政府主导型社会工作ＮＰＯ与灾后重建

摘 要：政府主导型社会工作NPO是参与灾后重建的新兴力量。政府主导型组织信任降低了灾区介入难度，其双重使命的坚守带来持续动力，软性服务与实体建设结合易发挥高效。然而，为追求更加专业性的社会服务，需要在组织决策机制上突出决策主体的多元参与；在资源整合机制上注重本土资源与外来资源的结合；在信息沟通机制上加强与外部的联系；在激励机制上更多赋予志愿者自主权。

关键词：政府主导；社会工作；NPO；灾后重建

中图分类号：C916；C913.7 文献标识码：A 文章编号：0257-5833(2009)02-0064-06

灾后重建不仅包括灾区住房、学校、医院和其他公共设施等物质层面的恢复重建，还包括灾民生活信心、社会关系、社会结构和秩序等非物质方面的恢复重建。比较而言，非物质层面的心理重建和社会重建，则需要更长的时间和专业的参与(注：王思斌：《发挥社会工作在灾后重建中的作用》，《中国党政干部论坛》2008年第6期。)。社会工作专业具备恢复、预防和发展的三大基本功能，意即治疗和恢复已受伤的社会功能、预防新问题产生和旧问题复发、发掘社会资源并启发个人潜能。海外社会工作在灾后重建中通常扮演教育者、使能者或灾民增权者、资讯提供者、个案管理者、团体或社区组织者、行政者、倡导者等角色。累积多种实务经验的专业社工最易具备资源连结与整合的能力、整体考量的规划能力、灵活反应相互支援的能力。因而，社会工作在灾后重建中容易发挥出资源连结、参与重建规划、支援服务、反应需求、个案管理等功能。在台湾9·21地震灾后重建过程中，从事儿童保护、家庭服务等内容的社工机构广泛参与，直接促进了社会服务在灾区的制度性发展(注：冯燕：《灾变社会工作功能与角色——台湾921大地震的社工经验》，http://921.sinica.edu.tw。)。

大陆社会工作起步较晚，在始料未及的汶川地震灾害面前，新兴的中国大陆社会工作者及机构是第一次介入到灾后重建过程中，他们在这个过程中充当了怎样的角色，发挥了怎样的社会功能，具有怎样的特征和启示？这是本文所要追寻的问题。笔者以政府主导型专业社会工作非营利组织的灾后重建实践为例，试作初步探讨。

一、灾后社会重建与上海L非营利组织的介入

突如其来的地震给灾区青少年带来不堪回首的创伤，他们或痛失亲人，健全的家庭不复完整；或丧失同伴和师长；或暂失就业机会，等等。总之，灾后青少年的社会关系出现了不同程度的断裂，社会功能遭受不同程度的毁损。社会重建是灾后重建的重要组成部分，社会关系重建又是灾后社会重建的核心。

L非营利组织成立于2003年，是大陆首家青少年社会工作社团，性质为民办非企业单位，主管单位为共青团上海市委员会。中心实行董事会领导下总干事负责制，董事会成员由社会工作专业的专家学者、青少年工作者和社区工作者等组成。L组织以专业化、职业化社会工作者为载体，主要关注16至25岁的失业、失学的社区青少年的就业、就学和生活现状，协助他们缓解或解决面临的困境与问题，并充分依托、整合社会资源，为社区青少年的进一步发展拓展空间。

L非营利组织介入灾后重建的主要方式是组建赴灾区社工服务队伍，该队于2008年7月中旬成立（简称L社工服务队）。作为政府主导型非营利组织，L社工服务队组建是双重因素推动的结果。一方面是受到社团的主管单位和登记单位的外力推动。即为了积极响应上海市民政局、上海市社会工作者协会组建“上海社工赴四川灾区援助团”的号召共同组建而成，同时得到其主管单位上海团市委、市社区办的大力倡导和支持。另一方面，从组织内部需求来说，L非营利组织一直在上海从事社会服务多年，也很想借此机会检验自身的实力、开拓新的服务领域。

L非营利组织介入地点选择上海对口援建的都江堰市区某安置点。灾后安置点是一类特殊社区，是政府为了解决灾难发生后受灾群众的居住及生活问题紧急搭建的临时性居住区，具有异质性和过渡性等鲜明特点。居住在安置点的受灾群众来自不同的地方，主要是根据受灾的程度而被地方政府安置在一块，居民的文化程度、生活方式等存在较大差异，具有很强的异质性。安置点非永久性居住点，计划是缓解居民两到三年的住房危机，只是一个过渡性的居住场所，与永久性社区相比较，许多公共设施缺乏配套。因此，安置点青少年群体面临社区适应、人际交往的困境；面临灾后贫困、就学、就业等压力。种种问题急需社会工作的介入。

作为专业社会工作机构，其专业社会服务提供的使命让L社工服务队选择的主要服务目标群体为灾后安置点青少年。同时围绕青少年这一核心目标群体，对社区其他相关群体提供相应的专业社会服务，以促进和谐社区、能力社区的建设。L社工服务队选择的驻地服务期限为半年，与上海某高校社会工作系合作，由该系专业教师担任专家督导，随队进行服务项目的设计和业务指导。

二、L非营利组织的项目化运作及成效

社会工作服务的目标无疑是为了回应社区人群的需求。在社会服务的提供方面，L非营利组织根据需求调查报告，实施项目化运作的方式。前期主要以青少年社区活动开展为主，中期实施家长沙龙为首的项目品牌化运作，后期发展社区自组织，推动社区自组织的能力建设及服务水平的提升。L社工服务队本着参与中学习、创新和增能的理念，在上述项目运作方面的具体的实践性探索如下：

（一）以社区活动为载体的青少年社会服务

灾后安置点青少年社会工作的基本目标是以活动吸引青少年及家长的参与，在参与互动中激发潜力、提升能力，满足需求。青少年社会工作服务的开展首先得清楚青少年这一核心目标群体的需求。为此，L社工服务队入驻安置点后的首项工作便是对青少年群体需求的评估，进行了青少年基本信息的调查。在了解安置点青少年的年龄构成、家庭背景、就学就业状况等基本信息的情况下进行项目策划。前期的项目策划主要是以青少年社区活动来带动社区居民的相互认识，促进社区的融合。在青少年社区活动策划方面分别采取两种策略：

其一，临时性与常规性活动相结合。临时性社区活动往往因某些特殊的事件或日子所起。特殊性事件或日子为大家所熟知或认同，往往具有良好的动员功能，是活动开展的有效载体。早期青少年社会工作活动开展也不例外。为喜迎奥运，刚入驻安置点不久的L社工服务队便在管委会的支持下成功举办了一场精彩纷呈的“奥运乐一夏”青少年趣味运动会。上百名青少年在趣味运动中相识、合作与竞争，诸多家长在一旁为自己的小孩呐喊助威。临时性运动会发挥了有效的社区连接的桥梁功能。临时性活动带来的青少年交往和社区连接往往是有限的、浅层的，同伴关系、亲子关系的重构与改善需要常规性活动的维系。为此，L社工服务队针对安置点学龄青少年假期学习场所拥挤和家庭教育缺失等特点，为满足青少年及家长的需求，利用安置点公共食堂开办了名为“幸福阳光学堂”的课业辅导班，每天定期对社区内青少年开放，招募大学生志愿者进行课业辅导和兴趣开发。阳光学堂成为来自不同家庭和学校的青少年进一步社会化的重要场所。

其二，娱乐化与知识化相结合。青少年社区活动的开展自然少不了文体娱乐节目的表演。L社工服务队为激发社区青少年潜力、丰富社区文化生活，策划了社区文艺汇演的好戏。社工及安置点其他单位共同搭台，青少年及中老年居民唱戏，不少社区文艺骨干和文艺积极分子脱颖而出，为组建社区文体协会、青少年俱乐部等奠定了良好基础。活动策划的目的不仅仅在于发现，还在于在互动中学习和提升，青少年活动不仅要让青少年有所乐，还需要有所学。因此，在活动的质量上需要不断提升知识或技术含量。为此，L社工服务队针对安置点居民、管委会都十分关注的社区安全问题，开展名为“幸福小当家”的安全知识竞赛活动。旨在增加青少年对公共安全知识的认识，提高自我保护意识；帮助青少年学习必要的隐患排查和危机处置技巧，提高危机应变能力；通过青少年向其家庭成员做必要的劝导和宣传。安全知识竞赛采取体验式学习、角色扮演等方法，融娱乐与知识于一体，寓教于乐，使得安全知识进一步深入人心。

（二）以小组工作方法为主的家庭社会服务

作为社会工作的传统工作方法之一的小组工作则强调将特点相似的服务对象组成小组，运用小组的形式发挥小组内部的动力，激发服务对象的潜能，帮助服务对象解决他们的困扰。地震灾后居民有着相似的灾难经历，因此可以将居民组成各种小组，运用小组的形式对其进行小组辅导，彼此倾诉地震带来的伤痛，互相安慰、互相支持，形成小组支持动力，满足其归属与爱的需求(注：齐芳：《地震灾后的社会工作救助策略》，《中国社会报》2008年7月17日。)。L社工服务队在社区活动开展的基础上，为进一步推进专业服务的品质，选择家长沙龙为形式的小组工作作为切入点。形式上加大了对目标群体的细分和筛选，内容上增加了亲子沟通、人际交往等知识和技巧的传递和培养。如社工队首次家长沙龙选择生活小窍门作为主题，旨在满足相互陌生的家长沟通交流的需要，满足家长对掌握生活技能的需要，满足家长对丰富自身业余生活的需要。由于主题贴近生活、切合实际、组员参与性高、有较深层次的互动，活动的良好效果甚至一度超出了专业社工的预期，起到良好的社区增能和交融的功效。随着社工与家长关系的深入，社工在安置点社区受居民认同度的增加，家长沙龙的主题逐步向专业化方向深化，相继开展了家庭教育、亲子关系等主题沙龙，从而使社会工作深入到家庭，增进了家庭的社会功能，在一定程度上可以说家庭关系的重建或改善促进了安置点社区关系的重建。L社工服务队对相对成熟的项目实行品牌化运作，家长沙龙的成功成为当地社会工作服务的品牌项目，成为灾区其他地方的社会工作服务效仿的样板之一，同时受到政府部门和社会舆论的高度肯定。

（三）走向自主：社区自组织的助推器

社会学家沃伦曾指出，随着社会现代化，社区系统的横向关系和垂直关系已经发生很大变化，社区已经从注重初级和整体关系及责任的横向社区转向基于更明确的社会契约、劳动分工和次属关系的垂直社区。地方社区是人们居住和满足基本生活需要的地方，然而社区成员对自己生活的决策权却越来越少，相关决策常常由利益不同的外部机构所制定。这种社区关系变化的结果是市民责任的弱化、对政府的日益依赖和不信任、社区决策更加支离以及社区归属感的丧失。而补救措施主要是注重社区组织和发展，以提高社区认同和自立意识，促进地方社会和经济发展(注：徐永祥主编：《社区工作》，高等教育出版社2007年版，第59页。)。灾后安置点社区前期主要是政府及相关部门在规划和管理，初来乍到的异地居民相互间还缺少联系，相形之下，社区横向关系过于脆弱。因此，作为外来非营利组织参与灾后社会重建的一个重要使命便是如何发现和培养社区精英，协助灾区安置点成立各种自助互助的社会组织。已有的经验也表明社区自组织在灾后重建中的重要功能。在神户地震中，政府在许多受灾社区牵头成立了“城镇发展组织”，由于在组建时特别注意利用原有的社区自发组织基础，并强调了组织的自治性，这些组织在灾后重建中起到了很好的动员公众参与灾后重建的作用(注：Nakagawa Shaw,2004，“Social Capital:A Missing Link to Disaster Recovery”， 獻nternational Journal of Mass Emergencies and Disasters，22(1).)。

L社工服务队充分发挥社区工作的组织和动员技巧，发掘和培养当地社区骨干，着重培养他们的领导、组织和管理能力，让当地的社区骨干带领社区居民重建家园。为此，社工队在已有的社区和小组工作的基础上，推动社区青少年成立了多种形式的青少年俱乐部，推动家长成立家长协会。外来社工的角色由原来的直接服务者逐渐转化为间接服务者、支持者和咨询者。青少年及家长自组织的成立极大地刺激了青少年和家长社会参与的积极性，更大程度地带动了社区的互动，社区网络由此扩展，居民的自我赋权能力有了相当的提升，社区资本由此迅速生长。

三、政府主导型社会工作ＮＰＯ灾后重建之启示

（一）政府主导型组织信任降低介入难度

更高的信任水平可以降低交易成本，促进人们的合作，帮助人们更好地解决集体行动的逻辑问题(注：［美］福山：《信任：社会美德与创造经济繁荣》，彭志华译，海南出版社2001年版。)。一般而言，政府除了制定公共政策、支配一定的公共财政之外，还具有较高的稳定性和组织信任等优势，从宏观社会资本的“信任、规范和网络”等核心特征看，政府存有相当高的社会资本储量(注：彭善民、张宇莲等：《都市社会工作资源整合模式探索——以上海A区社区青少年社会工作的实践为例》，《华东理工大学学报》（社会科学版）2007年第1期。)。在灾后恢复问题上，信任的主要作用并不在于会给人们带来更多的资源，而在于帮助人们通过更有效的合作充分利用现有的资源，更快地恢复正常生活。根据信誉效应的社会学分析，通过共同朋友和熟人的间接联系可以使行为更为公开化，使他我与自我更为谨慎地对待他们表现出来的合作形象，促进自我与他我信任与合作的可能性(注：［美］罗德里克·M.克雷默、汤姆·R.泰勒编：《组织中的信任》，管兵、刘穗琴等译，中国城市出版社2003年版，第183页。)。简言之，即在信任度比较弱的双方，通过双方熟悉的第三方来连接彼此，会比彼此的直接连接更能增强信任，增进社会资本。就此而言，政府背景成为外来社会工作非营利组织与灾后安置点社区有效连接的重要因素。

L非营利组织是政府主导型非营利组织，属于政法委指导下的社团，L社会工作服务队同时是上海赴灾区援助团队中的一员，受到上海市民政局和上海团市委的大力支持。因此，与草根NPO或非政府主导型社团相比较，具有相对较高的组织信任优势，在灾后重建的介入方面，很快得到安置点管委会、居委会及居民的信任。学界既有的大量非营利组织研究并不认可政府主导，往往不加区别地列数政府主导的种种缺陷，L社工服务队的顺利介入在一定程度上表明，对政府主导型非营利组织的功能评价需要根据从组织所处的具体环境出发区别对待，不可一概否定。如果非营利组织对接较多的是政府资源系统，显然政府主导型非营利组织比草根NPO存在一定的优势。政府完全可以通过积极的政策来创建灾区的宏观社会资本，政府主导型非营利组织在与当前政府主导的灾后重建过程中具有自身的优势。

（二）双重使命的坚守产生持续动力

非营利组织的使命在某种程度上还可以区分为两方面，即案主为本的社会服务取向和机构为本的能力发展取向。在非营利组织实践过程中这两大使命都无法割舍，双重使命是非营利组织得以可持续发展的重要动力。灾后重建的实践中，不乏有抱着相当热情的NPO或志愿者个人，完全本着为灾区社会服务的心情而来，但时间一长，容易滋生不平衡感或挫败感，难以坚持；不乏有抱着重在通过参与灾后重建而提升声名的机构或个人，同样由于终难得到服务对象的真正认同，时间久了，可能因被服务对象排斥而持续不了。

作为一家专业性社会工作机构，在灾后社会重建中实际担当了提供社会服务和促进专业发展的双重使命，双重使命在早期社会服务提供上可能会碰到机构为本取向与案主为本取向的选择困惑，会产生一定的不适，但从长期来看，坚守专业发展使命最终会大幅提高社会服务的有效性。L社工服务队初期进入安置点后即碰到各种各样的问题，从当地管委会的角度而言，其第一次接触社工，在角色分工上，希望社工能承担部分居委会的工作职能，有意无意地将社工纳入到政府行政系统的框架之中；在服务内容上，希望社工能维护安置点社区的稳定和丰富居民的精神生活。从社区居民的角度来说，居民认为社工是全能的，碰到什么问题都来找社工，希望社工都能解决。作为专业性的社会工作机构面对如此多的社会需求时，该坚持怎样的原则，选择怎样的策略呢？L社工服务队进驻社区之后即通过各种形式的沟通，表明自身的专业立场，说明自身的服务领域，坚持以青少年服务为主体，以点带面的方式，逐渐拓展服务的影响。刚开始确实碰到一些人的不解，但时间长了，社区领导和居民逐渐对什么是社会工作有了概念，认识到社会工作与居委会工作的差异，这对专业社会服务的提供奠定了基础，增进了专业机构服务的动力。

（三）软性服务与实体建设结合发挥高效

软性服务项目的开展需要借助一定的载体，实体建设有利于软性服务项目成果的巩固，为可持续发展之要领，尤其是对临时性安置点内的社会工作开展显得尤为重要。对于临时性灾后安置点的居民而言，社会工作的介入是件全新的事情，甚至有相当多的人都是第一次听说社会工作，第一次接触社会工作者。外来的社会工作者要在短时间内有效地推广社会工作理念、有效地推进社会工作服务，需要积极地进行项目开发和加强当地社工人才队伍培养，同时，非常有必要积极整合资源，进行实体性建设的探索，以增进对社会工作的体认。

L社工服务队通过有效的资源整合，成功创建了安置点内的第一个社工服务实体——青少年活动中心。当地管委会提供一间闲置的公共食堂，居委会提供部分捐赠图书，L社工服务队则整合资源提供桌椅、招募志愿者、充分运用社会工作的理念进行活动室内部设计。多方力量共同组建而成的青少年活动中心主要为安置点青少年学习、互动与成长提供空间，业已成为安置点精神家园建设的样板，管委会在接待各方社区参观人员的时候常要带去参观，俨然成为社区的地标式建筑和社区认同的标志。除此之外，L社工服务队还协助管委会创办了社区报，L非营利组织专门建立了“我要爱(512)阳光”灾后重建网站。实体或实物无时不在，与软性的项目开发相得益彰。当然，实体往往与各种利益会发生更多的关联，实体建设过程中实体功能的维护亦是实体建设者所要认真思考和切实面对的问题。如L社工服务队在青少年活动中心的管理、归属方面也表示出一定的担忧，担心管委会提供场地的青少年活动中心在资源相对匮乏的安置点会成为其他会议或活动开展的场所，进而影响到为社区青少年提供优质专业服务的功能。

四、反思：服务专业性追求与运作机制完善

灾难的发生总会导致社会正式制度系统出现一定程度的混乱，在这种“制度空缺”的情况下，作为一种非正式制度的社会网络与社会关系正可以起到填补制度真空的作用。有研究表明，强关系多、密度高、同质性高度网络更易于传递非正式支持（来自于社会网络成员的金钱、物质及非物质帮助），而特征相反的网络则更易于传递正式支持（来自政府或其他正式社会组织的援助）。在受灾地区的援助工作中必须以社会弱势群体为工作重点，因为他们无论在制度性资源还是非制度性资源的获取上都处于不利境地，而灾害的发生可能使这种劣势进一步放大。只有对弱势群体做适度的政策倾斜，才能有效地保证受灾者经济恢复和受灾地区的和谐发展(注：赵延东：《社会资本与灾后恢复——项自然灾害的社会学研究》，《社会学研究》2007年第5期。)。社会工作NPO要提供专业性服务，需要发现和优先关注那些相对弱势的特殊群体。当然，这种弱势不仅指资源匮乏所致的物质贫困，还包括精神伤害所致的心理弱势，简言之，服务对象是具有特殊需要的特殊群体。笔者以为，专业性服务方法的产生须建立在特殊群体需求分析的基础之上，尤其是在社会工作刚刚起步的中国大陆，较为可取的方法是选择特殊对象或特殊领域的研究，避免与其他工作方法常用的服务领域雷同。从L非营利组织的灾后重建实践看，家庭领域是相对特殊的服务领域，但如何在特殊家庭的选择和社会工作方法的运用上，仍需要进一步深入思考和实践。从机构专业性发展的内在要求上看，L社会工作NPO仍需要有专业意识的自觉，尤其是政府主导型社团，特别需要与政府在专业服务方法上保持一定的距离，或者寻求与政府一定限度的合作。

以L政府主导型非营利组织的实践为例，为与政府保持一定的距离，追求服务队专业性，总体上还需要完善和强化以下机制的建设：

其一，组织决策机制上突出决策主体的多元参与。决策作为管理的首要环节，在社会管理中具有极其重要的地位。科学化是组织决策的目标，组织决策是全面的、可持续的、面向未来的、系统的。科学化建立在科学的调查基础之上，对灾情作出合理估计、对灾民需求和灾区资源进行科学判断。非营利组织须突出决策主体的多元化、鼓励利益相关者参与决策制定、注重灾民意见的搜集、组织专家参与制定，如资料搜集量表的设计与统计分析等。

其二，资源整合机制上注重本土资源和外来资源的整合。L社工服务队在外来资源的整合上比较有经验，但在灾区安置点本土资源的整合方面，还缺乏一定的经验和思路。如当地志愿者队伍的发展缺少新理念。实际上，在社区活动开展，居民从各自家里搬出已有的电器设备，并积极参与其间，很快解决了人手不够、物资缺乏的问题。这实际上凸显了本土资源整合的重要性，在理念上完全可以进一步将灾民志愿者化，以整合灾民自身的资源和灾民互助产生的资源。

其三，信息沟通机制上须加强与外部的联系。L社工服务队与媒体缺乏必要的信息沟通。社会组织的社会捐赠、社会服务需要媒体报道增强影响力，但不能完全迎合媒体的需要而影响正常的社会服务提供。如有些社会服务机构常会根据媒体采访的要求打破原有的灾区服务计划，临时组织灾民搞一些表面活动，实际上给灾民造成很不好的印象。项目的品牌化运作往往需要借助媒体进行相应的营销，以对优良项目运作经验和模式进行及时的总结，及时推广，扩大影响，提高灾区社会服务的效果。与媒体的沟通力度不够，一定程度上影响到了项目的品牌化运作。同时，媒体的参与在一定程度上发挥监督功能，有助于提高政府主导型NPO的自律和自主性。

其四，激励机制上须赋予志愿者更多的自主权。志愿者的兴起是近二十年中国社会发展中最为突出的新兴社会群体之一。地震中，全国各地各行各业的志愿者都积极投身于伟大的抗震救灾过程当中。非营利组织有效运营很重要的一个方面就是对志愿者的倚重。为确保志愿服务队有效性和志愿精神的弘扬，对志愿者需要管理和激励，专业机构尽管组织了志愿者的表彰大会，但还可以进行形式多样的荣誉开发，更为关键的是对志愿者有相应的赋权，以满足志愿者控制的需求和发展的需求(注：李维安主编：《非营利组织管理学》，高等教育出版社2005年版，第118-220页。)。

总体而言，大陆社会工作非营利组织介入灾后社会重建是项探索性工作，是社会转型期中国社会工作本土化进程中的一大尝试，是灾后社会关系重建的重要组成部分。其发展的快慢好坏离不开灾后安置点特殊社区的大环境，又与社会工作专业化、职业化水平及社会体制息息相关。因此，社会工作非营利组织的灾后重建将会是一个长期渐进的过程。

（责任编辑：薛立勇）