我国《区域产业结构调控法》的立法讨论

巫文勇

摘要:笔者对我国区域产业结构发展与现状进行了实证性分析，阐述了加强对区域产业进行宏观调控和制订《区域产业结构调控法》的必要性和可行性，并在此基础上对该法的调整对象、法律地位、基本原则和主要内容进行了论述。但笔者认为，区域产业结构的协调、人与自然的和谐发展，制定科学合理的《区域产业结构调控法》固然重要，但更重要依靠市场的培育、政府职能的转变和社会整体认识的提高，这是一部《区域产业结构调控法》所不能及的。法不足于自行，如果没有一整套保证法律的实行机制，区域产业结构的合理化和高度化仍将是一句空话。

关键词:区域产业 结构调整 持续发展 调控立法

0 引言

区域产业结构是指区域经济中符类产业的构成及各产业问量的比例和质的联系，是全国经济布局在特定区域的组合结果。国民经济长期稳定协调发展，关键是资源的合理配置和企业组织的合理化，也是产业在一定区域内的优化和高度化。区域经济作为国民经济的组成部分，应建立在区域资源优势基础上，他一般不要求区域经济涵盖所有的产业，只要求有利于发挥区域生产要素和自然资源的禀赋优势，形成合理的区域产业结构和主导产业，生产具有比较优势的产品和劳务。优化区域产业结构是每个国家，特别是国土面积较大的国家经济发展过程中必须解决的问题。各区域产业结构的演进以及区域之间经济关系的调整和变化，对国民经济总体产业结构合理与否产生极大的影响。国民经济的发展不仅受各个区域内部产业结构的影响，还受各个区域产业结构之间相互关系的影响。因此，要实行国民经济高效增长和发展，必须协调好各区域产业结构之间的关系。

1 我国区域产业结构协调发展与区域产业结构政策法律化

区域产业结构决定于区域的自然环境、交通条件、历史传统、文化背景与发展机遇。区域内外条件不是一成不变的，而是一个动态开放的系统，并随着社会制度、经济体制、科学技术和国内外环境的变化而变化。区域产业结构为了适应市场需求，应适时地进行调整，才能促进经济的发展，满足社会需求，使得各类产品和劳务既不会缺乏或不会过剩。

1.1 区域产业的协调发展与区域产业结构调整 区域产业的协调发展要求正确选择主导产业，对区域产业结构进行合理布局，使区域产业结构适应国内外市场要求，能在比较优势的基础上生产出国内外市场所需求的产品。目前，我国由于多年的重复投资和建设，形成了各区域几乎完全相同的产业结构，造成了生产力的巨大浪费，使得许多产业缺乏规模效应，延缓了一些部门的生产集中进程。解决这一问题的根本出路是以市场为基础，通过政府的宏观测控，因势导利，确立各区域主导产业、基础产业和关联产业，对各地区重复建设的产业进行跨地区兼并和联合，以发挥其规模经济和范围经济优势。各地区应采取有效措施，集中有限资金，适时地培养主导产业、压缩调整衰退产业，优化资源配置结构，加速区域产业结构的高度化，在尽可能短的时问内实行跨越式发展。区域产业政策是我国加强和改善宏观调控，有效调整和优化产业结构，提高产业素质，进行资源长期合理配置，促进国民经济持续、快速和健康发展的重要手段。是在市场失灵的基础上，发挥政府宏观调控，干预经济的一种重要职能，是政府在市场调控区域产业结构的框架下的一种主观能动行为，他在我国现阶段经济政策中处于核心地位。政府可以通过区域产业结构政策来支持本区域的经济发展，规划区域经济发展目标，制定区域未来发展计划，从区域经济发展不平衡的实际出发，突出区域分工特色，根据区域产业结构调整和主导产业选择的客观需要，发挥区域优势，因地制宜地进行产业结构设计、演进、调整和转换。

1.2 区域产业结构政策的法律化 区域产业结构的调整是一个长期、全面的过程，其措施和手段具有广泛性和稳定性，因此仅靠区域产业结构政策还不足以引导和规范区域产业结构的调整，而应该把实践中一些较为固定，并行之有效的政策上升为法律，才能保证得到遵守和执行。当相关主体违反产业法律时，则应该承担相应的法律责任。我国自上世纪80年代开始重视和制定各种区域产业政策。多年来，区域产业政策对调整我国区域产业结构起了重要作用。但是至今为止，我国仍缺乏系统并行至有效的区域产业结构政策，已有的政策也存在许多问题：一是地方政府及官员的利益最大化倾向，使区域产业结构政策的科学性并非必然。这也是我国区域经济几乎完全趋同化的根本原因。由此引发的结果是，各区域利益与社会整体利益和福祉相冲突。二是行政分权不彻底，使得区域产业结构和布局政策在执行中被扭曲。中央政府和地方政府在事权上的相对独立，导致地区封锁和市场分割，破坏了全围统一市场的形成，阻碍了商品和生产要素的流通和优化配置。地方政府为了增加本地收入，不考虑国家产业政策导向和中长期产业规划，不考虑区域之间分工协作问题，盲目发展，重复建设，阻碍了区域产业结构的调整和优化。三是政府在管理过程中不重视市场信息的收集，许多产业政策都是在信息不完全的状态下出台的，加上政府机构膨胀，决策迟滞，使得许多区域产业结构政策失误或不能适应市场变化。在对区域产业结构调整进行政策引导的过程中，我们必须强调实现区域产业结构政策法治化问题。区域产业结构政策是一种政府经济政策，是政府对经济的宏观调控和干预行为，在此领域实行法治的基本表现为制定《区域产业结构调控法》，依法调整区域产业结构。区域产业结构调控政策一旦上升为法律，就不再是政府意志，而是国家意志。这种产业政策获得法律的表现形式，具有法律的一般性质：当政府的有关规定和行为与法相抵触时，必须以法律为准，服从法律的要求。欧美、日本等发达国家在制定并实施具体的产业政策时，都非常重视建立和推行产业立法制度。长期以来，我国经济制度中缺少法治传统，更多的是人治。改革开放后，我国的民主法治建设逐步走上正轨，依法治国已成为治国战略方针。在过去的30多年中，出台了一系列调整社会经济关系的法律法规，其中也不乏调整产业结构及产业布局的法律法规，但是我国政府更多的还是习惯于用各种政策调整社会经济活动。政策具有概括性、灵活性等诸多优点，但不具有法律的稳定性、连续性、强制性。为了克服这些缺点，我国有必要将已经成熟并具有长期性、战略性、稳定性等特点的政策法律化，以推动政策目标的实现。区域产业结构调整，使得各区域产业布局合理化、高度化是工业化中期国家向后工业化社会转变过程中所面临的共同问题，是一项长期而艰巨的任务。具体到区域产业结构的调整问题，则应该制定一部《区域产业结构调控法》来落实、推动我国区域产业结构的调整，将区域产业结构的合理布局作为一项稳定、连续的历史过程。

2 《区域产业结构调控法》的基本架构

2.1 《区域产业结构调控法》的地位 《区域产业结构调控法》是区域产业结构政策的法律化，他追求的目标是社会经济的整体、协调发展，他强调社会性、公共性，具有政策性、社会本位性和综合性，在性质上属于经济法。我国经济法基本构成体系中，宏观凋控法是其主要的组成部分，《区域产业结构调控法》是克服“市场失灵”确立国家干预产业结构调整和布局之法，也是防范“政府失灵”，规范国家干预的法律，属于宏观调控法的范畴，并且应该是宏观调控法的核心组成部分。除此之外，《区域产业结构调控法》的地位问题还涉及他与经济法体系中其他相关法律的关系问题。正确理解《区域产业结构调控法》与产业法、计划法、金融法的关系，有助于说明《区域产业结构调控法》存在的理由和价值。产业法一般是属于全国性法律，并由中央政府组织落实，在全国范围内发挥作用，总体上对全国产业结构进行调整和布局。他主要从宏观上明确各个产业的地位，发展方向及国家支持和限制的重点，但不能反映各区域的发展特点和不同。《区域产业结构调控法》是对区域范围内产业结构合理分布和协调问题，既包括全国性的立法，也有各区域根据各自的条件制定的配套地方性法规。因为经常涉及到区域之间的经济和产业协调问题，所以应由中央政府作为《区域产业结构调控法》实施的主持人和仲裁者。相对于全国性产业法，《区域产业结构调控法》更有利于专业化分工和区域布局。《区域产业结构调控法》可视为广义的计划法的范畴，但是《区域产业结构调控法》以制定和实施产业结构的合理化和高度化所产生的经济关系作为调整对象，计划法则以制定和实施计划的经济关系作为调整对象，而且计划法和《区域产业结构调控法》的指标体系和调整方式也不同。所以现代社会包含《区域产业结构调控法》在内的产业法已逐渐发展成为一个独立的经济法亚部门，与狭义的计划法律体系并行。

2.2 《区域产业结构调控法》的立法原则 调整区域产业结构，其最终目的是使区域产业结构合理，增强区域产业的竞争力，充分发挥各区域的比较优势，促进区域经济持续、快速、健康和协调发展。为此，《区域产业结构调控法》的立法和执法应遵守以下基本原则：

2.2.1 充分发挥区域比较优势以实现效率最大化原则。《区域产产业结构调控法》立法的主导思想是在产业调整过程中发挥区域优势，保持区域经济发展活力。各级地方政府应当根据国家中长期发展战略和全国统一的区域产业政策，结合本区域实际，制定区域产业发展和结构调整的规划，正确行使地方政府对区域产业结构调整的规划、引导权利。地方政府要从本区域实际出发，根据自身的资源条件和面临的实际问题，合理选择有自身特色的调整方向和调整重点。一个区域未必追求产业体系的完整，也必须避免与其他区域产业结构的雷同，应该找准自己的位置，选择好自己的主导产业和特色产业，以实现区域经济效率最大化。

2.2.2 分工协作与区域经济自主发展相结合原则。区域经济是一国经济的组成部分。虽然强调区域的自主发展，强调区域产业结构必须在区域专业化分工的基础上综合发展，不能过于倾向于某一特定产业，除要求区域拥有自己的主导产业，即技术成熟、产业关联性强、发展潜力大的产业外，还要有一系列辅助产业，但是在自主发展区域产业的同时，各级政府要处理好区域之间的分工与协作问题。

2.2.3 促进经济全面发展与区域可持续发展相结合原则。区域产业结构调整的目的就是使产业结构合理化和高度化，从而促进区域经济乃至全国经济全面发展。但是，任何一个国家或区域的经济发展都是与其资源环境相联系。资源的有限性要求经济实行可持续发展战略。区域经济的调整和发展过程，实际上是对其自然资源和人力资源的充分利用和开发过程。自然资源条件直接促进和限制某些产业的发展，并影响区域产业结构的变化。这就要求在《区域产业结构调控法》的制定和实施过程中应该充分考虑区域的资源条件和生态环境、优势和潜力、开发现状，正确选择资源战略和发展对策以实现区域的可持续发展。

2.2.4 以市场为导向，加强宏观调控的原则。加强政府对区域产业结构的调整和引导，就是为了弥补市场的缺陷，但并不表明政府要脱离市场的基本作用，相反地应遵循市场规律，充分发挥市场在配置资源方面的基础作用，按照市场原则培育区域优势产业，使区域在培养优势产业时真正能够获得优势利益。通过市场竞争，使处于劣势的产业退出市场，加快那些市场容量大、产业关联度高、科技含量大、带动作用强的产业和产品，培植区域新的增长点。但足，在强化优胜劣汰机制，减少重复建设的同时，要充分认识到市场的局限性。各级政府在法律框架内，以市场作为区域产业调整的基本手段，发挥政府的积极作用，因势导利地支持某些产业的发展，扶持幼稚产业或对衰退产业实行有限度地、透明度较高的保护。

2.2.5 前瞻性、稳定性和科学性原则。区域产业结构调整是一项持之以恒的任务，一部《区域产业结构调控法》要管几代人，持续几十年。因此，为了保持《区域产业结构调控法》稳定性和严肃性，在制订该法时采取科学的态度，并深谋远虑，以避免法律变化无常、反复修改，而应保持其法律和产业结构调控的延续性和可操作性。面对各个区域不同的资源条件和不断变化的社会经济条件及国内外市场环境，我们对《区域产业结构调控法》的制定不应坚持过去的“管粗不管细”的做法，也不应该事无粗细都规定，而是在充分论证的基础上，尽量使得立法具有前赡性、稳定性和科学性。

2.3 《区域产业结构调控法》的主要内容 《区域产业结构调控法》的基本内容较为广泛，并应随着社会经济的发展而不断拓展。除立法目的、调整对象、基本原则以及《区域产业结构调控法》的法律地位外，主要还包括：区域产业结构调控的基本政策和措施、产业政策委员会、政府在产业结构调控中的权利和责任。

《区域产业结构调控法》的立法目的是“为了解决区域产业结构中存在的问题，促进区域产业结构合理化，充分发挥区域比较优势，实现资源合理配置，提高经济效益，促进区域经济协调发展。”《区域产业结构调控法》以产业法律关系主体在制定和实施产业结构政策时的经济关系作为调整对象。本法与产业法一同作为经济法的子法，各相关职能部门和地方政府在与本法不相抵触的情况下，可根据具体条件制定相关行政法规、地方法规和部门规章。区域产业结构调控的基本政策和措施是《区域产业结构调控法》的主要内容。调整区域产业结构首先要制定主导产业的选择标准，这种标准要能发挥区域比较优势，充分体现需求收入弹性和生产率上升速度，实现区域产业结构合理化和高度化。在制定产业政策时应吸取过去的经验教训，必须考虑区域各产业的技术进步状况及不同产业技术进步快慢对区域经济的影响和制约，把高新技术产业和一些新兴产业给予重点支持。不同的阶段，区域经济发展目标和任务不同，区域产业结构政策也应不同，把握好区域产业政策重点，及时调整与修改不合理和过时的区域产业政策，是充分发挥区域产业政策作用的根本保证。《区域产业结构调控法》作为法律化的区域产业结构政策，政府可以通过财政转移支付，税收、信贷、对外贸易和政府购买等手段来发挥对产业结构的调控。当然在必要时，各级政府也可以进行直接的行政干预，从而达到扶持和限制特定产业的目的。产业政策委员会是包括《区域产业结构调控法》在内的产业法的实施者。从实证角度考查，几乎每一部经济法律的颁布都带来一个相应的组织机构。我国可设立产业政策委员会，委员会隶属国务院，并在各省设立分支机构。在法律性质上，产业政策委员会为法律授权的组织，享有行政权、准立法权和准司法权。其主要职责为：第一，根据产业法和《区域产业结构凋控法》，制定相关的产业政策；第二，对全国及各区域产业结构的调控和布局进行审查，纠正不合理的产业发展情况；第三，监督、检查产业法律、法规和政策的执行情况；第四，对区域经济和产业协同发展问题进行协调，对有关争议进行仲裁；第五，对全国及各地区产业发展情况的相关指标进行监控。各分支机构在产业政策委员会授权的范围内对本区域的产业政策和相关法律进行落实。政府在产业结构调整中的权利与责任。区域产业结构，主要由地方各级政府根据国家中长期发展战略和全国统一区域产业政策，结合本区域实际制定区域产业发展和结构调整的战略与规划，行使地方政府对区域产业结构调整的规划、引导和服务职能。地方政府作为一级行政机构，掌握着行政干预、经济杠杆、政策法规等调控手段，是宏观调控的中间层次，对区域产业结构调整负有重要职责。但是，我国是区域经济发展极不平衡的大国，由于各区域资源优势不同，各产业形成的历史不同，这就需要充分发挥中央政府的作用，使中央政府担当起调整区域产业结构政策、制定相关法律法规，对于需要扶持的产业实行各种优惠，反之则加以限制。中央政府和地方政府在区域产业结构调整中，只有分工明确、相互补充，才能对区域产业结构进行有效调整。

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