“十二五”时期促进区域协调发展的基本思路与政策建议

国家发展改革委地区经济司

一、“十一五”时期我国区域发展取得的成绩和经验

“十一五”时期，我国区域发展取得了一系列突出成绩，后期虽受到国际金融危机的严重影响，地区经济总体上仍保持了平稳较快发展态势。系统回顾，“十一五”时期，我国区域发展取得了如下几方面的成绩和经验。

(一)区域自我发展能力显著提高，促进区域协调发展必须更加注重遵循区域发展客观规律和各地区发展实际

“十一五”以来，我国区域发展格局逐步细化，各有侧重、各具特色的区域政策体系逐步完善，各区域比较优势进一步发挥。东部地区发展方式转变和产业升级步伐明显加快，中部和东北地区发展活力持续增强，西部地区城乡面貌发生显著变化，各地区自我发展能力明显增强，区域经济增长格局正发生着积极的变化。

(二)区域合作体制机制不断完善，促进区域协调发展必须把市场机制的基础性作用和政府的调控作用有机结合起来

随着社会主义市场经济体制的不断发展，市场调节和政府调控相互配合的区域协调发展机制日趋完善。“十一五”以来，以市场为基础的合作交流全面展开，区域合作机制逐步完善，区域间市场开放度不断提高，同时，政府积极推进区域基本公共服务均等化，着力增强贫困地区发展能力，大力引导发挥区域比较优势。实践证明，区域发展必须充分发挥市场配置资源的基础性作用，同时加大政府引导力度，促使政府引导力量和市场主导力量共同发挥作用。

(三)区域经济活动空间聚集程度不断提高，促进区域协调发展必须符合科学发展巩要求的空间开发理念

区域规划和政策对推动区域产业和人口合理聚集，科学统筹空间开发有着重要的引导作用，有利于避免无序无度开发和低水平重复开发。“十一五”以来，重点地区开发开放加快推进，区域经济活动空间聚集趋势逐步加快，城市群成为我国人口和经济活动的主要聚集区。长三角、珠三角、京津冀以及江苏沿海、辽宁沿海、海峡西岸等城市群成为我国经济发展最具活力的区域。中西部资源环境条件较好的城市群经济聚集效应明显增强，正成为新的区域增长极。

(四)区域发展协调性增强，促进区域协调发展必须致力于缩小区域发展差距和促进基本公共服务均等化

中央历来重视缩小区域发展差距和促进基本公共服务均等化，不断加大对中西部地区基础设施、公共服务和生态保护、教育卫生、社会保障的支持力度。扶贫开发资金安排向老、少、边、穷以及遭受自然灾害的地区倾斜。“十一五”以来，各地区经济快速增长，2006-2008年，四大板块年均经济增速十分接近；2008年，中西部和东北地区经济增速全面超过东部地区，传统增长格局发生了重大变化，区域发展协调性进一步增强。

(五)区域特色产业加快发展，促进区战协调发展必须注重发挥不同地区的比较优势

区域协调发展要充分发挥不同区域的比较优势，加快比较优势互换，促进特色产业发展。东部地区继续深化体制改革和对外开放，中部地区“三基地一枢纽”加快建设，西部地区优势能源资源产业发展势头良好，东北地区资源型城市经济转型加快推进。通过立足地区特色，发挥比较优势，各地区在产业结构调整升级、特色产业发展等方面成效显著。此外，打破地区壁垒，促进要素自由流动和重新组合，实现区域之间和区域内部充分的市场交换，才能发挥不同区域的比较优势，促进区域协调发展。

(六)科学发展理念继续强化，促进区域协调发展必须把促进人与自然和谐相处作为基本前提

人与自然和谐相处是衡量区域协调发展的重要标志。“十一五”以来，地区经济工作更多地关注了生态建设和环境保护问题，坚持把生态建设和环境保护放在突出重要的位置，在系统分析各地区支撑经济社会发展的生态基础、资源状况、环境容量的前提下，制定并实施有区别、有针对性的区域发展策略；更多地立足区域实际情况和发展需要，研究制定体现人与自然和谐相处的政策措施，促进区域经济发展与生态建设和环境保护同步进行，在人与自然和谐相处的前提下促进区域协调发展。

二、“十二五”期间我国区域发展的基本形势判断

“十二五”时期我国地区经济发展既面临难得机遇，也存在严峻挑战。一方面，社会主义市场经济体制逐步完善，工业化和城镇化加快发展。经济社会发展的内外部环境持续改善，社会保持长期稳定，具备了保持经济平稳较快发展和社会和谐的有利条件。另一方面，经济增长方式未根本改变，体制机制障碍依然存在，收入分配拉大趋势未根本扭转，社会组织形式、利益格局正发生着深刻变化，同时，国际政治经济环境复杂多变，世界范围内的要素竞争更加激烈，我国保持区域经济平稳较快发展面临新的挑战。因此，准确判断区域发展总体形势是研究提出“十二五”时期促进区域协调发展总体思路和战略的重要基础。结合国民经济和社会发展总体形势以及“十一五”期间区域发展总体战略的实施情况，“十二五”时期我国区域发展将呈现如下几个主要趋势。

(一)区域经济继续保持平稳较快发展态势，各区域经济实力进一步增强

进入“十二五”，国际金融危机的影响会逐步淡化，区域发展的外部环境亦随之优化，区域经济长期以来保持的平稳较快发展态势将会延续。在区域发展总体战略引导和日益完善的区域政策体系调控下，各区域的比较优势会进一步凸显出来，东部地区产业结构明显优化，国际竞争能力日益增强，中西部和东北地区产业升级步伐加快，自我发展能力明显提高，各区域经济实力将进一步增强。

(二)区域发展协调性持续增强，但区域差距拉大趋势仍将长期存在

中西部和东北地区经济增速超过东部地区是我国区域发展进程中的一个积极变化，标志着我国区域发展总体战略取得明显成效，反映出中西部和东北地区具备了进一步加快发展的良好基础。进入“十二五”，上述发展态势有望延续，区域发展协调性将持续增强。同时，东部地区经济总量占据全国半壁江山的格局短期内不会发生重大变化。随着社会主义市场经济体制的逐步完善。资源要素会继续向发展水平较高的地区聚集，受既有经济基础影响，区域发展绝对差距仍将继续扩大，缩小区域发展差距将是“十二五”的重要任务。

(三)推进区域间基本公共服务均等化仍是促进区域协调发展的首要目标

区域间基本公共服务水平的差距是区域差距的主要表现。加快缩小区域间基本公共服务水平差距是促进区域协调发展的首要目标，直接关系人民群众能否真正享受改革开放成果，也决定着全面建设小康社会的总体进程。“十二五”期间，在促进区域协调发展工作中，应把普遍提高和改善欠发达地区居民生活水平，逐步缩小地区间基本公共

服务水平差距作为缩小区域发展差距的出发点和促进区域协调发展的立足点。

(四)区城产业结构进一步优化，但科学发展理念仍需继续加强

“十二五”时期，在科学发展观引导下，各区域产业结构都将呈现出改善升级的趋势，经济效益明显提升。但受传统发展模式的惯性作用，区域发展的依赖路径难以彻底摆脱。中西部地区过度依赖能源、矿产等不可再生资源开发的发展模式仍将延续，但开发方式和利用效率有望提高。同时，由于城镇化和工业化加快发展，各地区特别是东部地区的资源环境问题仍不容忽视，资源节约和环境保护仍要放在促进区域协调发展的突出重要位置。

(五)行政区经济仍占据主导地位，但区域一体化进程将加快推进

受责任、体制、利益、绩效考核等因素驱动，各地区加快发展的愿望将更加强烈，地区经济将进一步呈现出你追我赶的局面。但总体来看，大部分地区的发展仍会立足于行政区划板块，地区封锁和市场分割等现象还将存在。随着市场经济体制的完善，各地区基于自身发展需要的区际联合与协作将不断展开，区域合作广度、深度得到拓展，形式、手段日益丰富，区域一体化进程的加快推进将在一定程度上促进区域协调发展和国土空间优化开发。

(六)区域发展总体战略稳步推进，区域政策的空间尺度将进一步细化

“十二五”时期，西部开发、东北振兴、中部崛起、东部率先发展的总体战略将进一步推进，同时根据中央总体部署和区域发展阶段特征，区域战略部署也将相应调整和完善，老、少、边、穷、枯(资源枯竭地区)、库(区)等特殊类型地区的发展将予以进一步关注。随着工业化和城镇化的加速推进，要素集聚效应仍将大于扩散效应，重点区域开发开放在区域发展中的核心作用日益凸显，城市群、经济圈(带)对区域经济的辐射带动作用将明显增强，地区经济结构在四大板块的基础上，将呈现出明显的多极优化趋向。

三、“十二五”时期促进区域协调发展的总体思路与重点任务

(一)“十二五”时期促进区域协调发展的总体思路

“十二五”时期，促进区域协调发展要努力缩小区域发展差距，着力促进基本公共服务均等化，充分发挥各区域比较优势，把鼓励先进地区率先发展和帮助落后地区加快发展结合起来，建立并完善符合我国国情的区域政策框架体系和区域协调发展机制，全面提升区域自我发展能力和竞争能力。继续实施区域发展总体战略，进一步细化并实施西部开发、东北振兴、中部崛起、东部率先发展的有关政策。优化国土开发格局，组织实施主体功能区规划，发挥经济特区、综合配套改革试验区在改革开放和自主创新方面的示范作用，培育带动力强、联系紧密的城市群和经济圈(带)。继续加大对革命老区、民族地区、边疆地区、贫困地区、资源枯竭地区、生态脆弱地区的支持力度。拓展流域治理范围和目标，灵活运用法律、行政、市场等手段，推进流域生态环境持续改善。引导生产要素跨区域合理流动，全方位拓展国内和国际区域合作。按照资源环境承载能力，形成区域分工合理、产业结构优化、比较优势发挥、公共服务均等、区际良性互动、区域差距缩小的区域协调发展格局。

(二)“十二五”时期促进区域协调发展的重点任务

一是继续实施区域发展总体战略。深入推进西部大开发。加快出境、跨区通道建设，加快资源优势转化为产业优势，引导资源富集地区、重点边境口岸、少数民族地区加快发展，大力发展教育事业，加强公共卫生体系建设，健全社会保障体系，加快主要生态源区和生态水源补给区生态重建和移民安置，继续实施对口支援和帮扶机制。全面振兴东北地区等老工业基地。加快发展先导产业和产业集群，促进产业结构优化升级，大力发展现代农业，加强重大基础设施建设，加快资源枯竭型城市经济转型，促进资源节约和综合利用。着力促进中部地区崛起。加强粮食生产基地建设，稳步推进能源原材料基地建设，提升装备制造和高技术产业发展水平，加快综合交通运输枢纽建设，推进重点经济带(区)加快发展，加强两型社会建设。继续深化东部地区改革开放。加快构建现代产业体系，加快综合运输通道建设，加快海洋开发步伐，发挥中心城市辐射带动作用，率先建立资源节约型和环境友好型社会。

二是推动形成多极带动的国土开发空间格局。积极培育若干带动力强的发展轴带。提升沿海发展轴，带动沿海地区转变发展模式；强化沿长江发展轴，打造贯通东中西部经济联系的战略通道；依托京广铁路和京港高速公路，打造我国第三条经济隆起带；培育陇海一兰新开发轴，打造沟通欧亚经济联系的拓展走廊；发挥哈大经济带的带动作用，形成统领东北地区经济发展的主干骨架；形成西南开发轴，推动与东盟的区域合作。引导重点城市群(带)集聚发展。发挥长三角、珠三角、京津冀地区的复合优势，发展建设创新型国家的主要支撑区域，建设参与国际分工与合作的世界级城市群；立足辽宁沿海、成渝、山东半岛等城市群，加快发展国家基础性战略产业和先进装备制造业；引导武汉、长株潭、海峡西岸、辽宁沿海、江苏沿海等城市群加快发展，打造全国区域统筹发展的主要载体。积极培育区域增长极。围绕促进区域协调发展主线，以省会城市为核心，完善基础设施条件，发展特色产业体系，形成若干有较强带动作用的区域性增长极。

三是积极开展全方位多层次的区域合作。加快东部产业向中西部转移，积极探索中西部承接东部产业转移的成功模式；支持中西部有条件地区加大承接国际产业转移力度；鼓励东部参与中西部地区各层次的人力资源开发。建立多种类型、不同层次的区域合作组织，发挥区域合作组织在解决公共产品领域、规划领域、区域重点问题领域的组织协调作用，形成政府、企业、社会团体等共同参与、协作互动的推进区域合作的立体网络，尝试赋予重要区域合作组织一定的行政管理职能和探索实践权利，逐步消除影响要素合理配置的体制机制障碍。规范推进对口支援工作，支持欠发达地区提升基本公共服务水平。加强对次区域经济合作的综合研究，积极开展与周边国家的次区域合作，以市场拓展和要素整合为重点，强化战略通道建设，重点提高境外基础性战略资源供给地的运输保障能力，加快推进与东南亚、中亚、东北亚地区的合作进程，拓展我国参与国际分工的领域。深化与港、澳、台的经济合作。

四是建立健全新的区域政策体系框架。研究制定符合主体功能区理念的区域政策体系，积极推进不同类型区区域政策研究制定工作，提高区域政策的针对性和有效性。对优化开发区，明确规划编制内容、管制目标及实施手段，严格限制占地多、消耗高、排放多产业的发展；支持自主创新，提高产业竞争力；率先开展流动人口本地化的试验，

加强国家对实施流动人口本地化的指导和政策支持；实行最严格的耕地保护制度和节约集约用地制度，鼓励土地利用政策创新，提高土地节约集约利用水平。对重点开发区，合理确定各类用地规模，优化用地结构；加强对基础设施建设的支持力度，增强人口和产业的集聚能力。对资源密集地区，理顺中央与地方、区域之间的利益分配关系，保障资源供给。对限制开发区和禁止开发区，增加用于公共服务和生态环境补偿的财政转移支付，提高公共服务水平；严格土地用途管制，严禁生态用地改变用途；建立生态环境补偿机制，鼓励生态移民。

五是积极推进重点地区的区域规划和主体功能区规划编制工作。完善社会主义市场经济条件下区域规划编制、实施与管理的体制机制。着重开展对区域发展总体战略实施有重要影响的重点经济圈、经济带、城市群、特殊类型区的区域规划编制工作，进一步做好区域规划与国民经济和社会发展总体规划和专项规划的衔接，加强重大问题研究和对地方开展区域规划编制工作的指导，加快出台《区域规划编制与管理办法)，积极推进已有区域规划的贯彻实施。积极推进主体功能区规划工作，完善国家级主体功能区规划方案，依据区域总体功能定位和资源环境承载能力、开发密度和发展潜力，划定不同类型区的空间利用格局；鼓励开展省级主体功能区规划的编制工作，支持各地区探索适宜不同地区特点的功能区划方案；加快形成中央地方分工协调的落实主体功能区规划职责体系；搞好规划实施的动态监测、定期评估、规划方案修订等配套工作。

六是着力促进贫困地区经济社会的发展。以实现基本公共服务均等化为目标，将中西部落后地区作为公共资源配置的重点关注区域，引导各级政府加大投入力度，切实解决广大中西部地区基本公共服务水平严重滞后的困境。加大对中西部地区的财政转移支付力度，将人力、物力、财力向中西部地区的教育、医疗、科技、文化和社会保障等公共服务领域倾斜。根据不同地区的贫困特点和致贫原因，有针对性地制定区域性的扶贫开发规划，因地制宜地推进革命老区、少数民族地区、边疆地区等特殊类型贫困地区的扶贫开发工作。优化扶贫资金使用结构，加强扶贫资金使用监督管理，提高扶贫资金的使用效益。推进产业化扶贫机制，突出专项扶贫的重点。完善扶贫开发工作机制，建立扶贫开发工作考评与验收指标体系，对扶贫项目资金管理使用情况进行全面跟踪分析和监管。引导东部发达地区加大对中西部地区的对口帮扶力度，提高中西部地区基本公共服务供给水平。

七是积极完善区域协调发展的体制与机制。加快建立全国统一市场体系，促进生产要素流向区位条件好、价值创造能力强的区域；破除不利于市场一体化的行政性规章、管理措施和调节手段；推动形成规范运作的行业性自律组织体系，建立良好市场秩序。整合国家现有促进协调区域发展的行政管理机构，积极探索实施区域综合管理的可行性和有关机构设置问题。着力促进区域协调发展立法工作，重点加快促进区域协调发展条例的研究制定工作。进一步厘清各级政府的公共职责与公共权限，明晰各级政府事权和公共支出责任，完善中央和地方财力与事权相匹配的财政体制；完善财政转移支付制度，整合专项性转移支付项目，加大对欠发达地区的支持力度；调整中央和地方的财力分配关系，形成有利于缩小财力差距的科学合理的转移支付模式。

执笔：杨荫凯、张明强

本栏目策划、编辑：苏小梅