论社会团体机制在危机管理中的地位与功能

杨　毅　

【摘要】 当前，我国正处在一个由计划经济体制向市场经济体制过渡以及由单一社会向多元化社会转变的关键时期，经济高速发展，公民民主意识不断增强。在这段时期内，我国各类突发事件不断发生，社会生活中的不确定因素明显增多，这对党和政府及各类社会组织的危机管理能力及其建设提出了很高的要求。本文主要阐述了社会团体机制在危机管理中的地位与功能，并就如何在危机管理中更加凸显社会团体的作用提出了一些制度性的建议。

【关键词】 危机管理；社会团体；社会动员

随着全球化的日趋形成和社会中不确定因素的逐渐增多，当代社会的发展日益呈现出不稳定性与风险性的特征，机遇与挑战并存，机会与风险共生，社会中潜藏的不和谐的各种矛盾蠢蠢欲动，一旦复杂的社会环境发生突变，这些矛盾就有可能会像火山爆发一样瞬时间迸发出来，产生严重的危机事件，从而影响到社会的稳定以及公民的生命安全。面对突发性危机事件，仅仅依赖于政府的力量是远远不够的，还需要充分发挥社会团体在危机管理中的积极作用，科学利用社会总资源来有效扼制危机事件，使社会尽快回复到正常状态。对于在危机管理主体中占据主导地位的政府来说，在危机管理过程中不但要进一步树立危机意识、成本意识、主体意识，同时，应积极进行有效的制度安排，把社会团体在危机管理中的重要作用显现在各种制度安排中，最终构建起政府、市场与社会互动合作的危机管理新模式。

一、危机的概念与政府危机管理机制的产生和发展

危机这个词所内涵的深意并不是从来就有的，它是在社会发展到一定阶段以后才逐渐产生的。按照罗森塔尔和皮恩伯格的定义，“危机是指具有严重威胁、不确定性和有危机感的情境。”巴顿对于危机的定义则是，“危机是一个会引起社会潜在负面影响的具有不确定性的重大事件。”从以上这两个定义来看，尽管对于危机的理解各有不同，但是它们共同指出了危机所具有的三大特征，一是程度上的严重性，二是发生的不确定性，三是对于社会有着巨大的破坏性，具有强烈的负面影响。在当今全球化的大背景下，突发性事件不可避免地会带有全球化的某些特点，国外的某些突发性事件会迅速地波及到国内，而国内的某些突发性事件也会较快地影响到国外。在这种复杂的情况下，因突发性事件而导致社会危机、政治危机、经济危机的可能性逐渐增大。

政府危机管理机制是指在政府危机管理基本原则的指导下，政府所建立的一整套社会危机监测、预防和快速反应的制度和运行机制。政府危机管理机制的产生和发展经历了一个漫长的过程，它的最初萌芽可以说是政府在处理某些突发性事件后所形成的结果，这其中有的已经形成了固定的模式，具有了适应危机管理特点的独立的组织形式和完善的管理法规，而有的依然处在一种临时性、随意性、非科学性和无法可依的状态之中。“9·11”事件发生后，美国政府不仅在国家和社会层面，而且还在公共政策领域，都在思考如何构筑公共危机管理机制问题。2003年，中国爆发了大规模的SARS危机，给中国的公共危机管理体系带来了一次巨大的挑战，使人们逐渐认识到构建公共危机管理机制的必要性与重要性。目前我国正处于从计划经济向市场经济的重要转型期，市场经济改革所出现的失业人群的扩大、地区之间和内部收入差距的扩大、社会利益主体的多元化、社会压力和冲突的增加等诸多因素的存在以及相互作用，使得各种危机发生的可能性大大增加。因此，政府如何利用各种社会资源有效处理社会危机事件，对于避免社会动荡，确保社会稳定，具有较强的现实意义。

二、政府在危机管理中的优势与缺陷。

政府作为危机管理中起主导作用的构成部分，在面临突发性公共危机时，必须运用所有的政府资源以开展危机救治，恢复社会稳定。针对复杂严峻的危机情境，政府主要采取的是强制干预的手段和措施，充分调用各种资源来消解危机事件对社会和公民产生的危害。因为，在危机状态下，决策者容易陷入到一种非理性状态中，或激进或保守，再加上可能会遇到各方面的阻力，其做出的任何决策都不可能像常规情况下一样容易达成妥协和统一，由差异所造成的分歧和争论是不可避免的。在此情况下，除了依靠政治权威、推行强制性的决议这种措施以外，别无选择。

政府在控制和处理公共危机事件中确实有它优势的一面，但是也应该看到，它也有自己的不足与缺陷：首先是政府作为社会管理的主导者，对于在公共危机发生时普通民众的知情权采取了回避和漠视的态度。传统政府体制往往喜欢垄断和控制信息，在危机爆发时习惯于采用“内紧外松”的方法来处理问题，故意封锁消息，甚至于谎报信息的来源和内容。政府这样做的后果只能是逐渐引发人们对政府的不满，给社会上的谣言四起大开方便之门，人为造成社会恐慌情绪的蔓延和社会的不稳定局面；其次是政府在控制与处理公共危机的过程中，未能将整个管理过程纳入法治化轨道，从而造成了某些过度行为给普通民众的个人权利产生了极大的损害，使政府形象蒙受了损失。传统政府体制在进行危机管理的过程中往往习惯于采用行政方法甚至是军事化的方法来处理危机事件，这样做从表面上来看虽然能够在短时期内奏效，但是也容易激发危机事件背后所隐藏的深层次的社会矛盾，为社会将来的发展和稳定埋下了隐患；最后是随着全球化趋势的进一步发展，国际交流与合作更加频繁，危机事件中所暗含的国际化因素更加多样化，更加具有不确定性，单纯依靠传统单一的政府管理体制将很难有效地应对公共突发事件。

三、社会团体机制在危机管理中的作用和地位。

面对突发性的公共危机事件，单纯依靠政府来进行控制和处理无论是从理论上还是从实践中都已经逐渐显露出它的弊端与缺陷，我们应该考虑建立一个全面整合的危机管理体系来提高政府和社会的危机管理能力。所谓全面整合的危机管理体系，主要是指在高层政治领导者的直接领导和参与下通过法律、制度、政策的作用，在各种资源支持系统的支持下，通过整合的组织和社会协作，通过全程的危机管理，提升政府的管理能力，有效地预防、回应、化解各种危机，实现社会的正常运转和可持续发展。全面整合的危机管理体系既包括纵向上的制度安排，也包括横向上的制度安排，而这种横向上的制度安排，即是除了发挥政府组织、市场组织的作用之外，必须全面调动社会组织的积极性，以社会组织在危机管理中的优势与特长来弥补政府组织、市场组织的缺陷和不足。社会团体在危机管理的过程中主要采用的是一种社会动员的方式来进行工作，社会动员主要是指社会组织凭借着自身的灵活反应、自治自律的特点，通过积极的和富有成效的行动，处理一些政府组织无法处理或者处理不好的事务，从而达到危机管理最佳状态的一种动员方式。

随着公民社会在全球范围内的广泛兴起和市场经济体制在我国的日益成熟，社会团体机制在危机管理过程中将会发挥独特的功能和作用：

1、从管理的效率和效益的角度来看，社会团体机制的有效利用可以大大节省政府危机管理的成本，减少社会损失，提高危机管理的科学化、效益化水平。突发性公共危机事件所涉及的内容和范围一般是很广泛的，有的通过政府组织能够加以解决，而有的则是政府组织所无法处理的，这时只能求助于社会组织来解决危机事件。我国的经济运行方式从整体上来说已经初步进入到社会主义市场经济模式，整个社会都必须按照市场经济平等交易的规则来运作。社会团体机制与市场经济体制有着非常紧密的联系，市场经济体制的逐步完善有利于社会团体机制的成熟与发展，而社会团体也可以充分利用市场机制中平等交易的运行规则，有效地发挥危机管理中资源的投入与产出关系，使社会总资源获得最佳配置，从而弥补运用强制性权力进行危机管理的缺陷与不足。

2、危机管理从本质上来说是信息的管理，它包括有关危机各方面信息的获得、分析、整理和反馈，从某种程度上来说，掌握信息的多少会决定危机管理的成败，而在获取信息这方面，社会团体有它自己独特的优势和途径。危机管理在很大程度上是对危机事件的预见和分析，这就需要掌握有关危机事件的足够信息。信息是影响危机管理成效的关键性因素，要准确地识别危机，最为重要的就是要系统的扫描与各种社会问题相关的各种信息，分析其中的危机信息，发现它们对危机管理的潜在影响，从而可以争取把危机消灭在萌芽状态。在危机管理过程中，政府不可能掌握全部的信息，而社会团体由于和社会公众经常保持着紧密的联系，它可以通过各种民间途径来获取和传输相关信息，从而大大降低了信息搜集和传输的成本。

3、随着社会多元化的发展，各种行业和领域不断地细分，政府作为社会管理的主体，不可能对每个行业和领域都有透彻的了解，这时就需要社会团体的积极介入，针对各个行业和领域内出现的危机事件，结合行业领域的发展规律和特点，提出正确的建议和措施。社会团体一般是各个行业和领域的代表，对本行业和领域里所出现的危机事件有比较全面的了解，因此可以做出合理化的建议，制定合理的应对措施，使行业内危机事件所造成的负面影响最小化。

四、社会团体机制在危机管理中发挥重大作用的制度化建议。

突发性公共危机事件不仅是对于政府能力的一项挑战，更是对社会整体综合应对能力的一次考验，传统的单纯依靠政府部门解决危机事件的方法已经远远落后于时代发展的要求，而社会团体的蓬勃发展为新时期危机管理注入了新元素和新活力，发挥着特殊的功能和不可替代的作用。因此，在危机管理过程中，政府部门应构建更加有效的制度安排以奠定社会团体机制在危机管理中的角色和地位：

1、政府部门在制定危机事件应急预案的过程中，应更加完善社会团体的参与渠道和方式，鼓励它们针对危机事件发表自己的见解和措施，充分发挥社会团体在完善应急预案中的重要作用。在重点完善政府部门应对机制的同时，必须强调危机管理系统中参与主体的多元性，充分利用社会团体调动各种社会力量，整合各种社会资源来应对危机，最终形成一种社会整体的危机应对网络。通过确立社会团体在危机事件应急预案中的角色和地位，可以增强社会团体的责任感意识，有利于它们更加独立地发挥作用。

2、转变危机管理理念，树立危机意识、成本意识、主体意识，开创危机管理的新局面。首先是政府部门应树立危机意识，危机意识是危机管理的前提和出发点，在危机管理策略中占据着重要地位，危机意识在政府的最终确立，有利于政府更好地管理公共事务，有效应对危机事件的发生，把危机事件所造成的负面影响最小化。其次是政府部门应树立成本意识，改变传统中那种不计代价、不计成本的指导思想，适应市场经济体制对于政府行为的要求，尽最大可能降低危机管理的成本，减少不必要的损失，以最小的代价获取最大的收益，充分发挥社会团体和社会资源的巨大能量，发挥好政府的引领和宏观导向作用。最后是政府部门应树立主体意识，改变传统上那种全能主义政府的认识理念，坚持“小政府”的理念要求，逐步扩大公共危机管理的主体构成，增强市场和社会这两个管理主体在危机管理中的作用，建立多种渠道加强与它们的沟通与合作，真正建立起政府、市场、社会三者互动合作的新型危机管理模式，从而提高整个社会应对危机事件的能力，保障社会的稳定，为社会的可持续发展奠定一个坚实的基础。

参考文献：

1、薛澜：《危机管理——转型期中国面临的挑战》，北京：清华大学出版社，2003年5月。

2、罗伯特·希斯：《危机管理》，北京：中信出版社，2001年1月。