中国联合国外交的特点及局限

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关键词中国外交；联合国外交；联合国

摘要中国的联合国外交是中国外交的重要组成部分，在中国致力于走和平发展道路、推动建设和谐世界的进程中发挥着不可替代的全方位作用。曲折的发展历程和多重的身份，使得中国的联合国外交在实践中形成了独有的、鲜明的特点。不仅使中国获得广阔的国际政治经济空间，推动了中国对外战略目标的实现，而且有助于树立起建设性和负责任大国的国际形象。但是，在参与意愿、能力、经验和客观现实等方面，中国联合国外交的进一步发展仍然面临着阻碍。

中图分类号D820文献标识码A文章编号0257-2826(2009)06-0082-06

中国的联合国外交是中国外交的重要组成部分。自成立之日起，联合国就赋予了中国一个大国的地位。但是，新中国曾长期被联合国拒之门外，1971年第26届联大尽管在组织上恢复了中国的合法席位，中国却在十年间大多数时候充当了旁观者。直到20世纪80年代后，中国才开始真正地全面、积极参与联合国的各项事务，以联合国为舞台开展了广泛的多边活动，既为世界的和平与发展做出重要贡献，也为中国的发展与稳定创造了良好环境。如今，中国已经形成了比较成熟的联合国外交模式，逐步向世界展示出一个负责任大国的国际形象。与此同时，受制于国际国内诸多因素，中国与联合国的关系也还有许多方面不尽如人意，迫切需要进一步的拓展和提高。

一、中国联合国外交的战略定位

所谓中国的联合国外交，包括两方面含义：其一是指中国作为会员国与联合国这个世界上最权威的国际组织之间的关系，表现为中国支持联合国各项工作，履行安理会常任理事国责任的各种努力}其二是指中国在联合国这个最具普遍性的多边舞台上，通过推进多边外交和国际合作来丰富、发展与世界其他国家和地区的关系。在中国对外战略60年的演变中，联合国外交从未居于核心地位，而是作为一种重要的多边外交渠道，服务于整体的对外战略。整个冷战期间，受两极格局和自身认识的制约，中国的联合国外交处于边缘地位，在很大程度上影响了中国国际地位的提升。冷战结束后，包括联合国在内的国际机制的作用得到强化，中国的联合国外交全面展开，日益成为中国对外战略中不可缺少的重要组成部分。

纵观中国联合国外交的曲折历程，既折射出国际秩序和世界主要力量对比的变化，也体现了中国对外战略理念的调整，直观地反映了60年来中国与国际社会关系的变化。在1971年之前，中国认为联合国是“在国际进行交往和接触的一种形式”，对于《联合国宪章》的宗旨和原则表示认同。可是，由于代表权问题迟迟得不到解决，联合国在美国主宰之下通过了一系列干涉中国内政、侵犯中国主权的决议，导致中国的联合国政策贯穿了严厉的批判立场，认为“联合国机构在美帝国主义集团操纵之下，已经变成美帝国主义者的侵略工具。”1964年12月，印度尼西亚因反对马来西亚成为安理会非常任理事国而宣布退出联合国以示抗议，中国随后发表声明表示坚决支持，周恩来总理在印尼副总理苏班德里约来华访问时指出：“在美帝国主义操纵下的联合国决不是什么神圣不可侵犯的东西，联合国是可以反对的，联合国是可以退出的。而且，联合国是可以不进去的。”但实践中，中国从未放弃争取联合国内合法权利的斗争，这种矛盾正是当时中国国际处境的真实写照，既有强烈的参与愿望，又因国家利益无法得到维护而陷于排斥和封闭。

重返联合国之初，中国重点突出自己作为安理会常任理事国中唯一发展中国家的地位，将联合国视为第三世界争取权利的舞台。这一时期毛泽东关于划分三个世界的战略思想，内核即是团结众多的发展中国家反对霸权主义。在联合国，中国强调“只要第三世界国家和人民加强团结，并且联合一切可以联合的力量，坚持长期斗争，就一定能够不断地取得新的胜利”。“中国还利用每一个机会批评苏联，呼吁反对东西方军备控制，遏制苏联权力。”然而，受国内因素的限制，加之中国对联合国的机制运作缺乏深入了解，这一时期中国对联合国事务的参与是有限的，更多时候表现出应对国际社会的防范、自卫姿态。

改革开放政策的推行带来中国对外关系的重大调整，也极大地改变了中国对联合国的政策和立场。联合国成为中国通向世界的重要渠道，中国通过参与联合国各个机构的活动，在政治、经济、社会等各个方面获得了来自联合国的强有力支持。1985年联合国成立40周年之际，中国提出：“尽管联合国走过了曲折的道路，现在也还有它的弱点，但联合国所肩负的历史使命和它对世界的影响，是不可替代的”，“世界需要联合国的存在，正如联合国需要世界的支持一样。”1995年联合国成立50周年时，江泽民的讲话表达了对联合国的高度认同和厚望，“希望联合国遵循宪章的宗旨和原则，倾听各国人民的呼声，跟上时代的步伐，以新的面貌来迎接新的世纪。到了2005年，联合国在迎来成立60周年时又正处于改革面临何去何从的紧要关头。中国率先在6月份公布了《关于联合国改革的立场文件》，重申联合国作用不可或缺，明确提出：“联合国是实践多边主义的最佳场所，是集体应对各种威胁和挑战的有效平台，应该继续成为维护和平的使者，推动发展的先驱。其后，胡锦涛在出席联合国庆祝活动时，除了再度承诺”中国将一如既往地遵守联合国宪章的宗旨和原则，积极参与国际事务”之外，还提出并阐述了构建“和谐世界”的理念，不仅提升了中国对外战略的目标定位，而且丰富了中国联合国外交的内涵，彰显出中国担负国际社会责任的自信和能力。

2008年7月，联合国秘书长潘基文在访问中国期间，将中国与联合国之间形成的稳定的合作关系定义为“伙伴关系”。的确，时至今日，在联合国这个世界上最具代表性的国际组织中，中国已经不再只是一个被动的旁观者，而是一个主动的参与者、维护者和建设者。维护国际和平与安全、推动经济发展和社会进步是联合国的首要宗旨，也是中国对外关系的重要目标。从这个意义上来讲，中国的联合国外交实现了国家利益与国际责任的结合。按照建构主义国际关系理论，“国家通过国际组织接受新的规范、价值和利益观念而社会化。”中国联合国外交的演变，是中国在联合国体系内不断学习的过程，通过学习，中国重新界定自己的利益和身份，很大程度上改变了中国与国际社会的关系，被西方学者视为“现存国际体系内的现状性国家”。今后相当长的一段时期内，中国对外战略的根本目标仍然是为国家经济发展争取良好的国际环境。在当前中国的总体外交布局中，发展同大国的合作关系是战略关键，维护同周边国家的睦邻友好关系是战略重点，加强同发展中国家的关系是战略基础，参与多边外交则是战略平台。联合国外交是多边外交的主要场所，但它决不仅止于多边外交，它还为中国的双边往来和区域合作提供了重要的协调机制。尽管联合国外交并非中国对外战略的基石，但仍然

占据着重要的地位。在中国致力于走和平发展道路、推动建设和谐世界的进程中，联合国外交发挥着不可替代的全方位作用。

二、中国联合国外交的特点

中国是联合国的创始会员国，却在朝鲜战争时被操控下的联合国宣布为“侵略者”；中国是安理会的常任理事国，对于自己不赞成的议案却很少采取投否决票直接对抗的方式；中国是发展中国家在安理会五大国机制中的唯一代表，却在冷战结束后大力加强与其他大国的合作。无论是曾经经历的波折，还是当下多重的身份，都使得中国的联合国外交不同于其他大国，也不同于其他发展中国家，而是在实践中形成了独有的、鲜明的特点。

首先，中国的联合国外交始终强调对《联合国宪章》(以下简称《宪章》)宗旨原则的维护。众所周知，《宪章》奠定了现代国际关系和国际法的基础，它所提出的国家不分大小主权平等、不干涉内政、禁止使用武力、和平解决国际争端等原则使国际社会摆脱了弱肉强食的时代，成为普遍的国际关系行为规范。中国对于《宪章》基本原则的强烈认同，最初是基于遭受不平等条约体系的百年屈辱之后自然而然所产生的价值选择。近代中国是在西方的炮舰政策下被迫打开国门的，与国际社会的关系从一开始就被打上不平等、被损害的印记，不仅没能获得应有的国际利益，反而丧失了主权和尊严。《宪章》为中国维护国家独立、反对外来干涉确立了强大的依据，而且第一次在重要的国际文件中将中国与美、英、苏、法等一起并列为大国，使中国由一个封闭落后的国家一跃成为国际社会的主要力量。无论是从现实的国家利益着眼。还是从联合国机制的作用来衡量，中国无疑是《宪章》的既得利益者。因此，中国一贯主张维护联合国的权威，主张切实遵循《宪章》的宗旨和原则，将《宪章》视为联合国行动的合法性根源。中国积极倡导的“和平共处五项原则”是《宪章》各项原则的重申和发展。为促进《宪章》宗旨的实现有着深远影响。冷战结束后，国际社会出现了以“人权高于主权”为核心的一系列否定国家主权的论调，主张改写《宪章》。中国认为，世界各国不论大小强弱贫富，只有在《宪章》的基础上才能找到共同的奋斗目标，一如既往地坚持和弘扬《宪章》，是联合国成员国的共同责任。

其次，中国的联合国外交长期重视对发展中国家正当权益的争取。“发展中国家”的身份，是中国在融入国际社会、参与联合国等国际组织的过程中一直坚持和强调的定位。发展中国家是一个庞大的群体。中国就发展背景和水平而言，无疑是最大的发展中国家。作为发展中国家的一员，又是安理会的常任理事国，中国有责任、有义务为发展中国家争取更多的权益。在联合国内围绕建立国际经济新秩序、维护资源主权、改善贸易条件、减免债务、改善技术转让条件等南北较量中，中国的国家利益与发展中国家的共同利益是一致的，形成了在会议中“相互协商、相互配合，共同提议”的行动方式，维护了发展中国家的权益，提升了发展中国家的整体地位。在政治和安全领域，中国与发展中国家之间的相互理解和支持是中国联合国外交的战略依托。20世纪90年代，当美国等西方国家连续在联合国人权委员会抛出反华议案时，正是发展中国家对中国人权立场的有力支持，中国才一次次挫败了西方国家干涉的图谋，取得了外交上的胜利。对于发展中国家和地区的冲突和动荡，中国支持联合国发挥建设性作用，主张以和平方式解决争端，不赞同动辄以强制手段和使用武力相威胁的做法。尽管中国在与发展中国家关系中坚持“不当头”，避免与西方国家的对抗，但在涉及发展中国家主权的重大问题上，中国不惜动用“否决权”来表明立场。2007年1月，中国在安理会中否决了美英提出的有关缅甸问题的决议草案；2008年7月，中国在安理会否决了美英提出的有关津巴布韦问题的决议草案。这两张否决票都是着眼于世界和平与地区安全的负责任举措，同时彰显了中国在联合国的发展中国家立场。在联合国改革问题上，中国主张“扭转联合国工作‘重安全、轻发展的趋势，加大在发展领域的投入”，在安理会中“优先增加发展中国家代表性”、“让更多国家，特别是中小国家有更多的机会轮流进入安理会，参与其决策。”

第三，中国的联合国外交日益突出对大国责任的履行。《宪章》给予了中国大国的身份，中国一直尽自己的能力承担合理的国际责任。但“负责任大国”的理念和定位，却是到了20世纪90年代中后期中国重构自我身份时所提出来的。国家在国际关系中的责任，是权力的必然结果，是“政治行为体为实现目标所需付出的成本。”基于国家权力的不平等现实，大国相比小国而言，其行动空间更多受到维护国际秩序的“责任”的限制。中国对国际责任的理解，既伴随中国与国际社会关系的变化而变化，也随着中国国家实力的增强而增强。如果说，曾经一度，中国寄望在联合国获得更多的资金、技术和其他援助，以应对敌视中国的攻击和压力为工作重点的话，那么，自20世纪90年代中后期以来，树立负责任的大国形象、增强话语权的诉求逐渐在中国联合国外交中占据主要地位。为此，中国深化了对联合国活动的参与。在传统的和平与安全领域，中国成为常任理事国中派出维和人员最多的国家之一，主张维和行动发挥政治优势来避免冲突升级，并寻求和平解决的方案。在气候变化、防止核扩散、人权、可持续发展等多边议程领域，中国与联合国紧密合作，积极参与联合国应对全球性挑战的各种治理努力。在经费和人员方面，中国也加大了支持力度，1998年，中国向联合国缴纳的会费比例不到1％，2007年这一比例提高到了2.66％，自2001年起在常任理事国中超过了俄罗斯的缴纳比例。在联合国下属的专门性机构中，中国也开始通过体制内的人事安排谋求更大的发言权。2006年，除了中国推举的陈冯富珍成功当选为世界卫生组织总干事之外，还有中国候选人章新胜以绝对优势票当选为联合国教科文组织执行局主席，中国候选人赵厚麟高票当选为国际电联新任副秘书长。这些新变化充分反映了中国正以实际行动履行一个负责任大国的义务。尤其重要的是，中国的联合国外交还积极倡导“和谐世界”的理念，主张促进国际关系的多元化和民主化，是中国作为负责任大国在“软实力”贡献方面的一次尝试。

最后，在风格上，中国的联合国外交承袭了中国外交的一贯特征，即：原则坚定与策略灵活相结合。从功能上讲，联合国这个多边机构既是加强国际合作的平台，也是国际较量的场所。处理好合作与斗争、冲突与妥协的关系，才能保障联合国机构的正常运作。中国老一代领导人毛泽东、周恩来和邓小平在外交策略上都曾提出过有借鉴意义的指导原则，如：“既要有原则的坚定性，又要有策略的灵活性”，“既要有坚定的立场，也要有协商的和解的态度”，“求同存异”，“搁置争议，共同开发”等。在联合国外交中，中国的“原则坚定性”主要表现在旗帜鲜明地维护国家主权原则、捍卫

核心的国家利益，坚持不干涉内政原则，反对霸权主义和强权政治。对于国际事务，中国坚持根据事物本身的是非曲直来决定自己的立场和政策，在原则问题上不让步，不做交易，这有利于维护联合国的权威性和公正性。另一方面，坚持原则并非把原则当成僵硬的教条，中国联合国外交的“灵活性”表现为协调和妥协的能力，即：在不违反原则的前提下，最大限度采取灵活的行动，甚至根据情况调整政策做出适度让步。这种解决问题的务实做法不光满足了多边机构的运作需要，而且能够加强负责任大国的合作精神。例如，中国在原则上历来反对联合国用包括武力在内的强制手段干涉一国国内属性的冲突，但在冷战结束以来的实践中，中国“在安理会中采取的却是温和的态度。中国不想被视为障碍，也不想被视为对人类遭受的苦难麻木不仁。”

三、中国联合国外交的局限

如果纵向地考察中国与联合国关系的演进，当前中国的联合国外交的确已经取得了长足的进展和成效，不仅使中国获得广阔的国际政治经济空间，推动了中国对外战略目标的实现，而且有助于树立起建设性和负责任大国的国际形象。但是，如果横向地看，中国毕竟只是一个发展中的大国，与其他大国的联合国外交相比，中国在参与能力、经验和手段等方面仍存在着相当的差距。

从主观认识和定位的角度看，中国的联合国外交仍然缺乏明确的整体规划，对于联合国运行机制的认识相对滞后，多数情况下的行为模式仍然表现为韬光养晦的低态势，未能掌握通过动议权来主导议程的能力，缺乏主动运用议程设置和决策程序来维护自身利益的足够经验和强烈意愿。新世纪以来，中国在联合国的参与已经有了很大程度的改观，不再只是旁观者和索取者，但总体认识上的审慎、保守立场没有改变。追根溯源，中国的传统政治文化与现代国际组织的运作原则、方式之间存在着内在的冲突，因此，即使今天中国更加强调在联合国外交中主动发挥建设性作用，要改变习惯思维和传统模式也需要假以时日。

从联合国的角度看，其倡导的观念和原则在冷战结束以后发生了一些不利于中国参与的变化趋势，与中国的国内现实和需求产生了一定的矛盾，突出表现在主权原则与人权原则的关系上。“在人权法的发展历史上，从未有像(冷战后的)联合国如此接近实现《宪章》有关人权的精神”。“人道主义干预”、“保护的责任”等问题在联合国的实践中和理念上都引起了激烈的争论，联合国的人权保护职能从机制到观念都发生了变革。2002年7月，国际刑事法院正式成立，标志着国际人权保护进入到一个全新的阶段。尽管中国支持建立一个独立、公正、有效的国际刑事法院，参加了谈判过程和筹备会议，但中国不能接受国际刑事法院对于所谓“核心罪行”享有普遍管辖权，中国认为不以国家自愿为基础的管辖权违背了国家主权原则；对于检察官的自行调查权和反人类罪的定义和具体的行为列举，中国也持保留立场。因此，中国迄今尚未在《规约》上签字。2005年联合国60周年世界首脑会议通过的《成果文件》，大幅提高了“人权”问题的地位，与“安全”、“发展”并列成为联合国系统的支柱，并且决定成立与安理会、经社理事会相并列的人权理事会。2007年12月，联大以104票赞成、54票反对和29票弃权表决通过了“暂停执行死刑”决议，虽不具备法律约束力，却反映出联合国框架内废除死刑问题上的价值取向和舆论诉求，与中国在这一问题上的基本立场和国情条件相比，无疑是过于超前了。

从国家实力的角度看，中国的综合国力仍然相对有限，在一定程度上制约了中国在联合国发挥更大的作用。国家实力作为衡量一国国际地位和作用的重要尺度。是国家借以实现对外目标、维护国家利益的重要手段。中国的联合国外交是以不断增强的综合国力作为坚强后盾的。虽然改革开放后中国的国力实现了历史性的飞跃。但与发达国家相比，国力的基础还很薄弱，对联合国的财政和物质贡献与美、日、英、法等国相比也还有很大差距，不足以支持中国在联合国各个机构中展开游刃有余的外交活动。而且，根据联合国的制度，一国在联合国缴纳会费的比例直接决定该国在联合国任职的国际公务员数量的比例分配。目前在联合国的中国籍公务员数量与中国的大国身份并不相符，进入高级管理层的人员更少，不利于中国在联合国中谋求更大作用。近年中国的会费比例逐步提高，“硬实力”有限的制约得到一定缓解，相比之下，“软实力”落后的矛盾更加尖锐。按照美国学者约瑟夫·奈的定义，“软实力”是一种通过吸引别人而不是强制别人来达到目的的能力，包括“有吸引力的文化、政治价值观和政治制度，被视为合法的或有道义威信的政策等”。中国在联合国外交中向来坚持和平、合作的基本立场，坚决维护国际正义的原则，强化“负责任大国”的身份，目的就是促进“软实力”的增长。但是，鉴于中国与西方大国在政治制度和意识形态领域的差异。鉴于中国国内尚未解决的国家统一、领土完整等现实问题的存在，加上国际上各种版本的“中国威胁论”的干扰，这些敌视、戒备、不信任等因素不仅不可避免地削弱了中国运用“软实力”的能力和空间，而且严重妨碍了中国在联合国事务中发挥更大的作用。

联合国既是最重要的多边国际舞台和论坛，也是当今国际关系中主要的行为主体。迄今为止，没有任何一个国际组织或多边平台赋予中国的国际地位超过了联合国，而联合国在实现其宗旨目标的道路上同样需要中国的贡献。中国联合国外交面临的局限和问题，既反映出中国对外关系中的普遍困境，也有联合国机制本身造成的独有矛盾。因此，中国的联合国外交。一方面要依托中国对外战略的整体框架谋求更大的发言权，另一方面，则需要有创见性地、有针对性地处理与联合国关系中的障碍，进一步加强与联合国的合作，一起构建一个更加和平、繁荣的和谐世界。

[责任编辑刘蔚然]