建设新农村导向下的政府在农村体育管理职能中的角色定位研究

朱建民 赵 立

[摘要]建设社会主义新农村需要发展农村体育公共事业，但政府在农村体育管理职能上存在管理的双重角色和“片面效应”、公共体育产品供给的缺位、组织管理体制的不健全、职能垄断、法制建设与监督机制严重滞后等问题，因此，要转变政府管理职能、加强农村体育组织网络化建设、建立多元化筹资机制、建立制度性保障、加强体育法治建设与监督机制。

[关键词]新农村；政府管理；农村体育；角色定位

[中图分类号]D616；F30[文献标识码]A[文章编号]1671—511X(2009)06—0025—05

政府体育管理职能是政府在一定的时期内，按照国家体育事业发展的需要，依法对国家和社会公共体育管理的职责和功能，它反映了政府体育管理活动的实质与方向。在目前，我国政府体育职能主要是组织与实现公共体育产品的供给，进行宏观调控，建立体育良性发展的运行机制，建立市场规则，维护公平公正，积极扶持体育产业的发展但不能过度干预，通过行政手段和法律手段，逐步建立起符合中国国情的体育管理体制。《中华人民共和国体育法》、《全民健身计划纲要》、《2001—2010年体育改革与发展纲要》、《农村体育工作暂行规定》等重要文献中都明确提出了“国家发展体育事业”。为“保障广大人民群众享有的基本体育服务”。“县级以上各级人民政府应当将体育事业经费和体育基本建设资金列入本级财政预算和基本建设投资计划。”显而易见，发展农村体育，增进农民健康是政府义不容辞的责任，也是维护社会公正的需要。但由于我国“城乡分治，一国两策”的二元基本格局使得社会资源配置不公与要素的不平等流动，造成农村公共文化体育设施建设、农村居民获得的福利性体育服务远落后于城市。而现阶段我国对农村体育的建设主要是公益性和社会福利性的，造成农村体育一直是我国体育工作的难点和薄弱环节。这与建设社会主义新农村，构建和谐社会极不相称。这就要求提高政府体育公共服务能力，为农村提供与城市均等的体育公共服务。因此，如何实现和保障农村广大人民的健身需求，建立和保障广大人民群众享有基本体育服务，实现构建社会主义新农村目标下农村体育的全面、协调、可持续发展，是政府当前急需解决的问题。而要解决这些问题的前提是政府对自身管理职能的准确定位。

一、政府在农村体育管理职能中角色定位的现状和存在的问题

1，政府在农村体育管理中的双重角色和“片面效应”

公共选择理论认为，政府也是“经济人”，在“政治市场”上追求自己的最大利益，而利益主要与政绩相关。政府一方面要实现社会福利最大化，另一方面又要使自身效用最大化，这就会使政府的目标及行为与公共利益产生偏离。政府充当着体育事业的所有者、行政管理者、经营者等多种角色。因此，为了自己的“政绩”，政府往往会在农村公共体育产品提供中出现较随意的、盲目的短期行为，如一些农村地区出现不合时宜的标志性建筑的体育场馆、农村体育经费的挪用等。此外，在计划体制思维定式的影响和自利性的驱动下，政府不仅对原计划配置的体育资源的运作赋予超经济的行为，而且试图对社会资本转移所形成的体育资源进行行政操控，并在一定程度上模糊了产权关系。使得政府可活动的空间、可选择的余地以及可创设的租金增大，导致政府在体育管理中错位、越位和缺位。如应当主要用于为农村公众体育健身服务的公共体育设施，为公众提供公共物品和公共服务，满足农民的基本公共体育需要的资金，可现实中却是主要用于建设了竞技体育用的非公共体育设施。

由于农村体育是体育工作的难点，在较短的时间内难以显示出政绩，因此，政府往往以群众体育的总量平均和“窗口”包装来掩盖窘境与困境。为追求政绩，政府部门常常是以城市、县城以至乡镇的群众体育成果来掩盖农村体育的真实状况。“总量平均”背后的七彩泡沫事实上是“积重难返”的尴尬境地。有些政府部门进行“窗口”包装，采取基于次数有限的“轰轰烈烈地开展农村体育活动”等相关项目的业余比赛来显示农村体育开展的“轰轰烈烈”，而不是基于农村公共体育经费的投入、农村体育人口的比重大小、农村人均公共体育场地面积等硬指标来反映农村体育开展得如何，造成了社会体育的“片面效应”。

2，政府对农村公共体育产品供给中职能的缺位

由于农村公共体育产品具有非竞争性，在既定的产出水平下，增加一个消费者的边际成本为零，这就意味着，若按边际成本定价，农村公共体育产品必须免费供给。而且，由于非排他性，私人部门供给农村公共体育产品的成本无法通过市场获得补偿，市场无法有效提供农村公共体育产品。从正在执行的财政分配体制来看，城乡“二元结构”依然存在。要素的不平等流动使得农村公共体育设施建设，农村居民获得的福利性体育服务远落后于城市。因此，在当前社会主义新农村的建设过程中应由政府承担农村公共体育产品供给的责任，这也是各级政府的主要职能。当然，也应辅以其他供给方式。

根据财政分权理论，中央政府主要负责全国性公共产品的提供，地方政府则负责地方性公共产品的提供。但在实际中，中央与地方政府在农村公共体育产品供给的职能划分上界定不清晰，中央政府或地方高一级政府把有些事权下放得过低，交由基层政府承担和负责。如农村全民健身知识的普及、农村社会体育指导员的培训等均为国家发展体育事业的法定义务的体现，具有较强的正外部性，属于全国性公共产品，但这些事权目前主要由基层政府负责。基层政府尤其是乡镇政府财力有限，无法足额提供这些公共产品，必然导致农村公共体育产品的匮乏。因此，由于我国中央政府与地方政府关于农村公共体育产品供给职能的界定不合理，导致农村公共体育产品供给存在着区域的不平衡、结构的失衡和供给的严重不足。

3，政府在农村体育组织管理体制的不健全

农村体育顺利开展的关键有赖于健全的体育管理体制，20世纪国际大众体育的经验表明，健全的体育组织管理体制在推动大众体育的发展起到了关键的作用。在我国现行的体育组织中，除了省、市有相应的固定机构外，市、县一级群众性的体育组织比较少。调查中发现，许多区县还没有专职的农村体育工作者，至于对农村直接管理和推动的乡、镇一级就根本没有专门的体育机构和体育组织，许多乡镇都是由政府宣传部门的干部来兼管体育，有的根本无人管，也无处管，呈自由形式的状态。只是在组织各种体育活动、比赛时，镇文化站才出面管理，或者是当上级部门要求开展某些体育比赛或文化活动时才临时招募应急人员。对于那些能很好推动体育开展的体育协会、文体中心(有的即使有这个部门，但不从事于体育工作)和社会体育指导员，更是无从谈起。这种“救火队”式的基层农村体育管理形式不仅管理效率低下，而且造成农村日常性体育活动的开展长期缺乏有效的指导和监督。因此，尽管我国政府为保障和实现农村广大人民群众的体育健身娱

乐等利益，实施“全民健身计划纲要”、“群众体育‘三边工程”、“雪炭工程”、“体育下乡”和“亿万农民健身活动”等惠及农村群体的体育政策和措施。但事实证明，这些政策和措施存在着严重的“雷声大，雨点小”的特征，在广大农村并没有得到有效的开展和落实，这与目前管理体制的不健全有着很大的关系。可以说，“农村体育弱”是在“物质文化范畴”与“制度文化范畴”上进行的可观察、可测量、可评价的事实判断。

4，政府在农村体育管理中的职能垄断

政府在很大程度上包办体育事业，运用计划手段调配体育资源。在目前体制管理下，体育被看成纯“福利型”的事业，不承认其产业价值，抑制了社会办体育的积极性，致使体育事业在很大程度上成为体育局系统内的事业，国家扮演了“全能型政府”的角色。对体育的非生产性定位导致体育活动性质的政治化，造成体育活动与经济活动的分离，乃至将体育看成“上层建筑”组成部分，排斥了第三部门或私人的参与，使本来在农村欠缺的投资资金更加匮乏，使本身不健全的体制更加非系统化。这种理论定位使体育的其他功能难以体现，农村体育事业的发展运行只能处于低效率、低投入状态，不可能满足社会对体育的多层次需求。在目前市场经济条件下，政府不应该对体育事业和农村公共物品统包统办，应该进行宏观调控，而不是微观的执行。

政府在农村体育事业问题上只应该起引导作用，不应该过分地干预农村体育事业的正常社会秩序，农村体育应该有一定程度的自治能力。

5，农村体育法制建设与监督机制严重滞后，政府行为无法可依

政策法规对推进农村经济发展和全民健身活动持续健康发展提供保障，为经济发展注入了活力。但值得关注的是，目前“城乡分治，一国两策”的基本格局并没有发生根本性改变。我国体育立法明显滞后，体育法制建设跟不上体育事业发展的需要，特别是有关农村体育立法。现有的相关法律、法规可操作性差、层次低。这主要体现在：规章制度种类繁多，但效力较低；一些过时的法律、法规及规章没有及时清理；许多急需的法律、法规和条例不能及时完善与制定。可以说，至今还没有一部关于农村体育的政策、法规，所以造成农村体育工作缺乏必要的政策和法规的保障，同时出现这样或那样的问题。如政府的不重视、体育公共物品供给的严重匮乏、组织的不健全，等等。体育政策、法规的欠缺，造成了政府的行为无法可依，出现错位和行政不作为现象。

因此，政府应考虑在法治建设上要统筹城乡，协调发展，完善农村体育发展的法规政策。

二、政府在农村体育管理职能的定位研究

1，充分认识体育的核心价值，转变政府管理职能

政府职能部门必须要从全面建设小康社会和构建社会主义和谐社会的战略高度，充分认识新农村建设中农村体育工作的重要地位和作用。充分认识农村体育是提高农村劳动者素质的重要手段，是用先进文化占领农村阵地的重要载体，是广大农民奔小康的一个重要内容。《农村体育工作暂行规定》第五条规定：“农村体育应当纳入当地国民经济和社会发展整体规划，纳入社会主义精神文明建设和小康建设内容”。充分认识构建农村健身服务体系，提高农民身体素质和健康水平，统筹城乡体育协调发展是体育部门义不容辞的责任，也是体育部门践行“三个代表”重要思想落实科学发展观的具体体现和必然要求。同时以正确的政绩观更新发展观念，要用全面的、实践的、群众的观点看待政绩，为造福人民而创造政绩，大力弘扬求真务实精神，大兴求真务实之风，增强运用科学发展观推进农村体育工作的自觉性和坚定性。要坚持以人为本，把广大农民群众的利益作为工作的出发点和落脚点，不断满足体育需求。

要有序地改革有关体育的政府职能，使政府体育职能全方位地从管体育向为体育市场提供各种服务转换，并不断地提高服务质量和服务水平。强化体育行政部门的宏观调控、社会行政和行业管理职能。”《中共中央关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定》提出了“建设服务型政府，强化社会管理和公共服务职能”；“优化公共资源配置，注重向农村、基层、欠发达地区倾斜，逐步形成惠及全民的基本公共服务体系”；“逐步实现基本公共服务均等化”要求。因此，农村体育工作应当坚持从实际出发，以农民为主要对象，以乡镇为重点，面向基层，服务农民。同时，政府对农村体育管理的关键在于“多予少取放活”，而不是“少予多取管死”，应向农村提供更多的制度支持、财政支持和资源支持。

2，健全农村体育管理体制，加强农村体育组织网络化建设

农村基层体育组织是推进农村体育工作的一个重要环节，没有组织领导作保证，农村体育工作就难以实施。《农村体育工作暂行规定》第二条规定：“各级人民政府体育、农业部门应当根据各自职责，做好农村体育的管理和组织工作”。县级体育主管部门应当加强对本行政区域内的农村体育工作，建立与当地农村体育发展相适应的工作机构，配置专职体育管理岗位及其工作人员，以保证农村体育管理的正常化、日常化，并与其他有关部门来共同推进农村体育事业的发展。特别强调的是，与农村联系最为紧密的乡镇干部中要有专人负责、分管这方面的工作。要抓住场地、组织、活动三个关键环节，做到工作有计划、锻炼有场地、活动有组织。如可以在乡镇机构设置中设有乡镇体委，在政府的直接领导下开展工作。也可以在不设有独立的体育组织和专职体育干部的情况下，根据体育文化活动的性质，由文化站站长担当起体育组织、领导、管理的责任。与农民联系最为紧密、最为直接的村委会应当加强对体育工作的组织，应当为农民参加体育活动创造必要的条件，支持和扶助群众性体育活动的开展。同时，村民委员会和基层文化体育组织应当根据当地实际情况，经常组织开展群众性体育活动。

同时，农村体育要注重加强农村体育组织网络化建设，形成政府管理、依托社会、全民参与、村民自治的社会化管理体制。首先，各级政府要把开展农村体育工作作为实践“三个代表”和保持共产党员先进性思想和贯彻落实科学发展观的一个重要举措，要充分发挥领导组织、协调、指导和落实的作用。其次，乡镇、村委会要培育农村体育中介组织，在尊重农村农民的意愿和选择下，在现有的法律容许范围之内，因势利导，进行组织和投资。第三，要成立乡镇农村体育协会，依托于农村体育协会开展对农村体育指导员及体育骨干的组织和管理工作。并逐渐将部分行政的权力放给协会，转而行使政策扶持、资金投入、监督检查的职能。最后，培养农村体育骨干，为农村体育社团创造条件，开展有益于身心的体育活动。

3，充分发挥政府的主导作用，建立多元化筹资机制

《中华人民共和国体育法》、《全民健身计划纲要》、《2001—2010年体育改革与发展纲要》和《农村体育工作暂行规定》等法律、法规和重要文件中都做了明确规定。“县级以上各级人民政府应当将体

育事业经费和体育基本建设资金列入本级财政预算和基本建设投资计划。”这表明，农村体育建设作为一项利国利民的工程，已经成为政府不可推卸的义务和责任。在农村体育的建设过程中，要想获得充足的资金保障，农村体育的融资渠道还必须建立多元化筹资机制。

由财政分权的理论知道，公共体育产品应由中央政府供给，地方性公共体育产品应由地方政府供给。根据我国的具体国情，应建立起由中央、省、地方、社区四位一体的农村公共体育产品供给体制。由政府为主导，地方适当配套的方式，解决好目前农村急需的公共体育产品的供给问题。农村公共体育产品的供给既可由政府的公共预算直接供给，也可由非政府机构间接提供，也可以采取多种供给方式同时并行。

另一方面，地方政府应该尽快出台一系列优惠政策，对投资农村体育的行为给予相应的回报和奖励。如允许乡镇企业、私营业主等主体通过对农村公共体育物品的投入，获取一定的经营收入和利益，来充分调动他们参与农村公共物品供给的主动性、积极性。同时，地方政府体育管理部门还可以广泛吸纳来自社会其他方面的资金，如社会捐赠、体育彩票、体育旅游、场地出租以及门票收入等，以弥补开展农村体育活动的不足。

4，政府要把农村体育方针纳入系统化管理，建立制度性保障

政府要把农村体育纳入国民经济和社会发展的总体规划，对事关农民身体健康和社会经济发展的体育事业进行统筹规划，系统安排，充分发挥政府在宏观调控方面的职能。各级体育部门及工会、妇联、民政、卫生等有关部门都要明确自身在发展农村体育事业中的责任，要对公共体育产品供给，服务政策的制定、落实以及其过程监督环节进行调控。

第一，各个县市要根据《中华人民共和国体育法》、《全民健身计划纲要》、《2001—2010年体育改革与发展纲要》、《农村体育工作暂行规定》等重要法律、法规等文件及尽快制定和出台《地方农村发展规划》，各个乡镇也应及时制定相应的农村体育实施制度、办法，把发展的构想变成可以实施的具体方案。使有关部门在开展农村体育时做到有法可依，减少随意性和人为因素的干扰与影响，建立良好的农村体育发展的环境。

第二，把农村体育事业发展目标纳入农村的社会经济发展的总的指标体系之中。通过加强农村体育事业来提高农民的健康水平和生活质量，以此来促进农村的经济发展与社会进步，建设社会主义新农村，构建和谐社会。

第三，建立农村体育目标管理体系和评估考核指标。把当年的农村体育目标任务完成的结果作为考核领导政绩的一项内容。

第四，把农村体育服务纳入农村整体的服务体系之中，形成健全的新农村经济社会发展的科学管理制度和机制。

5，加强体育法治建设，建设服务型政府

《2001—2010年体育改革与发展纲要》明确提出：要坚持“依法行政，依法治体”。全面落实《中华人民共和国体育法》和其他体育方面的法律、法规，依法保障公民参与体育运动的权利，保障和监督政府行使职权和履行义务，要建立、健全保障体育事业健康发展的体育法规，严格规范和严厉惩处体育活动和体育工作中违反体育法规、破坏体育秩序、影响社会稳定的不良行为。在社会各界开展深入持久的体育法制宣传教育活动，不断提高依法行政、依法治体的意识和水平，保证体育事业在法制的轨道上良性发展。可以探讨农村体育工作中如何与文化部门加强合作的问题，等等，使体育的各项工作更加常态化、制度化，并以法律法规作保障。

目前，各级政府要更加注重公共服务。也就是“维护公共利益”和向“社会提供基础性的服务”，也就是要通过强化其公共管理、公共服务与社会保障职能，确保公共环境与公共安全，最终实现农村社会的繁荣与稳定。这就要求各级政府全方位、多层面提供各项服务，要求创新管理方式和管理手段，大幅度提升政府的管理水平和服务质量。切实从行政管制型管理转变为公共服务型管理，树立公共服务的理念，把为农村提供体育公共产品和公共服务作为体育管理的首要职能。