教授认为进入现代化过程之后，传统农村社区迅速解体，要通过推进农村社区建设，建构公共服务和社区自我服务相互补偿的新型平台，推动社会主义新农村建设。［8]从实践层面看，目前全国很多省市都在农村推行社区股份合作制改革。通过改革，农民和股份合作社结成了利益共同体，他们可以享受资产的保值增值，确保分红，达到可持续发展的目的。此外，一些地方的失地农民还自发地联合起来组成合作经济组织，共同抵抗风险，参与市场竞争。如重庆8位失地农民联合起来，组建起八联食用菌有限公司，他们制定统一生产标准，共享统一销售网络，现在他们已经占据了重庆主城区的食用菌市场。［9]

可见，无论是在制度层面，还是在实践层面，无论是发展集体经济，推行社区照顾养老，还是推进农村社区建设，无论是社区股份合作制改革，还是农民合作经济组织，这些措施和策略的核心思想都是将失地农民再组织起来，共同应对潜在的生存风险。具体而言，政府通过政策引导，让失地农民结成互助组织，共同抵抗风险，或者是失地农民自发的联合起来进行商业活动，参与市场竞争。可见，目前主要是通过再组织化的方式降低农民失地结果风险的强度。

二、 组织化视野下农民失地风险的悖论

从单一的风险管理视角看，目前的风险管理都是合理的。比如农民失地的过程风险反应出农民的组织性太高了，于是便通过降低失地农民的组织性来降低过程风险的强度；农民失地的结果风险认为失地农民的组织性太低了，于是便通过提高失地农民的组织性来降低结果风险的强度。但是如果从整体风险管理的视角就可以发现，两种单一的风险管理之间存在三种悖论。

（一）农民失地风险强化机制中的组织化高低悖论

就农民失地的过程风险而言，失地农民的高组织性强化了这种风险，也就是说，从解决农民失地过程风险的角度看，失地农民的组织性过高，反而加剧了失地农民的过程风险。因为在失地农民自身的合法诉求在制度的框架内得不到解决的情况下，高度的组织性会让失地农民迅速组织起来，他们通过制造群体性事件引起媒体的注意，暴力抗击政府征地。可见，从群体性事件的演变过程来看，农民的组织化程度太高了。

同样，失地农民的低组织性也强化了失地农民的结果风险，也就是说，从解决农民失地结果风险来看，失地农民的组织性太低，进而加剧了农民失地的结果风险。因为失地农民的低度组织性使得他们不能组织起来，整合社区各种资源，展开重点建设，进行理性投资；他们也不能通过组织化充分合作，开展互助式的生产生活，通过结群共同应对生活中的不确定因素，以降低生存风险，并由此演变成农民失地的结果风险。也就说，从农民失地结果风险的演变机制来看，失地农民的组织化太低了。那么，目前失地农民的组织性究竟太高还是太低，这是农民失地中的悖论之一。

（二）降低农民失地风险策略中的去组织化与再组织化悖论

在这里，失地农民的组织化方向问题成了一面“双刃剑”，如果将失地农民再组织化则会增强农民失地过程风险强度——群体性事件激增或者群体性事件规模更大；如果将失地农民去组织化则可能增强失地农民等弱势群体的结果风险的强度——生活水平更低或生存风险更大。那么我们不禁要问：在实践中该如何引导失地农民的组织化过程呢，究竟是降低失地农民的组织性还是提高失地农民的组织性？这是农民失地中的组织化悖论之二（示意图如下）。

组织化视野下农民失地风险悖论的示意图

（三）单一风险管理的合理性与总体风险管理的非合理性悖论

从单一风险（过程风险或结果风险）管理的视角看，它们对失地农民组织化方向的诉求是完全合理的；但是从总体风险管理来看，通过调节失地农民的组织性来应对农民的失地风险是非理性的。

但是，如果我们从总体风险管理的视角，就能看到通过调节组织性来降低农民失地风险的不合理性。因为无论提高或者降低失地农民的组织性，农民失地的过程风险和结果风险都是一个此消彼长的过程，也就是说通过调节失地农民的组织性，无法同时降低农民失地的过程风险和结果风险，只能在降低其中一种风险强度的同时，增加另一种风险的强度。所以说，通过调节农民失地的组织性降低农民失地的风险是非理性的。可见，从单一风险管理的视角看，通过调节失地农民的组织性来缓解农民失地的过程风险或者结果风险是完全合理的；但是如果从整体风险管理角度看，调节农民的组织性是不合理的，因为它在缓解了失地农民一种风险的同时必然加剧另一种风险。

三、 农民失地风险的应对：降低风险强度和制度创新

从以上提出的三个悖论可以看出，在应对农民失地风险的过程中，我们必须实现“两个跳出”：一是要“跳出”单一的风险管理视角，因为过程风险和结果风险是一个此消彼长的过程，不可能通过单一的风险管理达到根治农民失地风险的目的；二是要“跳出”组织化的视角，因为组织化是一把“双刃剑”，采用组织化的方式应对农民失地风险必然使得其中的一种风险急剧增加，这就要求我们从农民失地风险源——制度设计上做文章，从源头治理农民失地风险。

（一）多项措施并举，从总体上降低农民失地风险的强度

1． 提高农民失地风险预警和处置能力，降低农民失地过程风险的强度

群体性事件的发生一般要经过酝酿、集结、行动、解散四个阶段，因此，我们可以抓住事物发展变化的规律，进行事前干预，事前控制。首先，要强化教育疏导，在群体性事件的酝酿阶段，果断介入，引导失地农民在制度的框架内解决矛盾；其次，应该强化预警能力，在群体性事件的酝酿和集结阶段，加强情报的收集工作，提前干预，尽早准备；最后，当群体性事件爆发时，要采取果断措施，将为首者和主要闹事者强行带离现场，以平息骚乱，尽快恢复社会秩序。如此便能在群体性事件爆发的任何阶段降低农民失地过程风险的强度。

2． 构建失地农民安全网，降低农民失地结果风险的强度

第一，建立失地农民最低生活保障制度。该制度建设的资金来源主要是失地农民的专项社会保障基金，由民政部门管理。其对象是所有失地农民，尤其以达到法定退休年龄的老年失地农民为主。最低生活保障水平可根据当地经济发展水平而定，但不能低于农村居民最低生活保障水平。第二，建立失地农民的养老保险制度。其对象是达到法定劳动年龄的失地劳动者，特别是那些没有参加任何形式养老保障的劳动者，对于已经在城镇务工经商并参加城镇社会养老保险的失地农民，可以一次性预缴若干年的养老保险费或给予一次性补助等方式解决，资金来源主要是失地农民社会保障基金。第三，建立失地农民的医疗保障制度。依托新型农村合作医疗保障制度，逐步建立由政府组织和引导农民自愿参加，确保失地农民从中切实受益。政府应从土地补偿费中为每位失地农民缴纳部分参保资金（失地农民再自筹部分，国家转移支付部分），通过合作医疗、统筹医疗等形式，建立医疗保险、医疗救助制度，帮助失地农民解决看病难、住院难的问题。第四，建立失地农民的就业保障机制。为了保证失地农民的充分就业，必须建立失地农民的就业保障机制。首先，在农民土地被依法征收时，当地政府部门要尽可能地为被征地农民提供就业机会，如在招工、组织劳务输出时优先考虑；其次，加强对失地农民的职业培训和就业指导，以提高失地农民的素质与技能，增加就业机会；再次，制定积极的信贷政策，鼓励失地农民自主创业、自主择业。

（二）通过制度创新，完善土地征用制度，消除农民失地的风险源

首先，要把经营性用地和公益性用地分开，缩小政府征地范围。因为公益性用地可以启动国家征地权，而经营性项目用地不能够启动国家征地权，通过将经营性用地和公益性用地分开，就可以缩小政府征地范围，避免所有的建设用地都用公益性用地的名义征用，进而避免由政府来承担失地农民的生活保障，减轻政府负担，同时也可以在一定程度上减少失地农民的数量。

其次，要引入市场机制，提高征地补偿标准。现行法律规定的征地补偿费，是按照土地原用途的年产值倍数来测算的，没有体现土地的潜在收益和利用价值，没有体现土地的市场供需状况，不符合市场经济规律。所以，在土地征用过程中，要引入市场机制，提高公益性用地补偿标准，按市场价格征用经营性用地。

再次，要让失地农民分享土地增值的收益。也就是说要改变一次性货币补偿的方式，要在失地农民足额领到失地补偿金的同时，还可以分享到土地非农化的增值收益。具体的做法可以参照浙江省金华市的做法，该市内所有符合条件的失地农民，在足额领取失地补偿金之外，市政府还要为每人缴纳1.8万元的养老金，集中存储在“失地农民基本生活保障基金”的专门账户内。这样参保后的失地农民男满60周岁、女满55周岁的，按每人缴费的高低按月相应发给220元、180元、140元、105元养老金，个人未缴费的，按每月50元发给。［10]如此便能让失地农民享受土地的增值收益，较好地解决了失地农民的后顾之忧。

总之，我们运用整体风险管理思想，既要通过提高对群体性事件的预警和处置能力，加快失地农民社会保障建设，降低农民失地的过程风险和结果风险，又要改革土地征用制度，从源头上治理农民失地风险（包括过程风险和结果风险）。一些地方的成功经验已经证明，失地农民的权益是完全可以维护的，只要各级政府与社会各界都能从广大失地农民的利益出发，结合本地实际情况，多方动员，多渠道保障，农民失地的风险就一定能够有效的解决。

参考文献：

［1]汪为进.试论现阶段我国群体性事件的原因及其预防[J].重庆科技学院学报，2008,(2).

［2]2005年中国社会形势分析与预测[M].北京:社会科学文献出版社，2006.

［3]〔法〕古斯塔夫·勒庞.乌合之众：大众心理研究[M].冯克利译.北京:中央编译出版社，2004.

［4]严勤.江干建立多层次广覆盖社会保障体系[EB/OL].http://www.hangzhou.com.cn/20040101/ca358186.htm.2008-4-1.

［5]张时，飞唐钧，占少华.以土地换保障:解决失地农民问题的可行之策[J].红旗文稿，2004,(8).

［6]九三学社.关于构建失地农民权益保障长效机制的提案[Z].2008-3.

［7]叶军.农村养老社区照顾模式探析[J].中国农业大学学报，2005,(1).

［8]徐勇.在社会主义新农村建设中推进农村社区建设[J].江汉论坛，2007,(4).

［9]罗成友.8位失地农民生产食用菌，占领主城九成市场份额[EB/OL]. http://news.sohu.com/20060411/n242735798.shtml.2008-4-1.

［10]毛伟军.关于市区被征地农民基本生活保障制度实施办法[EB/OL]. http://www.jhnews.com.cn/gb/content/2003-08/15/content_203574.htm,2008-03-28.

责任编辑 刘凤刚