参与民主在欧盟的兴起及其理论反思

郑春荣

关键词欧盟；参与民主；代议制民主；公民社会

摘要20世纪90年代中期以来，在消弭欧盟民主赤字的尝试中，欧盟机构实现了对公民社会价值的重新发现，《欧盟宪法条约》以及后来的《里斯本条约》写入了有关参与民主原则的表述。本文指出，欧盟有关参与民主的讨论与实践具有两个显著特征：其一，欧盟关注的不是每个公民的直接参与，而是通过公民社会组织实现的间接参与；其二，欧盟不是把参与作为面向单个公民的内在价值，而是把参与作为提高复杂治理机制中的问题解决能力的一种工具。正是这些特征决定了在欧盟这个特殊构成体中，参与民主只应且只能是代议制民主的补充，而非替代。

中图分类号D814.1文献标识码A文章编号0257-2826(2009)06-0075-07

20世纪90年代中期以来，在消弭欧盟民主赤字的尝试中，欧盟机构实现了对公民社会价值的重新发现，例如，增强公民社会各种形式的参与是欧盟委员会2001年发布的《欧盟治理白皮书》的主要内容，《欧盟宪法条约》更是写入了“参与民主”的原则，后来的《里斯本条约》——迄今已有25个成员国完成批约，但爱尔兰在2008年6月12日的全民公决中否决了条约——虽然去掉了“代议制民主”和“参与民主”的分标题，但是有关参与民主的实质内容并无任何变化。由此，至少在条约框架里，出现了代议制民主与参与民主“共存”的局面。然而，至今仍然有两个核心问题有待澄清：其一是，公民社会(组织)的参与是否自动就能带来民主的增殖效应；其二是，代议制民主和参与民主这两种民主形式和理念之间究竟是怎样的关系。

本文将首先简述基于公民社会(组织)参与的参与民主方案在欧盟的形成与发展过程，继而指出欧盟参与民主的现实特征，最后反思在欧盟这个特殊构成体(sui generis)内参与民主与代议制民主之间的相互关系。

一、参与民主在欧盟的兴起

对于欧盟存在着民主赤字这一点，欧盟机构以及绝大多数欧盟研究学者有着普遍的共识。但是，长时间以来，对此评价的依据是民族国家的有关合法性和民主的规范标准，即代议制民主，尤其是议会民主。有鉴于此，改善欧盟的民主质量等同于欧盟的议会化，在现实中观察到的也是欧洲议会在欧盟机构体系以及欧盟决策程序中地位的不断提高，例如欧洲议会预算与立法权的扩大以及对欧盟委员会的监督权的增强等。与这样一种欧洲公民的直接的议会代表经常相联系的是，通过部长理事会中的政府代表以及欧洲理事会中的国家与政府首脑——基于他们需要对本国议会(或人民)负责——实现的公民的间接的地域代表。

但是，20世纪90年代中期以来，伴随着《马约》的艰难批准过程以及欧洲民众对一体化的“宽容共识”的崩塌，为了“贴近公民”以应对日益加深的欧盟民主合法性危机，尤其是欧盟委员会以及经济与社会委员会各自从其机构自身利益出发，宣示要加强把公民社会(组织)纳入到欧盟政治决策过程中，并积极实践“参与工程”。

在欧盟官方文件中，有关参与民主方案的首次阐述是在“欧盟委员会与非政府组织：建立一种强有力的伙伴关系”这一讨论文件中。在该文件中，欧盟委员会表示，它与非政府组织合作的最主要的原因是为了促进参与民主：“欧盟的决策过程主要通过经选举产生的欧洲人民的代表获得合法性。但是，非政府组织可以在欧盟内外为促进参与民主做出贡献”。事实上，参与民主方案的兴起必须置于20世纪90年代中期以来由欧盟委员会和经济与社会委员会发起的有关公民社会以及“公民对话”的讨论中。1996年，仿效由欧盟委员会推动的社会伙伴之间的“社会对话”，欧盟委员会社会事务总司启动了“公民对话”，旨在促进与社会政策领域非政府组织的互动，继而为欧盟委员会的社会政策规制建立支持性网络。随着欧盟民主合法性危机的加剧，欧盟委员会的纳入战略的对象不再局限于利益集团或社会政策领域的非政府组织，而是拓展到了所有公民社会组织乃至几乎无所不包的“相关各方”。例如，在《欧盟治理白皮书》中，欧盟委员会要求欧盟政治过程普遍开放并向公民社会行为体咨询，而“开放”和“参与”是欧盟委员会定义的良治的五大原则中的两项。在欧盟委员会看来，参与能同时实现输入和输出合法性。作为白皮书的后续措施，欧盟委员会主要对其咨询机制进行了结构化，例如制订了对“相关各方”进行咨询的总体原则和最低水准，以及编制了利益代表登记表。

参与民主与公民社会组织纳入欧盟政治决策过程之间的相互关系，也得到了经济与社会委员会的有力推动。甚至于在这些方案进入欧盟委员会的讨论之前，经济与社会委员会就积极与公民社会组织展开互动，例如在1999年10月15—16日，它就召集了第一届“欧洲公民社会组织”大会，这样做的目的在于重新确定其在欧盟机构体系中的适当的角色。根据《罗马条约》，经济与社会委员会作为咨询机构，由各个成员国的雇主组织、工会和“其他利益集团”组成。随着欧洲议会地位的提升、各种与之竞争的咨询论坛的增加、地区委员会的设立以及在经济与社会委员会之外的“社会对话”的发展，这个委员会感觉自己在欧盟机构体系中被日益边缘化了。作为回应，经济与社会委员会试图重振其作为“公民社会组织论坛”的角色。在其1999年发布的“公民社会组织在欧洲一体化中的角色和贡献”的文件中，经济与社会委员会表示，“公民通过把自己组织起来，他们提供给自己一种更加有效的手段，来把他们关于不同社会问题的意见传递给政治决策机构。增强非议会式民主结构是一条赋予公民欧洲方案以实质与意涵的途径”。与此同时，经济与社会委员会把自己的角色定义为，“保证公民社会参与模式的实施；使公民社会参与决策过程成为可能；为消除某种‘民主赤字做出贡献，由此支持民主决策过程的合法性”。总之，经济与社会委员会通过把自己定义为“公民社会组织论坛”，形成了自己鲜明的特征，并由此在一定程度上提升了它在欧盟机构体系中的地位。

在欧盟委员会和经济与社会委员会推动了有关参与民主的讨论之后，增强参与民主似已成为各方的共识，对此的一个重要体现是，《欧盟宪法条约》在强调欧盟的运作应基于代议制民主原则(第1—46条)的同时，也写入了参与民主原则(第1—47条)，该条款的具体内容包括：“欧盟各机构应通过适当手段，给予公民和代表性利益集团在联盟的一切活动领域中表达和公开交换他们看法的机会；欧盟各机构应与代表性利益集团和公民社会保持一种开放、透明和定期的对话；欧盟委员会应对相关各方进行广泛的咨询，以确保欧盟行动保持聚合和透明”。尽管后来制宪方案夭折了，但是欧盟各国国家与政府首脑2007年12月13日在里斯本签署的改革条约中仍然保留了上述有关参与民主的表述(《里斯本条约》“欧盟条约”部分第8b条)。有趣的是，在上述有关参与民主的

条款下，还包含有关“公民倡议”这一直接民主形式的表述：据此，至少100万来自多个成员国的欧盟公民可以提出倡议并要求欧盟委员会在其权限框架里就欧盟的某项立法行为提出适当的动议。必须指出的是，这一直接民主形式基于以下两点是相当弱的：一是公民倡议只能针对以实施条约为目的的主题；二是由于缺乏“惩罚机制”，欧盟委员会并没有义务去遵循公民的这个请求，当然，在这种情况下可以预期欧盟委员会会遇到公共压力。

二、欧盟参与民主的现实特征

综观欧盟参与民主讨论与实践的发展过程，我们可以看出它具有以下两个显著特征。

首先，第一个显著特征在于，欧盟层面参与民主讨论关注的不是每个公民的直接参与，而是以中介的形式通过代表性利益集团或者公民社会组织实现的间接参与。

如上所述，在《里斯本条约》中，欧盟在参与民主条款下也写入了直接民主的内容，这说明欧盟在参与民主概念的运用上是模糊不清的，因此这里我们有必要先区分一下参与民主与直接民主。政治理论大多把参与民主方案和直接民主理念联系在一起，虽然这两者并非同义。长时间以来，直接民主存在于代议制民主与直接民主之间的两分之中，它既指全民公决模式，又涉及古希腊的传统城邦民主。参与民主则是20世纪下半叶作为旨在复杂社会中重振直接参与理念的方案而产生的。直接民主和参与民主的共性在于，两者均突出公民个人直接参与到关切他们自身利益的讨论中，即在做决定者和受这个决定影响的人员之间没有中介。不过，参与民主把直接参与的理念从政治领域扩展到了社会生活的其他领域，例如工作岗位、教育以及地方公共机构等领域。而且，与最初的主要关注全民公决事宜的直接民主讨论不同，参与民主特别关注“自我实现”以及面对面的讨论，因此大多强调民主的“小团体”模式。

在欧盟层面，我们可以看到，欧盟委员会在《欧盟治理白皮书》以及其他有关公民社会的文件中，频繁使用了公民、公民社会、人民、大众等字眼，并表示要更加积极地与大众进行沟通，为此还颁布了《欧盟沟通政策白皮书》，目的在于克服欧盟与公民之间的鸿沟，但是，白皮书中的沟通战略被普遍解读为宣传推销欧盟的活动，而不是沟通行动，它很难为政治参与做出贡献。又例如，欧盟委员会试图通过引入(网上)公开咨询机制，呼吁每位公民和每个组织均参与表态，但是由于利益集团的资源配置优势以及欧盟委员会看重的是表态的专业性与质量，所以普通公民并无能力和意愿参与进来；即使他们参与了，他们的意见也会被“淹没”。

因此，在实践中，参与并非指普遍的公民参与，而是更多关注公民社会组织的参与。例如，欧盟委员会制订的咨询的总体原则和最低水准针对的对象是“相关各方”；欧盟委员会希望在利益代表登记表中登记的是从事“旨在对欧盟机构的政策拟订与决策过程施加影响的活动”的实体，而非个人。不仅如此，欧洲公民社会组织，例如欧洲社会领域非政府平台(Platform of European SocialNGOs)，也把参与民主等同于“公民对话”中的公民社会组织的参与；它们认为，“公民对话是参与民主的一种方法。虽然公民对话的最后受益者是人民，但是主要的伙伴是地方、民族国家以及欧洲层面的公民社会组织”。

此外必须特别强调的是，尽管尤其是欧盟委员会采取了有意识扶持未充分代表的利益集团的战略，但欧盟层面的参与依然存在着明显的结构性失重，这是指，专业知识和资源强的行为体的超重地位通过程序改革仅得到了微不足道的修正，由此在欧盟，不同利益集团的平等代表至今未成为现实。

综上所述，正如保尔·马格内特(Paul Mag—nette)所指出的，欧盟委员会推行的是一种有限的或者说精英式的参与方案；参与的对象仍然被限制在“利益相关者”，这并未能提高普通公民的“开明的了解”(enlighted understanding)和普遍层面的参与。

米歇尔·Th·格雷文(Michael Th，Greven)通过比较两次参与民主理论兴起背景及其实质所得出的结论，也证实了这一点；在20世纪60、70年代，参与民主理论是作为对代议制民主或者说精英主义民主理论的弊端与不足的批评提出的，它主张的是公民直接而又充分地参与公共事务的决策；而20世纪90年代末欧盟层面兴起的有关参与民主的讨论，突出的则是组织起来的行为体或集体行为体，而非指单个公民。

其次，格雷文还指出了可以视为这一变化原因的第二个本质变化，即参与的主要目的和理性的变化，具体是指，从参与原先作为面向单个公民的内在价值，转变成了用于提高复杂治理机制中的问题解决能力的一种手段，这事实上也是欧盟参与民主讨论与实践的第二个显著特征。例如《欧盟治理白皮书》虽然把参与确定为实现良治的五项原则之一，但是它被以以下方式定义：“欧盟政策的质量、重要性和效果取决于贯穿整个政策链(从政策拟订到实施)的广泛参与的保障。参与提高了，多半能形成对最终结果以及制定政策的机构的更多信赖。”换句话而言，白皮书中参与的关注点在于效率和建立信任，正因为如此，斯蒂恩·斯密思曼斯(Stijn Smismans)批评说，欧盟委员会投身“参与工程”是出于机构自身利益，且为功能效率所驱动，是把参与作为满足它的信息需求和确保欧盟政策措施实施的手段，并非或者说较少是真正出于程序民主的考虑。在贝娅特·科勒-科赫(Beate Kohler-Koch)看来，把注意力集中在重效率与效果的输出合法性，这是一种“对政治合法性的技术官僚式理解”。

而且，《里斯本条约》对于参与民主的具体表述，也是与上述欧盟委员会受功能效率驱动的咨询实践相联系的。做出这样判断的依据是，条约中有关参与民主的最具体的、走得最远的表述，仍是要求欧盟委员会对“相关各方”实施广泛的咨询；不仅“相关各方”留出了许多解读的余地。而且，咨询是在欧盟委员会主导下进行的，而不是说“相关各方”拥有强制的咨询权，更何况欧盟委员会咨询是为了确保欧盟行动的“聚合和透明”，并非出于“相关各方”参与权的考虑。

事实上一些学者也对“参与”进行了功能性定义，例如于尔根·R·格洛特(Jiirgen R，Grote)和伯恩纳德·吉比克匹(Bernhard Gbikpi)认为：“在参与权方面，赋权给公民或组织应依据他们所掌握的、对要解决的问题的本质重要的质量或资源。”由于在他们看来，参与的权利取决于行为体掌握的某些质量和资源，而不是依据作为公民的身份，由此功能视角里的相关者(holders)取代了规范视角里的公民。

对于上述欧盟机构内乃至学术界盛行的、对参与民主的工具主义和功能主义诠释，格雷文作了严厉批评。他指出，强调参与所能带来的效率上的收益以及用公民社会组织替代公民，这导致了参与思想的异化。

三、欧盟参与民主与代议制民主之间的关系：补充而非替代

至于欧盟内参与民主与代议制民主是怎样一种相互关系，有必要先来审视一下《里斯本条约》中的规定：一方面，《里斯本条约》除了引入前述关于参与民主的表述，但也同时通过提升欧洲议会和成员国议会的地位，增强了代议制民主元素。由此可见，条约选取的是双轨民主战略，在此基础上的欧盟可以被视作为一个混合民主政体(de—mocracy-mix)。另一方面，在代议制民主原则条款下，《里斯本条约》明确表示，欧盟的运作方式基于代议制民主。而在参与民主原则条款下，并没有可以相比较的表述，这似乎意味着给予代议制民主原则以优先性，而参与民主只是一种补充的或第二级的民主形式。但是，两种民主原则之间的确切的相互关系仍需作进一步分析。

通过前面有关参与民主讨论在欧盟形成过程的分析，可以发现，经选举产生的和非经选举产生的政治行为体对通过公民社会组织的参与实现的参与民主有着不同的态度。非选举产生的行为体，例如欧盟委员会与经济与社会委员会，对公民社会组织的参与持非常积极的态度，并把它视为补充型的合法性资源；而经选举产生的欧洲议会则对此持审慎态度。它表示，“欧盟政治体系中参与民主元素必须小心引入，必须始终遵循代议制民主的公认原则和结构要素，以及法治”，这是因为“公民社会组织虽然重要，但不可避免地是部门性的，不能被认为有其自身的民主合法性”，它同时强调，“对相关各方的咨询……始终只能是拥有民主合法性的立法机构的程序与决策的补充，而非替代；在立法程序中，只能由部长理事会和议会作为共同立法机构……负责地决策”。

有学者认为，鉴于欧盟不可能发展成为威斯敏斯特模式的议会政体，而泛欧政党和泛欧媒体的薄弱以及欧洲议会选举参选率的持久下降又昭示了“多数民主路线”(majoritarian avenue)的局限性，欧盟应该跳出民族国家的规范框架，选择“后议会式民主化战略”。这种观点遭到了自由民主理论学家的反对，例如，格雷文认为，尽管欧盟有其独特性，但由于欧盟内也在作出有普遍约束力的决定，因此也必须遵循“所有公民的平等代表构成民主合法性的规范基准”这一原则。贝娅特·科勒一科赫和贝特霍尔德·里藤伯格(Berthold Rittberger)也证实，虽然在有关欧盟民主合法性建构的讨论中，不同的学者从不同理论学说出发强调民主的不同纬度，但在这个民主的规范基准问题上并无异议。基于此，上述的基于公民社会组织参与的参与民主作为一种“后议会式民主化战略”，也只应或者说只能起到补充而非取代代议制民主的作用。

事实上，可能正是基于欧盟参与民主的现实特征及其缺陷，那些鼓吹参与民主的欧盟机构以及欧洲公民社会组织，也并不苛求参与民主成为代议制民主的替代品，只是以不同的程度强调了参与民主对欧盟内代议制民主局限性的补充作用。

四、结语

20世纪90年代中期以来，欧盟民主化战略出现了范式变革，从走议会化路线，转而更多地强调参与民主。但是，由于推动有关参与民主讨论的行为体，是本身民主合法性资源匮乏的欧盟委员会与经济与社会委员会，因此这一讨论和20世纪70年代兴起的参与民主讨论不同，不是把参与作为目的本身，而是更多地把它作为提高欧盟“循证式决策”(evidence based deeision-making)的效果或者说欧盟问题解决能力的工具，这导致了参与的对象主要不是公民个体，而是公民社会组织，或者说“相关各方”。

考察欧盟参与民主的实践可以发现，欧盟机构尤其是欧盟委员会积极地把公民社会组织纳入欧盟政治决策过程中，降低了进入门槛，从而成功地扩大了参与；它改善了透明度，并给予弱势利益以支持；它制订了咨询的总体原则和最低水准，表明它关切问责机制。所有这一切有助于参与治理，但是这不等同于参与民主。毕竟欧盟委员会的努力未能有效促进公民的普遍参与，也未能实现不同利益之间的平等代表，换句话说，欧盟委员会未能消除普遍利益代表和特殊利益代表之间的不对称；欧盟委员会虽然对开放、参与和包容性等原则作出了政治承诺，但是，这并无法律强制约束力，因此公民乃至公民社会组织并不能发挥“看门狗”的作用。

鉴于欧盟参与治理不能满足公民平等代表的民主原则，因此，它只应且只能是欧盟代议制民主的补充，而非替代。这种互补性可以体现在：公民社会组织的参与可以解决欧盟机构面临的例如缺乏专业知识、结构僵化、与社会经验脱节等问题，而欧盟的代议制民主舞台可以克服欧盟参与治理所固有的诸如议题碎片化、精英主义等局限性。无论如何，欧盟这个特殊构成体是代议制民主与参与民主相互结合的富有吸引力的试验场。但是，必须指出的是，这种抽象意义里的互补可能性，并不意味着在实践中这两种民主形式之间的张力会逐渐消失，或许这种张力正是欧盟民主讨论的活力之所在。

[责任编辑刘蔚然]