欧洲议会和欧盟理事会关于包装和包装废弃物指令（译文）（上）

谭　伟

[摘 要]学习、研究欧洲议会和欧盟理事会关于包装和包装废弃物指令对发展中欧贸易、促进我国包装行业立法以及构建资源节约型、环境友好型社会有很重要意义。自2004年2月11日和2005年3月9日对此指令修改后，新版的包装指令未见有相关中文翻译和介绍。本译文根据2005年4月25日《欧盟公报》发布的法律文档（1994L0062-EN－05.04.2005-003.001）翻译，仅用于文献参考。

[关键词]包装 包装废弃物 指令 欧盟

基金项目：湖南省哲学社会科学成果评审委员会立项课题（0804018B），国家留学基金委立项资助课题（留金出[2005]3063）

作者简介：谭伟（1970-），湖南大学法学院博士生，湖南工业大学副教授，德国柏林自由大学法律系访问学者，主要从事环境法、经济法研究。

欧洲议会和欧盟理事会，

基于建立欧洲共同体的条约，特别是其中100a条款；

基于欧洲委员会的提议；

基于经济与社会委员会(Economic and Social Committee)的意见；

依照欧共体条约189b条款中制定的程序；

鉴于应该有序协调不同国家关于包装和包装废弃物管理的措施，一方面以防止或减少它们对环境的影响，从而提供一个高水平的环境保护(a high level of environmental protection)；而另一方面，为在欧共体内保障内部市场的运行(ensure the functioning of internal market)，避免妨碍贸易、扭曲和限制竞争；

鉴于防止包装废物产生的最好方式是减少包装物总量(the overall volume of packaging)；

鉴于某个成员国有关实现此指令目标保护环境而采取的措施，不应对其他成员国实现指令目标有不利影响的这样基本原则的重要性；

鉴于废物的减少是欧盟条约中特别提倡的可持续发展的基础；

鉴于本指令应包括投放在市场上的所有类型的包装以及包装废弃物，因此1985年6月27日颁布的欧盟理事会关于消费用液体容器的指令85/339/EEC (Directive 85/339/EEC on containers of liquids for human consumption)应该被废止；

鉴于包装具有非常重要的社会和经济功能，所以本指令中规定的措施的适用不应该违背其他影响到包装或包装货物质量和运输的相关法律要求；

鉴于要符合1990年5月7日的欧盟理事会“关于废弃物政策”决议(Council Resolution on waste policy)和1975年7月15日的理事会“关于废弃物”指令(Council Directive on waste )所阐述的欧共体对废弃物管理的策略，包装和包装废弃物的管理应该包括：首先是要防止包装废弃物的产生，另外的基本原则是包装的重复使用，包装废弃物的再生和其它方式的回收利用，从而减少这类废弃物的最终处置；

鉴于在有关的回收利用方法取得新的科技进展之前，应该认为再生和重复使用在对减少环境影响方面是可取的方式，这就要求成员国建立起确保回收使用过的包装和包装废弃物的系统，同时应尽快完善生命周期评估（life-cycle assessment）方法，以判断可重复使用(reusable)、可再生(recyclable)、可回收利用(recoverable)之间的明晰等级；

鉴于要通过适当的方法来防止包装废弃物的产生，包括各成员国内按本指令的目标所采取的开创性措施；

鉴于依照欧共体条约，成员国应鼓励建立可被用于保护环境的包装重复使用系统，以利用这个系统保护环境的作用；

鉴于从环境观点而言，应把再生看作回收利用的重要部分，目的在于降低能源和主要原材料(primary raw materials)的消耗，减少废弃物的最终处置；

鉴于能源回收利用是包装废弃物回收利用的一种有效方法。

鉴于成员国在开始制定对包装废弃物回收利用和再生的目标，应限制在某一范围内，以便考虑其他成员国的不同情况，并避免产生贸易壁垒(barriers to trade)和不正当竞争(distortion of competition)；

鉴于，为了达到中期目标，并为经营者(economic operators)、消费者和政府当局(public authorities)提供必要的长期展望，对达到前述目标应制定中期期限，在对以后阶段确定的目标制定长期期限，目的在于充分地提高这些目标；

鉴于欧洲议会和欧盟理事会在欧洲委员会报告的基础上，应检查成员国在实现上述目标的工作中所取得的实践经验，以及科学研究的发现和技术评价（例如生态平衡）；

鉴于一些成员国已有，或将制定超越这个目标范围的计划，那么在其这种措施不干扰内部市场并且不阻碍其它成员国遵从本指令的条件下，应该允许他们追求为了高水平环境保护的目标；同时欧洲委员会应对这种措施在进行适当的确认后予以批准；

鉴于，另一方面也可以允许某些成员国由于他们的特殊情况而采用较低的目标，条件是他们要在标准期限内达到回收的最低目标，并在晚一些的期限内达到标准目标；

鉴于包装和包装废弃物的管理要求成员国建立返回、收集和回收利用系统；同时，这种系统按照欧共体的条约，应对当事各方公开，避免对进口产品有歧视(discrimi nation)，避免制造贸易壁垒和不正当竞争，并保证最大可能地回收包装和包装废弃物；

鉴于欧共体包装标志的发布还需要进一步研究，但是欧共体应在不远的将来作出决定；

鉴于，为了最小化包装和包装废弃物对环境的影响，并避免产生贸易壁垒和不正当竞争，也有必要定义控制包装物化学成分的基本要求(essential requirements)和可重复使用包装、可回收利用（包括可再生）包装的特性；

鉴于包装物中存在有害的金属和其他有害物质对环境的影响（尤其在焚烧包装时，它们很有可能存在于散发物或灰烬中，填埋包装时存在于沥出物(leachate)），应对它们作出限定；鉴于首先要减少包装废弃物的毒性(toxicity)，防止添加有害重金属(noxious heavy metals)到包装物并且确保这些物质不会释放到环境中，由欧洲委员会通过技术委员会程序(Committee procedure)在特殊案例中做出适当的免除(appropriate exemptions)的决定；

鉴于，如果要达到高水平的再循环，收集和处理包装废弃物的从业人员要避免健康和安全问题，那么从源头上就对包装废弃物进行分类是必要的；

鉴于本指令对包装生产的要求，并不适用于本指令生效日期前对给定产品所用的包装；鉴于包装市场销售也需要有个过渡周期；

鉴于对符合所有基本要求的包装，其市场订货的供应时间应考虑这样的事实，即欧洲标准正在由主管的标准化机构准备中，同时，有关用证据证明符合国家标准方式的规定仍可适用不应延迟(the provisions on means of proof of conformity of national standards should apply without delay)；

鉴于应促进适合于基本要求的欧洲标准和其他相关事宜的准备工作；

鉴于本指令规定的措施，包含了回收利用的发展和再循环的容量以及再循环的包装原料的市场行情；

鉴于再循环包装原料所含杂质不应该违反有关卫生、健康和消费者安全方面的相关规定；

鉴于为监控本指令目标的执行情况，需要共同体范围内的有关包装和包装废弃物的

数据资料；

鉴于认识到所有包括包装生产、使用、进口、分发到包装成品以及由包装物变成废物的过程是必需的，依照污染者付费原则由污染者为这些废物承担责任；鉴于本指令规定措施的发展和执行应包含和需要所有参与者在共担责任精神下的密切配合；

鉴于消费者在包装和包装废弃物管理中起着关键作用，于是就得对他们进行足够的宣传来改善他们的行为和态度；

鉴于废弃物管理计划要求依照的指令75/422/EEC中关于包装和包装废弃物管理的专门章节的内容，将有助于有效实施本指令；

鉴于为了便于实现本指令的目标，欧共体及其成员国按照欧共体条约规定采用经济手段（避免了出现新形式的贸易保护主义）也是合适的；

鉴于成员国在不违背1983年3月28日的理事会指令83/189/EEC的情况下该指令在技术标准和法规方面设定了信息规定的程序，在采用任何措施以前应该将草案通报欧洲委员会，以便欧洲委员会确定他们是否遵守了本指令；

鉴于由于科学和技术进步对包装识别系统(packaging identification system)的修改以及有关数据库的格式都由欧洲委员会按技术委员会程序(committee procedure)来确保；

鉴于按技术委员会程序提供特定的措施来处理在执行本指令中遇到困难是必须的。

采用以下指令：

第1条 目标

1．本指令的目的是要对包装和包装废弃物管理的国家措施进行有序协调，一方面防止对所有成员国以及第三方国家的环境有任何影响，或减少这种影响，从而提供高水平的环境保护；另一方面为在欧共体内保障内部市场的运行，避免妨碍贸易，扭曲和限制竞争。

2．为此本指令制定的措施，首先考虑防止产生包装废弃物，另外的基本原则，是考虑重复使用、再生和其它方式的回收利用包装废弃物，从而减少这类废弃物的最终处置。

第2条 范围

1．本指令包含投放在欧共体市场上的所有包装以及所有包装废弃物，无论用于工业、商业、办公室、商店、服务、居家或其它层面，无论使用的原材料。

2．适用本指令不应违背现有的对包装质量的要求，像关于安全、保护健康和包装产品卫生的要求，也不应违背现有的包装运输要求或1991年12月12日的理事会指令91/689/EEC关于有害废弃物的规定。

第3条 定义

对本指令目的而言：

1．“包装”是指从原材料到加工过的货物、从生产者到使用者或消费者的，由任何性质原材料制成的被用于包容、保护、搬运、运送、展示货物目的的所有产品。“不可回收”的用于同样目的的组件也应视为包装物的组成部分。

“包装”仅包括：

（a）销售包装或基本包装，即所设计的包装是为了在购物处对最终用户或消费者形成一个销售单元；

（b）组合包装或二次包装，即所设计的包装是为了在购物处由若干数量销售单元组成的组合，无论将组合销售给最终用户或消费者，还是仅用于对销售处货架补充货物；它可从产品上去除而不影响其特性；

（c）运输包装或三次包装，即所设计的包装是为了便于搬运或运输多个销售单元或多个组合包装，以防止搬运和运输对产品的损伤。运输包装并不包括公路、铁路、船舶、航空运输的集装箱。

此外对包装的定义还应该基于下面制定的标准。附件Ⅰ中列出的项目是适用这些标准的说明性的例子。

(i) 满足了上述定义的要求且没有损害包装其他还可能有的作用的物体应认为是包装，除非此物体是产品整体不可分割部分（integral part）必须终其一生用于包容、支撑或保护产品并且所有组件必须一起使用、消耗和处置。

(ii) 设计或打算在销售点装填的物体和出售的可处置物体，在销售点装填了或设计打算装填的应认为是提供了包装功能的包装物。

(iii) 包装组件和附件应认为是整体包装的部分。直接挂于或附着产品并具有包装功能的附件应认为是包装物，除非它们是产品整体不可分割的部分要和所有组件一起消耗或处置。

如果需要，欧洲委员会应该按照第21条的程序考查和评价在附件Ⅰ为包装定义给出的说明性例子。首先，应包括下面的项目：CD和录像盒、花盆、环绕柔性材料破损的管子和圆筒、自粘商标的废纸和包装纸。

2．“包装废弃物”是指指令75/442/EEC中关于废弃物的定义所涵盖的所有包装物或包装原料，不包括产品废料。

3．“包装废弃物管理”是指指令75/442/EEC 中定义的废弃物的管理。

4．“防止”是指减少下列物质的数量及其对环境的损害：

包装和包装废弃物中所用的原料和所含的某些特定成份；

在生产工艺层次上和在市场、流通、使用和消毁等各阶段的包装和包装废弃物，特别是通过发展清洁生产和工艺来减少。

5．“重复使用”是指任何这样的运作，对于设想并已设计成在其使用寿命内完成往返或循环使用最少次数的包装，通过该运作使其再提供或用于原设想的用途，用或不用辅助的维持方法，产品展示在能使包装再提供的市场上；这种重复使用的包装，随着其不再重复使用就成为包装废弃物。

6．“回收利用”是指在指令75/442/EEC的附录II.B中所提供的任何一种适用的运作。

7．“再生”是为原用途或其它用途而对废弃原材料的再处理，但不包括能源恢复。

8．“能源恢复”是指对易燃包装废弃物的利用，在有或无其它废料但一定有热量回收情况下，通过直接对其焚烧来产生能量的方法。

9．“有机再生”是指用需氧（堆肥）或厌氧（生物沼气）方式，通过控制条件和使用微生物来处理包装废弃物中可生物降解部分。这种方式可产生稳定的有机残余物或沼气。掩埋不被认为是一种有机再生方式。

10.“处置”是指指令75/442/EEC的附录II.A 中提供的任一种适用的运作。

11. 与包装有关的“经营者”是指包装原材料供应者、包装生产与加工者、包装装填者和用户、进口者、贸易者和销售者、管理当局和法定组织。

12.“自愿协定”是指成员国的主管政府当局和有关经济部门之间所缔结的正式协定，此协定要向为实现本指令目标而希望达到该协定条件的所有合作者公开。

第4条 防止

1．各成员国除了按第九款采取措施来防止包装废弃物的形成外，还应确保其他防止措施的执行。

这些其他措施包括国家行动计划、介绍旨在减少包装对环境影响的生产者责任的行动计划或其他采取的类似行动。这些措施要与经营者磋商合适，并被设计带来或利用成员国为防止措施而采取的许多开创性工作。这些措施应遵循本指令第1条第1款中定义的目标。

2．欧洲委员会应依照第10条，通过鼓励发展合适的欧洲标准，帮助促进防止措施。这个标准应依照第9条和第10条，其目的应是最小化包装对环境的影响。

3. 欧洲委员会应适当地为强化和完善执行基本要求的措施提出建议，并确保只要采取了必要措施去最小化其对环境的影响并没有折衷包装基本功能的新包装投放市场。

第5条

成员国遵照欧共体条约，可以鼓励那些可以重复使用并对环境有利的包装重复使用制度。