我国地方政府投资项目管理的制度约束及管理模式创新研究

闫彦明　李桂花

摘 要：转型期我国地方政府投资行为受到传统计划经济体制惯性因素的诸多影响。为完善政府投资管理制度，迫切需要探索引入新的模式和机制，以改进地方政府投资管理制度，通过模式创新以突破传统体制的制度约束，优化地方政府投资项目管理制度、提高政府投资项目管理效率。

关键词：地方政府；投资项目；制度约束；管理模式；创新

中图分类号：F123.7 文献标识码：A 文章编号：0257-5833(2009)02-0038-06

改革开放30年来，随着我国经济、社会双重转型的不断推进，社会主义市场经济取得了突飞猛进的发展，政府管理体制也在探索中前行。但传统计划经济体制的惯性因素依然制约着经济的集约化发展，这在政府投资领域表现得最为突出。如普遍存在投资冲动、项目管理程序不科学、投资规模超预算、审批周期较长等诸多问题。如何有效突破来自传统制度方面的约束，对此问题的研究将有助于完善政府投资管理制度的改革。

一、转型期地方政府投资项目管理过程中的制度约束及其影响

目前我国地方政府投资项目管理已经初步建立了包括建设程序管理制度、政府采购制度、项目法人负责制、工程合同管理制、建设监理制、财政基本建设资金评审与财务等在内的管理体系，但是在地方政府具体操作和执行环节中的效果却差强人意。地方政府投资管理体制中还存在较为明显的制度约束，具体表现在：

（一）政府职能转型过程中的路径依赖

1、“有形之手”的强大惯性，抑制了市场机制的发挥。“精简、统一、效能”是我国行政机构改革的方向。从政府职能转型的情况来看，目标是要彻底实行“政企分开”，充分发挥政府对经济的宏观调控职能，政府管理从单一的行政手段转向以综合运用经济、法律手段为主，辅之以必要的行政手段。但从现实情况看，特别是在地方政府投资管理领域，问题较为突出。在投资领域，政府应投资于公共物品的范围，即在“市场失灵”的领域发挥政府的职能。对经济活动中绝大部分的盈利性、经营性物品应当是由市场机制发挥作用，并主要靠民间资本投资与建设。但是在大政府主导经济发展的制度环境下，不少本应由市场机制全部或部分地发挥作用的地方，也存在由财政埋单的情况，造成了财政负担过重的结果。同时，政府支出结构的不合理，也必然在某些领域产生政府投资对民间投资的“挤出效应”，不利于宏观经济和相关行业的健康发展(注：闫彦明：《转型期中国政府与市场有效协调的制度分析》，《求实》2002年第10期。。

２、缺乏“协同”，制约了政府投资项目管理效率的提高。“条块分割”是我国大政府模式下行政管理体制的特征之一，同时也因为部门、区域间有关部门缺乏协同而形成了对政府投资管理效率的制度约束。其突出表现：一是区域分割与地方保护盛行，阻碍了政府资源及政府调控下的市场资源的高效率配置；二是行政审批环节过多，导致部门间职能重叠、审批效率低及投资周期过长；三是政府部门“各自为政”，彼此之间缺乏有效协调，影响信息资源共享，等等。

在这种制度约束下，政府开展项目投资的效率大打折扣。一是涉及到不同层级政府的重大项目，程序较为繁琐，基本上都要涉及发展与改革委员会、财政、建设与交通委员会、卫生、审计等多个部门的审核，再经地方政府领导同意，然后报上级政府审批，之后逐步落实。这个过程周期较长，审批项目投资效率低下。二是不少项目的立项过程涉及多个部门，需要跨部门决策。目前还没有一个部门能够发挥整体的协调功能，导致多头管理，难以开展有效管理。三是大多数地方政府缺乏跨部门的信息管理系统，这导致政府各职能部门之间的信息不能有效共享、沟通效率低下。四是在地方保护的情况下，地区之间在投资项目、资金等方面也缺乏有效整合，导致重复建设。

3、制度变革的路径依赖在很大程度上影响到地方政府部门投资项目管理的科学化、程序化、规范化。受转型期制度变革中路径依赖因素的影响，在投资项目管理过程中，政府行为还具有明显的粗放式特征。例如，在整个管理环节中存在“三重、三轻”的现象：重审批、轻监管，重事前、轻事后，重定性、轻量化。同时，粗放式的项目管理也常常导致决策程序不规范、主观性强、领导拍板定项目、合同管理不够严格、缺乏合理的项目计划与储备制等诸多问题。

（二）制度的实施问题：软约束与片面激励

为促进我国地方政府投资决策的制度化、规范化、民主化，我国已制订了相应的制度和规则。例如1996年国家计委曾颁发《关于实行建设项目法人责任制的暂行规定》，2004年国务院颁发了《国务院关于投资体制改革的决定》，这些政策出台后对于我国投资体制改革产生了很大的影响。但是在各级地方政府的实施过程中，效果却不尽理想。问题在于，政府在项目投资过程中缺乏必要的责任约束机制。一是在政绩目标主导下，主管领导往往偏好形象工程、面子工程，而缺乏对投资项目经济、社会影响的论证；二是在政府换届制度的影响下，继任者与前任领导的投资项目偏好往往存在一定差异，这导致投资领域的更替，从而使许多项目投资都缺乏连续性；三是在投资项目及预算获得政府主管部门立项、审批后，项目业主和代建单位往往越位，提出变更设计、扩大规模、提高标准等要求，使项目很可能变为 “三超”工程，并最终成为各方牟利的载体；四是在缺乏项目主管部门责任考核、约束的情况下，容易滋生项目业主、代建单位、甚至参与项目评估的中介机构等向主管部门进行的寻租行为。

究其原因，从制度层面来看，是由于制度和规则的不完善，即缺乏对地方政府行为的有效监督和制约机制，直接原因则是中央政府对地方政府的考核指标体系以及有偏差的激励方向所致。有偏差的激励方向，在无硬约束的环境中，必然导致投资膨胀和重复建设，出现局部利益和整体利益的分离。政府在项目投资过程中缺乏必要的责任约束机制，已经成为政府论证不足、投资冲动、规模膨胀的重要原因。当务之急是各级政府部门需加强对投资体制改革的重视，并逐步探索适合转型期特征的政府投资项目管理方法和管理模式。

（三）特定的转轨目标导致的新博弈均衡

青木昌彦在《比较制度分析》中，阐释了制度的关联与互补性，并将经济体看作是制度间相互关联的整体性安排，从而更好地解释了“一种低效的制度为什么长期存在”这一难题，为转型经济国家实现制度变迁的内在机理和有效路径提供了有益启示(注：［日］青木昌彦：《比较制度分析》，周黎安译，上海远东出版社2001年版，第187-270页。)。

就我国的地方政府投资问题而言，充分反映了这个关系的存在。随着渐进式改革的进行，财政分权、分税制、事权与责任的下放、国有为主导的金融体制之间形成的制度的共时关联性，导致改革的半路上出现新的博弈均衡。这个现象的背后是渐进式改革的深层理念，即激发行政系统内部的多层次的活力，基本放松对商品市场的管制，但控制命脉经济，如金融、能源等领域和重点项目。在这种共有信念下，地方政府成为拉动经济快速增长的火车头，发挥出了干劲和智慧，取得了丰硕的成果；同时，也导致地方政府对金融体系的干预能力和投资主体意识。这在各地方基础设施建设发展到一定程度、经济金融领域将要深入改革之际，又必然导致新的阻力。

制度的关联结构背后是共有信念。因此，要突破现有的利益集团及其博弈均衡，就必须深入研究改革的共有信念，在新的政治经济背景下及时进行调整，下决心确立市场化的目标，结合经济全球化的过程进行大刀阔斧的深层次改革。

二、当前我国地方政府投资项目管理的若干模式探索

（一）基础管理模式创新

１、切实、不动摇地加强法治建设，将地方政府置于有效的法律监督和保护之下。法治建设是立国的基石，我国建设法治的信心不会改变。然而，每每在短期利益面前有所动摇。比如为稳定动用行政力量干预，而不是充实法治建设；为政绩和效益以政府干预法人独立的经营权，等等。因此，要深刻认识到培育法治基础是要承受一定的风险，作出长期不懈的努力的。这是推动地方政府投资行为规范化的根本保障。

２、落实科学发展观，改进对地方政府的指标考核体系。科学发展观对我国政府管理提出了很高的要求。而改进对地方政府的考核方式，推行量化的指标考核体系与定性考核相结合的办法，是落实科学发展观的重要步骤。如何避免地方政府官员的短视效应，促使政府投资按照科学发展观的要求实现长期的可持续开展，并将绿色考核、民本考核、执行力考核等理念落实到位，是一个新的课题。

3、在政府层面建立跨部门协调机制与信息共享机制。目前，在我国地方政府层面，需要探索在开展投资项目过程中建立有效的跨部门协调机制与信息共享机制，以解决当前存在的“地方保护”、“多头管理”、“各自为政”、“各负其责”又“不知谁最后负责”等相关问题。建议：一是确立某一部门（如发展和改革委员会）为投资项目的协调主体，统筹各相关部门制定投资计划、进行项目论证、进行建设和投资规模核定、办理资金拨付等；二是进一步明确部门之间在投资项目审批方面的分工，以避免相互之间的牵制现象，并提高效率；三是加强相关部门的协调，如通过定期的联席会议制度以促进部门间的协调、信息沟通；四是按照“权责对应”、“合理共享”的原则建立跨区域、跨部门、跨层级的信息共享系统，将有关投资项目的信息在不同部门之间进行共享，以提高决策和管理效率，并有助于量化管理的推进。但是，在信息共享的过程中也要避免项目信息的泄密，特别是一些关键的核心信息，应当加强浏览权限的设定。

（二）具体管理模式创新

我国在较短的时间内还无法彻底摆脱传统体制对政府投资管理行为的约束，各级地方政府可以在明确政府投资范围的情况下，通过局部改良的办法、探索一些新的政府投资项目管理模式，通过“潜移默化”，逐步展现出新模式的优势，从而逐渐打破传统体制下对政府投资管理各环节工作的束缚，并促使政府体制最终能够向科学化方向发展。具体来看，近期可操作（或改良）的模式或方法主要有：

1、探索多元化公私合作方式。我国《预算法》规定，地方政府不能发行地方债券，这使地方政府的财政收入来源较为单一。但考虑到政府财力的限制和不断增长的公共基础设施投资要求的矛盾，地方政府开展投资活动可尝试多种途径、探索引进各种民间资金，以共同投资建设来完成。特别是在一些欠发达的相对贫困地区，政府资金缺口往往较大，探索引入多元化投资主体、开辟多渠道资金共同参与政府投资项目具有更强的迫切性。我国在2004年颁发的《国务院关于投资体制改革的决定》也明确鼓励社会投资，放宽社会资本的投资领域，即只要是法律法规未禁止的基础设施、公用事业，以及其他行业和领域，都允许社会资本进入。并且，国家通过注入资本金、货款贴息、税收优惠等措施，鼓励和引导社会资本以独资、合资、合作、联营、项目融资等方式，参与经营性的公益事业、基础设施项目建设。

从20世纪90年代以来，联合国及英、美、加、澳等国开始探索在公共管理领域引入PPP（即公私合作的方式，其英文名称为Public Private Partnership）机制，以实现以公私合作的形式进行社会基础设施的建设和经营，并引入多元化投资主体，共同参与政府投资项目的投资及运作。通过引入PPP机制，不仅可以缓解政府的资金压力，而且还能够引入市场机制，提高政府投资工作的效率。在实践中，广义的PPP有许多的变化形式，常用的主要有如下模式：

今后，随着地方政府职能的转换及投资项目范围的不断明确，许多可由多元化主体共同参与完成的公共类投资项目，都可探索引入PPP机制来完成。但是在操作过程中要注意操作流程的规范性并防范风险；同时要不断提高政府相关管理人员的业务素质和业务水平，以满足项目管理的需要。

２、项目管理部分环节的外包。在地方政府项目投资过程中，整个流程环节较多、涉及的工作内容也各不相同，单靠政府相关主管部门的管理或者审批，可能缺乏一定的专业性和人力方面的保证。因此，根据各环节的工作内容可考虑适当引进市场化机制，将部分工作外包给那些符合资质条件、信誉较好的专业机构代为完成。 这种办法具有很大的优越性：一是提高项目管理的专业性和科学性。通过政府部门委托建设、监理、招、投标、评估、法律等专业化部门完成投资过程中相关环节的工作，可以提高投资管理工作的科学性和工作效率；二是将一些能够委托市场机构操作的微观性事务性工作外包，可以在很大程度上节约政府部门人力的投入，使政府部门摆脱“多而无序”的工作状态，从而关注并更好地履行宏观调控职能；三是通过将部分职能以合同化、规范化的形式委托给中介、咨询机构，能够促进责任机制的建立，有利于逐渐消除传统体制中对政府工作能效考核与监督机制相对弱化的缺陷。具体从各个工作环节的情况来看，可以重点从以下几个方面引入市场化的中介机构：

（1）项目招、投标：政府在投资项目确立后，需要选择实力强、信誉好的建设单位进行建设。这时，就要保证政府采购的公正、公平、公开性，实行竞争性招标制度。1999年以来，我国先后颁布了《中华人民共和国招标投标法》、《政府采购办法》等，在一定程度上规范了政府投资项目的招、投标行为，也有利于节约政府采购的资金。WTO过渡期后，ＷＴＯ 的《政府采购协议》（即 ＧＰＡ），其中最重要的原则就是竞争性和无歧视性，这对我国政府开展项目招、投标工作提出了更高的要求。

（2）工程项目监理：是指监理单位受项目法人的委托，根据国家有关部门批准的工程建设文件、法律法规和工程建设监理合同及其他工程建设合同，对工程建设实施的监理工作。为了保证政府投资项目工程质量、工期、规模，目前国家对政府项目均要求实施建设监理。但是在操作过程中由于缺少责任约束制度，使得该方式的效果大打折扣。今后应当进一步规范项目监理市场行为，加强约束与行业道德评估，促使其行为更加规范。

（3）项目评估：包括前评估、事中评估、后评估。通过聘任、委托等方式授权专业评估机构对政府投资项目的全过程实施评估，以提高决策的科学性，提高工程质量，确保建设目标的实现。同时，政府部门应当建立完善的量化评估与监管体系，以提高评估机构的工作质量并使其与政府部门目标相一致。量化评估体系主要体现在投资项目的概、预、决算的量化及财务报表审核制度，以及投资效益的量化分析报告制度，等等。

（4）法律中介：加强政府投资项目管理，保护政府投资项目工程合同各方的合法权益，应该引入专业的法律中介机构。重点是对工程合同实施管理，主要确保合同文本的规范性、合法性，依照工作流程对总承包合同、建设监理合同、材料及设备采购合同和施工合同等进行管理，但工程合同管理的核心是施工合同管理。如果遇到纠纷，法律机构凭借其专业凭证依法进行协调、参与诉讼。

（5）项目审计：为缓解项目投资、建设过程中的跟踪审计工作的任务繁重与国家审计力量相对不足的矛盾，进一步提升地方政府投资项目的审计质量，可探索委托专业审计机构代为审计。政府有关部门可依据年度跟踪审计的任务和需要，通过政府采购形式择优选择参审机构，审计经费由地方财政集中支付。同时，应当制订完善的制度，对受托机构的审计行为进行严格的规定，使其能够严格依据国家法律法规，按照委托和聘约要求，以及基本建设等程序开展审计工作。受聘机构出具的审计报告可作为项目竣工决算的依据，受聘机构必须对出具的审计报告承担法律责任。

具体操作过程中，以上各类中介机构都应当在政府投资项目的施工现场和建成后的建筑物的显著位置公示。同时，政府应加强对这些机构的管理，主要是建立对各类中介机构的责任约束机制，对不遵守法律法规及聘任合同给国家造成损失的，都要依法追究有关责任人的行政和法律责任。

３、理顺城投公司职能。近几年，各地政府为了更加有效开展城市基础设施建设，提高投资项目管理效率，加强基础设施建设的融资管理；纷纷设立了“城投公司”（即城市建设投资开发建设有限公司）以解决城市建设中的“政府失灵”难题。但是各地的城投公司在职能、定位上又不尽相同。从各地城投公司具体的运行过程来看，由于在定位上没有超越项目管理的传统模式、管理中又往往缺乏必要的约束制度，使城投公司没能达到预期效能。例如有的地方政府把“代建制”项目统一由城投公司承担，虽然管理水平有所提高，但是往往存在缺乏竞争，人员、水平跟不上政府对项目管理的要求；以及“质量、工期、投资规模”难以保证等新问题。

为了有效突破传统计划经济制度对城市基础设施建设领域的约束，就要充分利用城市资源和市场机制，形成良好的投入、产出机制。就近阶段现状来看，其重点就是理顺城投公司职能，彻底改变计划经济条件下政府既是城市建设的决策者，又是城市建设的投资者；既是城市建设的经营者，也是城市建设的管理者的不合理格局(注：吴智锐：《股权多元化下城投企业有效运营的思考》，新浪财经2007年3月19日。)。将城市建设中的政府行为转变为企业行为，结束城建基础设施投资与经营中的权责不分、政企不分的现象。真正按市场经济的要求建立城市建设的投融资体制。具体来看，一是坚持推行城投公司的法人化探索，通过引入多元化投资主体(注：引入多元化主体的过程是决定未来城投公司能否顺利运行的非常重要的环节，因此在选择多元化投资主体的时候，应当充分考虑到城市基础设施建设的公益性、公共性特征。根据部分地区的经验，盲目引进多元化主体参与公共基础设施建设，并不能使城投公司真正发挥其职能，甚至出现城投公司不能有效解决市政建设的资金，以及自身经营决策、业务开展等方面的问题。今后还需要通过不断的探索，寻求最佳的投资主体组合与运行模式。)，规范法人治理结构、改变其政府“附属”机构的特征，并不断完善激励和投资、经营管理约束机制，实施科学的经营管理。二是探索把开发功能从城投公司中剥离出来，使其成为基础设施建设项目的融资平台，并通过“代建制”等PPP模式，委托市场专业机构进行建设；三是项目论证职能由政府行使，要把可行性研究、审批、评估等环节的职能从城投公司剥离，并由政府主管部门履行。但是在具体履行过程中，可通过委托专业咨询机构来完成。

(责任编辑：梁新华)