国家承担社会救助义务的特征和原则

周海南

摘 要：国家对处于困境中的公民承担完全责任的救助义务。义务的履行必须遵循保障基本、动态增长、分类保障、平等对待、注重发展的原则。明晰国家承担社会救助义务的特征和原则，对于加快推进社会救助的立法进程，完善社会救助的法律制度体系和依法开展社会救助工作十分重要。

关键词：社会救助；立法

中图分类号：D90 文献标识码：A 文章编号：1004-1605（2009）03-0082-04

改革开放以来，我国逐步形成了以城乡最低生活保障制度、灾害救助制度和农村五保供养制度为基础，以医疗、住房、教育、法律等专项救助制度为辅助，以社会捐助、慈善救助等社会帮困手段为补充的救助制度体系。但是，社会救助制度形式主要为行政法规、部门规章和规范性文件，法律层次较低。随着中国法治进程的加快，中国特色立法体制和法律体系的逐步完善，对公民的经济、社会权利的法律保障应当进一步加强，制定一部社会救助的主干法或基本法十分重要和紧迫。从立法进程看，八届、十届全国人大常委会均将《社会救济法》（后改称为《社会救助法》）列入五年立法规划，但由于种种原因迟至目前还处于提请审议阶段。笔者以为，明晰国家承担社会救助义务的必要性、特征和原则，对于加快推进社会救助的立法进程，完善社会救助的法律制度体系和依法开展社会救助工作十分重要。

一、国家承担社会救助义务的法理基础

公民的生存权利决定了国家的救助义务。生存是生物种群延续的前提条件，生存的欲望也是人类最基本、最原始的欲望。最早提出生存权概念的奥地利法学家安东•门格尔（Anton Menger）认为，“劳动权、劳动受益权、生存权是新一代人权群——经济基本权的基础”［1］。在人所有欲望中，生存的欲望具有优先地位。在现有资源的条件下，给予一部分社会成员以维持生存所必需的物质和劳动手段，比让另一部分人过上充足的生活更为必要。对于公民而言，生存权是基于人的生存本能产生的权利，是一种自然权利和法前权利。公民的生存权是社会经济权利的重要内容，与自由政治权利等共同构成公民的权利体系。处于困境中的社会成员，虽然在一定程度上失去了参与社会竞争的能力，但不能因此失去获得平等生存和发展的机会。这种权利属于基本人权范畴，即那些关系到个人维系生存、从事社会生活所必不可少的权利。因此，公民的生存并非完全是个人事务，当公民遭受物质匮乏达到一定程度时，有向国家和社会要求物质救助的自然权利；与此相对应的，国家在社会救助方面负有天然的义务。

国家代表权力机构履行社会的连带责任。在人类社会早期生产方式极端落后的情况下，个人无法战胜自然，必须依靠集体的互相帮助才能摆脱灾害、饥荒和猛兽的侵袭。人类社会的发展历史同时也是人们互相帮助、共同发展的历史。随着人类社会文明程度的提升，这种相互依赖的关系不仅没有改变，而是不断得到了巩固和强化。人固然自利，但是，互惠即尊重他人的权利或为他人服务，可以促进社会整体的繁荣，从某种意义上说，互惠使自利得到了升华。人都具有社会理性，社会连带思想即是社会理性的现实表现。它把社会救助看成是社会责任或公共责任，这种责任从最初的人与人的连带，发展到人与社会组织的连带，最后发展到社会成员与国家之间的连带。社会救助主体也是从最初的血缘共同体，扩大到地域共同体，最后扩展到最高社会组织形式即国家。公权力的形成来自私权利的让渡，国家的权力和所掌握的资源，从根本上来源于公民的授予和承认。人们愿意承认国家的存在，并积极承担纳税的义务，一个重要的原因，就是希望有超越个体的强大力量来保护自身的弱小，免于遭受可能来自自然的或社会无序导致的灾难。每一个社会成员都有陷于困境的可能性，当人们在遭受危难的时候，希望得到国家的帮助以摆脱困境。

社会安全稳定需要国家承担社会救助义务。对处于困境中的人们，国家如果不及时救助和改善他们的生活，社会的整体安全将无法得到保障。历史证明，民不聊生之时，往往是社会阶层分化严重、社会矛盾冲突升级，甚至发生暴力革命的危机时刻。保障公民的基本生存权利，对于维护社会稳定具有重要作用。贫富差距加大，必然酝酿社会风险和隐患，因此，社会救助制度也被喻为社会的“稳定器”和“减压阀”。国家承担社会救助义务，是对社会贫富差距加大的矫正，是维护社会稳定安全的现实需要。现代宪政理论认为，作为社会的组织者和管理者，国家的基本目标之一，就是努力消除贫困并提供基本的社会保障，使人民免于匮乏。现代社会的政府职能，重点体现在公共管理、社会服务、宏观调控和市场监管等方面。随着社会的发展，国家由“守夜人”向“福利型国家”转变，国家必须承担起再分配调节和社会服务功能，使公民的基本需求得到满足，以维护社会秩序和公共安全。

实现社会公平正义要求国家承担社会救助义务。对处于困境的公民进行救助，是社会主义国家性质决定的。我国是人民民主专政的社会主义国家。一切权力属于人民，权力的目的是为服务人民，人民的内涵天然地包括遭受困境的群众。贫穷不是社会主义，共同富裕才是社会主义的本质特征。让在市场竞争中暂时失败的群体同样享受到经济社会发展的成果，是社会公平正义的重要体现。社会救助的本质是实现“底线公平”。“底线划分了社会成员权利的一致性和差异性，底线以下部分表现‘权利的一致性，底线以上部分表现权利的差异性”［2］。每个公民都有获得符合社会尊严的基本的生活权利，在这部分权利之内，社会保障通过再分配方式推进公民权利的平等。尽管社会保障没有能力实现不同群体生活状况的完全平等，但是在底线部分——保障基本生活权利方面，必须通过社会救助等方式实现权利的均等化。

二、国家承担社会救助义务的特征

国家对遭遇困境的公民承担完全责任的救助义务，表现为以下几个方面的特征：

国家是社会救助的义务主体，这种义务不存在分担机制。公民在遭遇困境需要对其实施社会救助时，国家是首要的、也是最终的义务主体。遭遇困境的公民只要符合救助条件并向国家提出救助请求，则国家（政府机构）不应当推卸救助的责任和义务。与社会保险等其他社会保障制度不同，从法律责任的角度，社会救助的义务完全由国家承担，不存在类似社会保险的国家、单位和个人的分担机制。

国家提倡和鼓励其他社会组织和个人进行救助，但是，其他类型的救助处于次要的、补充的地位。国家鼓励和支持社会组织以及个人参与社会救助事业，鼓励社会工作者、志愿者等参与社会救助工作。社会组织和个人对其他处于困境中的公民有救助的连带责任，但是，这种连带责任在没有上升到法律约束之前，只能在道德层面加以提倡。在现代社会，血缘和地缘关系组成的共同体的连带救助责任已经被政治共同体即国家所取代。社会组织或个人向处于困境中的公民提供救助不是法定义务，因而在整个救助保障中处于次要的、补充的地位。国家履行社会救助义务不受其他组织和个人的影响，不能因为其他社会组织和个人的救助活动减轻或免除国家的救助义务。

国家对遭遇困境的公民承担普遍意义的救助义务。国家对公民的社会救助义务是普遍意义的，不是也不能针对特定的人群。不能对一部分公民承担救助义务而放弃对另一部分公民的责任。公民无论民族、种族、性别、职业、家庭出身、宗教信仰、教育程度，只要确实遭受物质的匮乏并达到需要救助的程度，国家就有义务进行救助。

国家对公民进行社会救助不以公民履行对等义务为条件。国家对处于困境中的公民进行救助不附带任何条件，不要求公民履行对等义务。这里的“对等义务”，是指类似民法意义上的对价。一般情况下，公民以劳动为对价获得生活资料，但在社会救助法律关系中不存在这种权利义务的对应关系。相对于强势的国家组织而言，公民处于弱势的一方；处于困境中的公民是国家的保护对象，公民获得救助不应也不必承担对等的义务。但是，公民不承担“对等”义务，并不意味着不需要承担相应的义务。在社会救助的法律关系中，受助对象需要承担提出申请的前置义务；如实提供有关情况、接受相关调查等协助义务；不得以欺骗手段获得社会救助待遇、在家庭收入状况发生变化时履行及时告知义务等善意作为义务。

公民主张社会救助的权利不与其它权利的实现相冲突，也不以其他权利的让渡为条件。宪法规定公民享有广泛的政治、经济、社会和文化权利，包括自由权、平等权、隐私权、人格权、财产权，选举权和被选举权以及工作权、休息权、受教育权等。社会保障权利是公民经济社会权利的重要内容，是与其他权利相并列的基本权利。公民主张社会救助的权利，不需要以牺牲其他权利为代价。国家和代表国家履行救助职能的工作人员，不能对救助对象的公民权利构成侵犯，如不能以救助为名，对受助对象进行歧视或限制受助人员的人身自由等。

三、国家承担社会救助义务的原则

保障基本的原则。表现在两方面：一方面，社会救助的水平不能过低。现代意义的社会救助不再是恩赐和施舍，而是公民应该享有的权利。公民的生存必须体现人的基本尊严。对生存权的保障，虽然不要求提供丰裕的物质条件，但也不能将人视同动物或其他生物那样对待，而是要让人有尊严地生存。另一方面，社会救助水平不能过高。这是由于：（1）社会救助水平必须与经济社会发展水平相适应，与国家财力相适应。随着经济快速发展，国家财力虽然得到较大改善，但远没有达到丰裕的程度。多数人民群众生活水平、生活质量与发达国家相比还有很大差距。在普遍生活水准还不高的情况下，社会救助标准过高既不现实，也不符合公平正义的要求。（2）社会救助水平的刚性增长规律决定救助标准不宜过高。作为再分配范畴，社会救助水平受制于经济社会发展水平。但是，与经济发展呈周期性特征不同，社会救助呈刚性增长的规律。经济发展有快有慢，财政收入有增有减，社会救助水平却是“上调容易下调难”，降低社会救助的标准有可能引发不稳定因素。因此，社会救助必须遵循保障基本、持续增长的规律，不能脱离经济社会发展的实际。（3）社会救助水平的适当有利于防止道德风险。社会救助水平过高，有可能发生引发“养懒汉”现象。制度的设计必须充分考虑人性的弱点。人有好逸恶劳的天性。如果在最低生活保障和最低工资标准之间界限模糊甚至发生倒挂，必然挫伤低收入群体的工作积极性，从而造成自愿失业等社会问题。合理确定最低生活保障标准十分重要，必须拉开最低生活保障与最低工资标准、失业保险金标准的距离，分清层次，相互衔接，形成合理配套的制度体系。

动态增长的原则。社会救助水平不应当是固定不变的。随着经济社会发展，城乡居民最低生活保障等社会救助标准必须随当地群众生活水平提高和物价上涨等因素相应提高。城市居民最低生活保障标准增长幅度，原则上不应低于城市居民人均可支配收入增长幅度；农村则不低于农民人均纯收入增长幅度。社会救助的时效性要求较强，在价格发生异动时，对受助对象的生活影响较大，完善居民消费价格补贴机制，能有效消除救助标准调整程序的复杂性带来的滞后影响。特别的，对困难家庭价格补贴的参照机制应当作出调整，从一般意义上消费价格指数调整为以食品价格为主要参数的“低收入居民消费价格指数”。这是由于在经济快速发展的过程中，物价上涨总是难免的，食品价格的上涨对低收入居民的影响比一般居民更为明显。为减轻低收入居民的生活压力，根据“低收入居民消费价格指数”和低收入居民人均消费支出情况，对救助标准进行动态调整或者发放额外的物价补贴是必要的。

分类保障的原则。分类保障是指针对困难群众的各类困难和需求，在分层、分类的基础上，给予生活救助或其他专项救助。根据不同情况区别加以对待，不是否定公平，相反是公平的最好体现。在实施城乡居民最低生活保障等社会救助制度时，为更好地体现实质公平，应当充分考虑救助对象有无劳动能力、家庭的实际困难程度等。按照对象的劳动能力不同及种类不同制定相应救助措施。在制度体系的设计上，为增强社会救助的针对性，需要整合各类救助资源，充分发挥最低生活保障制度以及医疗、教育、住房、法律等专项救助制度的功能，从总体上提高社会救助的水平。需要对困难群众进行细致的甄别，按一定的比例划分若干救助层次，并分别确定救助标准。家庭收入在最低生活保障标准以下的，应当享受最低生活保障及相应的各项社会救助政策；收入在最低生活保障标准以上但生活确有困难的家庭，应当给予临时生活救助。因失业或就业不充分造成家庭生活困难的，除给予必要的生活保障外，应当通过免费提供就业技能培训、职业介绍或提供就业岗位，帮助其实现就业；因病因残导致家庭生活困难的，应对给予必要的医疗救助；子女就学、住房困难的家庭，应对通过提供教育、住房救助等，帮助其解决实际问题。

平等对待原则。平等对待是指国家对处于物质匮乏的公民进行救助，以公民的实际生活状态为要件，不考虑公民性别职业、民族种族、家庭出身、宗教信仰以及教育程度等因素。在我国，由于城乡二元结构的现实状况，使很多法律制度的设计呈现分裂状态。1999年国家开始建立城市居民最低生活保障制度，迟至2007年才在农村全面建立相应的制度。对此支持的理论认为，农村有土地作为最后保障。实际上农民对土地并不拥有所有权，土地能提供的收益也十分有限。与国家相比，集体组织的保障能力十分薄弱。如果农民缺乏劳动能力或遭遇疾病，则土地根本无法体现保障作用。因此，在城市低保制度建立后的一段时间，农村低保制度的缺失，客观地说是违背平等对待原则的。国家及时在全国范围内实施农村低保制度是重要的和必须的。与城市居民最低生活保障制度相比，农村最低生活保障制度不仅设立得较晚，而且在保障水平和保障层次上远低于城市标准。这是否违背了平等对待原则存在着争议。毕竟，在现有的经济社会发展水平条件下，即使同样是城市最低生活保障标准，处于不同的发展区域，其保障水平也是有差异的。本着实事求是的精神，目前除少数经济发达地区外，大多数地区城市居民的人均可支配收入要远远高于农民人均纯收入，同时在城市满足基本生活需求的成本也远远高于农村。因此可以确定，在现有经济社会发展条件下，城市和农村的低保保障标准存在着差距，确有合理的社会因素。但是，现实的合理并不意味着永续的合理。随着城乡融合、人口流动加快，这种差距应当不断缩小。

注重发展的原则。保障受助者的生存，并不是社会救助制度的终极目的。贫困的原因有时并非缺乏物质的支撑，而是缺乏发展的能力。社会救助如果局限于发放钱物，虽然是救命之举，却不能从根本上改变贫困者的状况，这样的救助制度仍然是消极的而不是积极的。科学的社会救助应当在保障生存的基础上，制定配套救助措施，帮助贫困者提高素质和自我发展能力，将贫困的干预从治标转向治本。《2003人类发展报告》指出：发展说到底是一个“扩大民众选择的过程，而不仅仅是提高民众收入”。因此，国家承担社会救助义务，在保障救助对象基本生活权益的同时，应当积极开展综合救助。如开展教育救助，帮助他们适应社会，促进他们自我发展；建立健全就业援助制度，采取税费减免、贷款贴息、岗位补贴等办法，通过公益性岗位安置等途径，对就业困难人员实行优先扶持和重点帮助，使外在的帮助转化为内生的发展动力。□

参考文献：

［1］李步云.法理学［M］.北京：经济科学出版社，2001：155.

［2］景天魁.社会保障：公平社会的基础［J］.中国社会科学院研究生院学报，2006：6（16）.

责任编辑：钱国华