城乡统筹背景下的新农村社会保障体系研究

唐 霞 徐仁际 王泽玉

一、社会保障制度的概念

社会保障制度是“以国家或政府为主体，依据相关政策法规，通过国民收入再分配，对社会成员的基本生活予以保障的社会安全制度，是一个国家关于社会保障的政策、法规、规定及其实施办法的总称。”它具有普遍性、强制性、互助性、福利性和社会性等特点，是维护社会稳定与发展的“安全网”和“减震器”。我国社会保障主要包括社会保险、社会福利、社会救济和社会优抚，其中以社会保险为主体，以社会福利、社会救济和社会优抚为补充。

二、农村社会保障制度的界定

就本质而言，社会保障应是面向全国公民的，不应有农村与城市之分。但我国城乡二元结构的格局，导致了社会保障在城乡间有着巨大差异。因此，农村社会保障是相对于城市社会保障而言的。农村社会保障与社会保障的概念具有一致性，它是指面向农村居民的社会保障。所以可将农村社会保障定义为：“国家或政府为了保持经济发展和社会稳定，对农民在年老、疾病、伤残、失业、遭遇灾害、面临生活困难的情况下，由政府和社会依法给予物质帮助，以保障农民的基本生活的一种社会制度。”

三、我国农村社会保障制度建设显现出的问题

(一)覆盖面小、保障水平低、体系不健全

目前，我国农村尚未建立起统一的社会保障体系，仍以居民的家庭保障为主，它并不是由国家强制实行的全国范围内的统一实施的保障制度，也没有得到国家财政支持。在农村能够享受社会保障待遇的入主要包括社会救助对象(即农村贫困户和残疾人)和社会优抚对象(包括烈军属和革命伤残军人等)。但从全国来看，农村人口中只有少部分人能享受到各项社会保障，而且保障标准相对偏低，社会保障能力相对不足，难以满足广大农民的基本生活需求。

(二)社保项目缺乏资金来源

现实中的农村社会保障体系的模式是：农民自愿参保为主，集体资助为辅，政府政策扶持或少量资助。“由于国家财政支持相对较少，而大部分地方政府财力不足，集体经济不景气，导致保障资金难以到位，从而影响了保障制度的贯彻落实。”

(三)缺乏稳定性与规范性

我国社会保障制度改革长期试而不定，农村社会养老保险制度由试点期间的农民踊跃参与到后来的相对停滞状态，合作医疗机制几经恢复但对农民的保障功能有限，都足以可见制度的可持续性较差。

四、构建新农村社会保障体系的对策思考

(一)完善农村社会保障的法规体系

1、我国农村社会保障的现实情况决定了必须加快社会保障立法工作，依法建立农村社会保障制度，筹集社会保障基金，确保基金使用安全、高效。在立法过程中坚持增强政策法规的宏观性与统一性与增强政策法规的前瞻性和连续性原则。

2、构建农村社会保障法律法规体系。为调整农村社会保障中的各种社会关系，“在立法体制上，形成以全国人大常委会制定的《农村社会保障法》为统率的。以国务院针对农村的社会保障主要方面制定的条例为主体，以有立法权的地方人大及地方政府依法制定的地方性法规和规章为补充的完整法律体系。”

(二)建立农村社会保障资金支撑体系

1、加大财政投入力度，调整结构，建立稳定、规范的财政支持机制。把农村社会保障资金足额纳人每年的财政预算，预算安排的农村社会保障资金要及时足额拨付到位；科学测算、合理确定农村社会保障资金在年度财政预算中的比例，逐步增加财政资金投入。

2、拓展社会保障资金来源，吸取国外经验。有关部门要尽快通过社会保障税，发行农村社会保障债券和福利彩票等渠道。充实农村社会保险基金。在农村社会保障资金筹集过程中，应以个人储蓄积累为主，以社区和国家扶持相结合。充分发挥农民家庭保障和个人保障的积极性。

3、强化监管，确保基金的保值增值。建立健全基金管理制度，坚决执行收支两条线，严格实行专款专用，严禁挤占挪用。

(三)健全农村社会保障的体系内容

1、在巩固农村“五保”制度的基础上完善农村最低生活保障制度。坚持实施“农村五保供养服务设施建设霞光计划”，对农村敬老院建设予以倾斜支持，保障资金来源。确定各级政府合理的资金负担比例，建立稳定而逐步增长的农村低保补助基金，完善农村低保投入机制。

2、完善农村保障体系，落实中央新医改政策。确定切合实际的合作医疗范围，立足完善和发展农村合作医疗，全面推进以大病统筹为主的农村新型合作医疗制度，同时应该也保小病，防止农民从小病拖到大病，增加农民自愿参与合作医疗的积极性。多渠道解决合作医疗资金，加强农村卫生服务体系建设。

3、探索建立不同层次和水平的农村养老保险制度，逐步椎进由家庭养老为主向社会养老等多种形式转变。党的十六届六中全会作出了“逐步建立覆盖城乡居民的社会保障体系”和“有条件的地方探索建立多种形式的农村养老保险制度”的决策；“十一五”规划纲要和《中共中央、国务院关于推进社会主义新农村建设的若干意见》(中发[2006]1号)已把“建立与农村经济发展水平相适应、与其他保障措施相配套的农村社会养老保险制度”作为推进社会主义新农村建设的重要内容，摆在了突出位置。这些政策的实施，意味着被征地农民、农民工、务农农民等低收人群体将以多种方式纳入社会养老保险制度，农村养老保险将经过制度创新和制度多元化以覆盖广大农民。

(四)健全农村社会保障的蛊誓考评体系

1、建立项目管理和目标管理体系。明确管理责任和行业管理部门，确定一个部门牵头，多部门密切配合。制度考核细则。建立目标考核责任制，注重管理过程的检查和考核，严格奖惩制度，增加透明度。提升效率。

2、建立健全农村社会保障监察管理体系。监督农村社会保障资金的管理，主要包括监督各级农村社会保障经办机构对农村社会保障资金的收缴、管理与发放。监督社会保障各项法律、法规和政策的落实。依法定期对社会保障基金的财务收支状况进行审查，并在法定期限向社会公布详细的审计结果，以增加透明度。纪委、监察严格监督，政法部门进一步加大执法力度，打击各种形式的违法行为，通过细致的工作，建立一套农村社会保障监督检查管理体系。