城乡统筹中的农村义务教育问题与对策

李宜倩　董　悦

摘要：城乡义务教育统筹发展成为我国构建和谐社会，全面构建小康社会，实现城乡统筹发展、城乡一体化的重要组成部分，也是解决“三农”问题的关键措施之一。但是目前我国城乡义务教育之间存在明显的差距，为了有效的解决此问题，必须依靠政府行为，通过财政制度的安排，加大农村教育投入等以促进城乡经济、社会协调发展。

关键词：农村义务教育 政府职责 财政制度 教育投入机制

1 城乡统筹发展以来城乡义务教育现状

2000年国家宣布如期实现“基本九年义务教育”、“基本扫除青壮年文盲”的任务，在全国范围内实现基本普及九年义务教育，特别是农村义务教育。截止到2003年全国开始实行城乡统筹发展时，统计显示全国小学，初中入学率分别达到98.6%和90%，全国2598个县实现了“两基”目标，占总县数的90%。城乡义务教育基础设施和城乡义务教育师资力量差距很大。

2 城乡义务教育差异的诱因分析

2.1 国家对义务教育投入总量不足且教育资源配置失衡

2.1.1 国家对义务教育投入总量不足。政府对教育投入总量不足，受影响最大的必然是农村基础教育，因为各级政府偏好于非义务教育特别是高等教育、城市义务教育。

2.1.2 国家教育资源过分向城市义务教育倾斜。在我国，义务教育经费不足的情况下，大部分义务教育经费往往流向城市，尤其是城市的重点中小学，农村义务教育投入占教育总投入比重不足30%。与我国农村义务教育在校学生人数占全国义务教育在校学生人数的61.8%的比例极为不相称。

2.2 长期以来“城乡二元发展格局”，导致城乡义务教育在待遇上的差别。城乡义务教育的差距源于城乡二元结构，是二元结构在教育上的必然反映。我国长期以来“城乡差别发展”模式使教育在城乡间进行了事实上的分割，形成了“农村教育”和“城市教育”二元管理结构，国家对农村义务教育一贯执行“农民教育农民办”的思路，农村义务教育被看做是“地方事业”。城市义务教育经费基本上由政府承担，城市孩子享受着低廉的义务教育，而农村义务教育费用大部分由农民承担，在农村人均收入远远低于城市的情况下，农村孩子为享用义务教育而付出了沉重的代价。

2.3 现行不完善的教育投入体制 2001年以来，党和国家政府决定将义务教育投入从“以乡镇为主”转向“以县为主”的教育管理体制。“以县为主”农村义务教育管理体制推行以来，地方各级人民政府积极采取措施，加大工作力度，取得了显著成效。但是，由于县级财政财力不足，在运行中还存在一些不完善、不规范的地方。主要表现为以下几个方面：①县级财政难以承受农村义务教育的重任。②我国现行的义务教育财政转移支付存在着富者多得，贫者少得的问题。③现行“以县为主”的教育管理体制导致财权事权的不对称。

3 城乡义务教育统筹发展的财政政策选择

3.1 强化政府义务教育的职责，加大农村义务教育投入 从理论上讲，教育是准公共产品。从低层次到高层次的各类教育中，教育层次越低，其公共性越强，教育收益的外部性逐渐增强，所以我们一般把义务教育看做是纯公共产品。国家作为义务教育的最大受益者，理应承担教育成本的大头。从其他国家来看，教育经费来源是多元化的。但是，在义务教育的投入上，政府公共投资是构成义务教育的绝对财源。不论发达国家还是发展中国家，来自政府的公共经费一般均占义务教育投资总额的85%—90%。这充分体现了义务教育应由国家举办，其经费应由政府公共经费承担的基本原则。但我国农村义务教育的事实却告诉我，农村义务教育投入的主题实质上是农民，这严重影响了我国农村义务教育事业的发展，阻碍“三农”问题的彻底解决。为实现城乡义务教育统筹发展，必须强化政府的农村义务教育的职责，尽快由“农村教育农民办”转为“农村教育政府办”。所以应强化政府在农村义务教育中的责任，政府在安排预算时，必须使财政性教育经费占GDP比重达到4%，并随着财政收入递增而递增，以赶上世界平均水平。在此情况下，政府才有可能解决农村义务教育投入总量的不足。

3.2 建立公共财政管理制度，合理配置政府资源

3.2.1 在国家财力有限，无法满足义务教育需求的情况下，政府要合理配置教育资源。在三级教育中，政府特别是中央、省级应把义务教育作为重点；在农村和城市义务教育中，政府把农村义务教育作为义务教育中的重中之重；在发达地区与不发达地区之间，政府应遵守弱势优先，落后地区优先的原则，从贫困地区开始。只有这样才能是我国城乡义务教育统筹发展。

3.2.2 政府在安排预算时，保证义务教育经费增长速度不低于财政支出速度；建立农村义务教育最低保障机制；实行义务教育经费城乡同等标准；合理安排教育网点布局；改善农村教育基础设施条件；提高农村义务教育教师的水平，实行城乡义务教育教师同等待遇，并给予农村教师一定的乡村津贴，

3.2.3 加强公共财政管理监督，建立激励约束机制。保证中央的正确决策在执行过程中不走样。将从中央财政、省级财政下拨的教育经费真正的做到专款专用，保证资金的安全性。

3.3 创新教育投入体制，提升农村义务教育的财政投入主体

3.3.1 依据财政能力合理确定各级各地政府的义务教育经费承担份额。中央应根据各级政府占有的财政收入的份额分担义务教育投入的相应比例，专款专用。各级政府应根据各地具体情况，因地制宜，建立符合不同类型地区的农村教育财政分担体制。

3.3.2 建立合理的教育转移支付制度。政府解决城乡间的教育投入差距最常用的手段就是教育转移支付制度。但现行的教育转移支付多属于用于校舍、教学仪器设备等方面的专项转移支付，无法完成缩小城乡教育发展差距的目标。国家必须加强对农村中小学布局、义务教育基础设施、教师队伍建设的投入。因此，必须建立一种用于城乡之间教育经常性经费转移支付制度，新的教育转移支付制度应该以公平为目标，以各地区财政能力与财政需求为基础，对广大农村地区进行转移支付，以最大限度的缩小城乡义务教育发展差距。

3.3.3 作为全国性的公共产品，义务教育的作用远远超越了地方的范围而影响到整个国家的发展，而且农村义务教育投入的责任下放给县乡财政显然是不合理的。同时中国地区间经济发展和财政能力差异巨大，要想保证农村义务教育有稳定的经费来源，在地区间得以均衡发展，高层次政府分担投入责任极为重要。“以县为主”的投入无法保证义务教育均衡发展，无法使农村义务教育走出困境，因此建立以国家投入为主的农村教育投入体制才是解决农村义务教育的根本途径。

参考文献：

[1]中华人民共和国义务教育法.

[2]杨东平.2005年中国教育发展报告.

[3]迟福林.2007年改革评估报告.中国经济出版社.2007.

[4]迟福林.以基本公共服务为主线的农村综合改革.中国经济时报.2005.