“十二五”社会事业发展思路国际研讨会综述

日前，国家发展改革委社会发展司和联合国儿童基金会驻华办事处在京联合举办了“十二五”社会事业发展思路国际研讨会。专家学者们围绕“十二五”时期社会事业发展及基本公共服务均等化面临的形势、基本思路和重点政策等主题进行演讲。

一、关于社会事业面临的形势及应对国际金融危机

国家行政学院丁元竹教授认为，从国内看，“十二五”时期将是经济发展的拐点和结构转型的机遇期，而转型不仅是经济问题，也是社会问题，社会稳定十分重要。因此，国家发展战略目标要超越经济，打开视野，以低增长、高就业为目标，以改善民生为根本，并把工作重点放在农村。改善民生要侧重加强收入分配结构调整，处理好政府、企业和个人的关系，多启动建设一些富民工程。同时，还应注意，今后一个时期我国社会发展面临着发达国家的福利模式与发展中国家的扶贫模式之间的抉择。我国既要树立新时期大扶贫的理念，进一步创新扶贫方式，又要满足居民多层次、多样化的社会需求，逐步拓展社会服务的内容。

国务院发展研究中心葛延风教授认为，当前我国面临增长方式转型、社会体制转型、需求结构转型，这对社会事业发展提出了新的要求。金融危机对我国的影响不会太长，“十二五”社会事业发展仍将具有坚实的基础。

丁元竹教授分析认为，当前，我国现行的基本公共服务体系与民生需求扁平化的趋势还不相适应，面向企业和城市的管理体制与惠及全民的公共服务需求还不相适应。加速民生事业发展，特别是惠及全民的民生事业发展，给社会发展管理模式、行政管理体制、基层社会组织带来挑战。探索和完善社会体制是社会发展的核心。

专家指出，过去30年内，与举世瞩目的经济发展速度相比，中国在改善公共服务及社会发展方面的步伐相对较慢。魏英瑛博士提出，“十二五”时期，中国政府应制定一个定义明确、内容明晰、资金充裕、实施良好的全民基本公共服务包，并按照服务种类、成本效益和社会价值而非民众的支付能力分配基本公共服务。同时，建立良好的公共部门治理框架及机制，使政策在部门内和部门间协调一致，确保社会政策的实施效果，并对其进行监测和评估，保证优质公共服务覆盖最弱势的人群。

二、关于“十二五”社会事业发展目标、原则与战略重点选择

国家发改委经济体制与管理研究所孙长学博士、中国人民大学洪大用教授分析了“十二五”社会事业发展的重大战略问题。

“十二五”社会事业发展应重点关注四粪目标：构建全面覆盖城乡居民的基本公共服务体系；缩小社会差距，关注社会公平；发展社会服务产业；建立适应新形势的社会管理体制。

洪大用教授认为，“十二五”社会事业发展要坚持以人为本，改进社会事业的发展规划，深化社会事业体制改革，完善社会事业的基础运营机制，统筹城乡发展，增强基本公共服务的公平性、有效性、可及性、可生产性，逐步迈向各尽所能、各取所需。

“十二五”推进社会事业发展需要妥善处理五人关系：一是处理好社会事业发展和经济发展全局的关系，社会事业及社会服务产业在扩大内需、形成服务经济新的增长点，以及引导要素、产业和人口布局上将发挥更大作用；二是处理好基本和非基本的关系，基本公共服务必须坚持政府主导；三是处理好投入与产出的关系，要使有限的投入发挥更大的作用，就要更加重视社会事业领域的投入产出评价；四是处理好供给与需求的关系，紧紧抓住以人民群众的需求为导向；五是处理好社会事业发展与避免“福利国家陷阱”和“中等收入陷阱”的关系。葛延风教授也指出，发展社会事业必须妥善处理政府与市场、政府与社会、中央与地方三个方面的关系。在政府与市场关系上，他认为，在绝大多数社会事业领域，应该坚持政府主导，政府主导主要体现在规划、监管等方面。同时在合适的领域也可以利用市场机制，但社会事业总体上应坚持政府主导。政府与社会关系上，要思考为什么要动员民间力量参与。民间力量参与哪些领域，以什么方式参与等。当前要培育鼓励民间参与的社会基础。在中央与地方(即不同层级政府)关系上，要明确规划、投入、执行和监督四个责任，不同社会事业领域这些责任划分是不一样的。

“十二五”社会事业发展应着重建立健全七项体制机制：推动教育体制改革，进一步提升人力资本对我国经济发展和现代化的支撑作用；推动社会服务产业发展，满足居民多样化的社会服务需求；积极推进政事分开、管办分离，建立新型的社会事业单位运行与治理机制；稳步提高社会事业财政支出比重，多方筹集社会事业发展资金；加强社会事业资金使用绩效监管，对社会事业投入与产出进行综合监测和评价；推进社会组织管理体制改革，充分发挥其桥梁和纽带作用；坚持以需求为导向。建立和完善科学有效的公共服务决策机制，畅通公共服务需求反馈渠道。葛延风教授指出，“十二五”促进社会事业发展两个关键点是：一是必须明确不同社会事业领域的属性，同时完善定价机制；二是推动公共服务机构的组织管理(也即事业单位改革)。

三、关于统筹城乡公共服务均等化政策与监测评价

(一)关于基本公共服务均等化的概念

世界银行张春霖博士阐述了基本公共服务均等化的理由。他认为除了促进经济发展、人力资本积累等原因外，基本公共服务均等化的主要理由：一是基本公共服务需求同收入之间没有关系；二是基本公共服务均等化涉及机会均等，体现了代际公平。黄云鹏博士认为基本公共服务均等化包含三方面的含义：一是机会均等，即一国全体公民不分民族、性别、身份、地位、收入均应该享有基本公共服务的权利；二是最低标准的均等化，均等化不可能是全国城乡无差异化，而应该是满足现阶段基本公共服务需要的最低标准应该都能达到；三是什么服务可以纳入基本公共服务、这个最低标准是什么，应该是随着经济社会发展而动态调整提高。财科所副所长刘尚希强调城乡基本公共服务均等化重在权利上的平等，而不是结果上的均等。他指出，城乡基本公共服务的目的并不仅是“物”的公平，应该落到人的能力的均等化。Bill Bikales博士则认为基本公共服务并没有标准的答案，而取决于政府的行动和责任。他也认为均等化的涵义应该是确保最基本的标准都能达到。

(二)关于我国城乡基本公共服务均等化的现状

国家发改委经济体制与管理研究所黄云鹏博士认为，我国城乡基本公共服务均等化的现状可以作三大判断：一是改善农村公共服务的战略地位明显提升；二是部分领域城乡基本公共服务差距持续扩大的趋势有所减缓；三是城乡基本公共服务均等化仍然较为明显，主要体现在投入力度不均等、供给水平不均等、服务可及性不

均等、供给质量不均等及成本负担不均等。

儿基会社会政策处处长白海娜详细介绍了公共服务民意调查的实证结果。她指出。通过调研可以发现现阶段中国社会政策领域的各种不均等，主要包括结果上的不均等、产出的不均等和公共资源配给上的不均等。她强调了公告服务提供的筹资和治理不足的后果，将导致基服务提供不足、非基本服务的提供过程中各机构竞争消费者、非基本服务的提供能力过剩和富人从政府支出中获益最大。

(三)关于政府在基本公共服务中的角色和作用

黄云鹏博士指出，基本公共服务的属性特征决定了政府在基本公共服务提供中应发挥主导地位，其主要职责包括：立法、规划、直接举办基本公共服务、政策支持和监管。政府有职责有义务作为公共服务的提供者，但政府不一定是生产者。不同的政府干预工具有着不同的适用性。政府在履行保障基本公共服务供应责任时，究竟采用哪种方式安排生产，既有基本公共服务本身特性的考虑，也有政治、文化传统的考虑。

(四)关于统筹城乡基本公共服务均等化的政策框架

黄云鹏博士提出的政策建议主要包括：健全促进基本公共服务均等化的法律法规体系、制定全国和省级基本公共服务均等化标准、科学划分各级政府基本公共服务事权、深化与基本公共服务均等化相配套的财税体制改革、消除不利于城乡基本公共服务均等化的体制障碍、创新基本公共服务均等化的体制机制、建立健全基本公共服务问责机制和强化公共服务监管体系建设。

白海娜处长强调了服务提供问责机制的重要性，一是政府内部的问责，包括不同政府部门以及不同政府层级间的责任分配与政策协调、激励机制、对省／市／县／乡内部服务提供情况的监督。二是政府、服务提供机构与市民之间的问责，包括地方层面的规制、监测、绩效评价等是否有效、透明度与公共知晓度、对市民需求的反应机制等。

四、关于“十二五”社会事业发展的几个理论问题

中国人民大学郑杭生教授、世界银行张春霖教授以及中国社会科学院的李培林研究员分别从社会安全理念、财政转移支付制度改革、社会事业与收入分配三个视角出发，就“十二五”社会事业发展的几个关键问题提出改进建议。

第一，转变“社会安全”理念，以社会弱势群体为重点制定“十二五”社会政策。现有对“社会安全”的反向定义使社会政策趋于消极化，即更多关注对社会风险的回避。现阶段，我国个体安全越来越突出，社会政策需要从保障生存的基本安全向保障发展的更高的安全转变。社会政策应适应这个趋势，把个体安全放在越来越重要的地位，适度扩展社会事业的内容。同时，仍要将重点放在社会弱势群体上，使他们进入有保证的状态，这不仅是缓和社会矛盾、维护社会稳定的重要保障，更是使人民共享改革成果，构建以人为本的和谐社会的基本要求，社会政策必须在这方面做出自己的贡献。

第二，改革财政转移支付制度是促进城乡社会事业和基本公共服务均等化的关键。研究表明，我国公共服务分配格局与收入分配格局高度相关，财政转移支付效果不明显。要尽快改革现有财政转移支付制度，否则。在“十二五”时期，各级政府加强社会事业建设时，可能会导致地区间公共服务差距迅速拉大。目前，这种趋势已经出现且不断增强，需要引起高度重视。

第三，限制社会服务产业的垄断，形成开放竞争的市场体系，推进公立事业单位改革。教育、文化、公共事业、体育和医疗等行业大都由国有资本高度垄断，缺乏竞争导致供给效率低下。质量不高，长期抑制社会服务业的发展。“十二五”时期，要加快政资分开、政企分开和政事分开，开放竞争，包括引入新的战略投资者。建议把从事公共服务的民办非企业单位统一称为民办事业单位。推进公立事业单位改革，收缩行政性事业单位的行政职能，或者将其直接纳入行政管理体系，赋予医院和学校独立的人事权，探索理事会治理结构。通过合理的激励和约束机制规范事业单位的行为，避免利益目标冲突。

第四，强化社会事业发展调节收入分配和扩大内需的功能。近年来，居民间收入分配差距的拉大降低了居民的消费倾向，造成内需不足。由于受教育、医疗、养老等预期消费支出增加的影响，居民对现有经济收入与未来生活的不安全感使他们降低了对非必需品现期消费的需求，普遍持谨慎消费态度，妨碍了消费结构升级。同时，居民收入差距拉大了消费差距，使潜在市场需求难以充分扩张。“十二五”时期要进一步完善国民教育体系、加快健全社会保障制度、积极培育社会工作人员、发展老年服务业，强化社会事业调节收入分配差距、改善居民消费预期、提高居民消费倾向的作用。

第五，明确社会事业发展目标，规划重点领域的预期性和约束性指标。经济活动主要以市场调节为基础。经济发展规划中有些详细指标很难与市场相适应。与经济规划不同，社会事业的发展以政府为主导，规划目标必须明确，需要在重点领域和关键环节提出预期性和约束性指标。

五、关于部分重点领域的发展思路

为深入掌握社会事业各个领域的现状及发展趋势，研讨会特邀请来自教育、卫生、文化、民政等部门的代表，介绍了各自领域“十二五”规划的基本思考。

教育事业。教育事业经过多年的发展，取得了显著成效，有学上的问题初步得到解决，上好学的问题成为突出矛盾。“十二五”时期，要在促进教育公平的基础上，适度超前发展，提高教育质量。以农村为重点加快教育服务支撑能力建设，提升学前教育普及程度，基本普及高中阶段教育。考虑到中低收人家庭子女更多接受中等职业教育，国家要不断增加对中等职业教育投入。深化教育体制改革，尤其是招生考试制度改革，保障教育起点和过程的公平。探索建立现代学校制度，扩大学校自主权，鼓励基层探索创新。

卫生事业。按照国务院深化医药卫生体制改革的总体部署，贯彻落实各项重点工作。到2015年，初步建立基本医疗卫生制度，初步实现人人享有基本医疗卫生服务，使我国医疗卫生服务和保健水平居于发展中国家前列。

文化事业。“十二五”时期我国“文化软实力”将日益增强，公共文化服务理念不断深入人心，居民文化消费和需求旺盛，文化产业进入高速发展阶段。在全球性金融危机的背景下凸显了比较优势。要加快公共文化服务体系建设，鼓励社会力量进入公共文化服务领域。实施文化产业重大项目带动战略，加强与科技的融合，积极发展新型文化业态。提高对外文化交流质量和水平。大力推进经营性和公益性文化单位体制机制改革，培育骨干文化企业和文化领域的战略投资者，建设一批新型行业组织和市场中介机构，提高适应市场和服务群众的能力。立法保障文化市场的发展，加强对文化市场的监管管理和综合执法。

民政事业。民政事业要推动社会进步，促进城乡民政管理制度和政策措施的衔接，逐步扩大民政公共服务的领域和范围。实行政府主导与社会参与相结合，不断壮大民政事业发展的力量和资源。促进民政与卫生、教育、住房和人力资源等部门相关政策的配套衔接，形成大社保的格局。

联合国儿基会魏英瑛博士和社会司胡祖才司长为本次研讨会做了总结发言。魏英瑛博士指出，“十二五”社会事业发展对于促进社会公平、推进基本公共服务普遍可及、提升人力资本等软实力、实现可持续发展具有重要意义。社会事业发展思路研究要突出“十二五”阶段性特征，对其复杂性要有充分的准备。政府主导社会事业发展过程中，要注重公民参与，要使中央政府的政策要求与不同地区的实际情况相适应，并对政策目标和阶段指标进行评估和宏观监测调控。胡祖才司长认为本次研讨会充分体现了“三好一丰富”的特点，即“时机好”：在“十二五”规划思路研究的关键时期召开本次研讨会，进行广泛的交流讨论，必将提高规划的针对性和可行性；“形式好”：来自政府相关部门、世界银行、联合国、科研机构和高校的人员聚在一起，采取开放的研讨会方式，对社会事业问题进行了深入探讨；“主题好”：发展思路研究是方向性的大问题，许多高屋建瓴的建议为规划提供了宏观指导；“内容丰富”：研讨会通过不同观点的交锋，提出了许多建设性的意见和建议，有助于思路拓展，其中许多好的建议都可以充实到规划中去。