对我国就业问题的反思与探索

李　德

摘 要：长期以来，我国就业政策存在不少问题：如城乡分割的劳动力市场、大学生就业困难、社会保障不健全等。从我国实际出发，有必要对转型期我国就业政策进行积极探索与思考。

关键词：就业率；就业政策；探索

中图分类号：F241.4 文献标识码：A 文章编号：1004-1605（2009）03-0059-05

党的十六届六中全会明确提出了构建社会主义和谐社会的目标，指出应当实施积极的就业政策，发展和谐劳动关系；把扩大就业作为经济社会发展和调整经济结构的重要目标，实现经济发展和扩大就业的良性互动。劳动和社会保障部在《劳动和社会保障事业“十一五”规划纲要》中也明确提出了“十一五”时期的重要任务，其中包括“健全劳动关系调整机制，创建和谐劳动关系”。构建和谐劳动关系，有利于维护社会公平，促进经济、社会的发展。一方面，政府促进就业体现了“社会公正”的理念。政府所采取的所有促进就业的措施，无论是禁止就业歧视，还是限制雇主的不当解雇或非法解雇，抑或是对特殊群体(如妇女、残疾人、少数民族人员、退役军人、军人家属和归侨侨眷等)提供特殊就业保障，乃至向失业者提供失业保险或失业救济，都是为了保障劳动者的职业稳定，体现社会公平、正义等法治精神。另一方面，构建和谐劳动关系也是经济全球化过程中劳工权益保护的必然要求。在社会主义市场经济条件下，就业是广大劳动者最关心的生存问题，也是执政党最大的政治问题，只有充分就业才能满足人民物质文化生活的根本需要。因此，构建和谐的劳动关系，是在新形势下我国经济与社会长足发展的必要保证。

一、对当前我国就业政策存在问题的反思

中国作为世界上人口最多的发展中国家，也是人均自然资源和经济资源相对贫乏的发展中国家，就业问题一直困扰着中国的经济发展和社会发展。而在当今中国经济的转轨时期，就业问题表现得更为突出。胡鞍钢认为21世纪的中国面临的最大挑战是全国突发性的、大规模的“下岗洪水”和“失业洪水”。

除了区域上的非均衡性、体制上的制约性外，我国当前面临的就业困境主要体现在：

1.城市下岗、失业人员多

因我国经济结构的调整、经济体制改革的深化、产业的兴衰转移和劳动力市场结构失衡等因素导致的城市下岗失业人员越来越多。根据有关部门数据，下岗失业人员合计1999年是1227万，2000年是1252万，2003年是1060万，而且下岗职工再就业能力较低，已经成为“上不着天(高收入的专业人才市场)，下不着地(无法与农民工竞争)”的特殊人群而日益被排斥和边缘化。与此同时，我国的失业率也呈上升趋势。1988年我国的失业率是2％，1995年上升到2.9％，1999年上升到3.1%，登记失业人口为575万人，2000年登记失业人口为595万人，2004年登记失业人口827万，失业率达4.2%，连续十几年每年一千多万的下岗失业人口是我国解决劳动就业问题的难点和重点。2002年至2006年城镇登记失业率均保持在4％－4．3％的水平。2007年我国城镇失业率为4％，但是由于2003年-2007年，劳动年龄人口增长进入高峰期，除了农村富余劳动力向非农领域转移速度加快外，国企下岗人员大幅增加造成的结构性矛盾仍然突出，因而我国就业压力依然较大。大部分下岗职工生活困难，家庭可支配收入下降，这严重阻碍了我国的经济向纵深发展，影响社会的和谐稳定。

2.农民工“非正规就业”

随着我国农业劳动生产率的大幅提高，农村剩余劳动力转移是我国经济发展到一定阶段的必然结果，这是历史的进步。计划经济体制下长期被“隐性化”了的农业剩余劳动力问题随着市场经济因素逐渐扩大而被显性化出来。我国社会经济正在从一种比较传统的，以农业、工业为主要特征的社会经济形态，逐步转向以知识产业、信息产业、高新技术产业或第三产业为主要特征的社会经济形态。随着我国现代化建设的推进，农村剩余劳动力向城市转移是不可阻挡的潮流。据估计，2000年中国约有1.42亿农业剩余劳动力，占中国农业劳动力总数的42.45%。预计到2010年全国农村剩余劳动力将达到2亿左右。据调查，现在每年约有7500万农村剩余劳动力自发进人大中城市打工，形成了声势浩大的“民工潮”。2003年，我国农村劳动力到本乡以外地方流动就业的超过9800万人，是1990年1500万人的6倍以上。截至2007年底，中国的农民工人数已达2.26亿人；同年，全中国7.28亿农民90%的收入全靠这部分人打工所得。但长期以来，由于城乡二元就业制度的存在，在我国登记失业率中，农民工并未纳入统计体系，他们在城市中大多从事脏、累、差、收入低的工作，属于“非正规就业”。

3.大学生就业率低

我国普通高等教育从1999年起实行扩招，1999年当年招收159.68万人，2005年招收475万人。2003年(扩招后学生毕业的第一年)，普通高校的毕业生212.2万，平均就业率为70%，其中高职就业率只有55％，2003年-2004年共有约140万学生未就业。2004年的毕业生人数是280万，平均就业率是73%。据教育部公布的数据显示，2005年全国普通高校毕业生人数达到338万人，比2004年增加58万人，增幅达20.71%。国内人力资源研究专家预测，今后大学生的一次就业率在65%左右可能是常态。2007年研究生计划招生42.4万人，比2006年增长6%。招生规模的扩大，必然会引起新的供求不平衡。部分硕士生为暂时逃避就业，选择去考博。但博士生就业面比较窄，用人单位从成本考虑，对博士生的需求量非常小，很多高校博士生就业同样不容乐观。因此，如果研究生的招生规模不加以控制，必然导致就业形势更为严峻，出现一千多名研究生应聘卖猪肉的现象就不足为怪了。

高校毕业生规模逐年扩大与就业机会的紧缺之间的矛盾是我国大学生就业面临的主要问题。扩招必将对高校毕业生就业产生一定的影响，扩招对毕业生就业的直接影响是导致毕业生数量急剧增加。连续几年的大扩招，致使每年进入就业市场的高校毕业生大幅度增加，而社会需求量相对不足，供需总量上的矛盾可能会进一步加剧，毕业生的就业竞争将更趋激烈。

4.失业保险制度存在缺陷

我国从上世纪80年代开始构建失业保险制度，一方面促进了经济体制改革尤其是劳动制度改革的进行，它是推行劳动合同制的重要配套措施，为搞活企业创造了一定的外部环境，填补了社会保险体系的一项空白，把职工就业期间的保险与失业(待业)期间的保险有机联系起来，促进了我国社会保险制度的改革和完善；另一方面较好地保障了失业职工的基本生活，维护了社会稳定，促进了失业人员的再就业。但现行失业保险制度在促进再就业方面存在很多问题。如我国失业保障筹资机制的缺陷，削弱了失业保障基金对促进再就业工程保障力度；失业保险管理体制分散，运行不规范，直接影响了再就业工程的实施；失业保险基金支出结构不合理。尤其是失业保险的支出问题，传统的失业保险金的使用中，真正用于再就业工程的比例太小，失业保险基金的支出比例中用于行政性的支出比例过大，因为缺乏必要的监督管理体制，使得原本就不足的失业保险金中真正用于工人实际支出的比例过小，基金的偏离使用使得原本就不足的失业保险基金对再就业的保障功能更弱。

二、我国转型期就业政策思考

1.积极转变政府角色，担当促进就业责任

随着我国劳动就业方式的转变，劳动者的就业权也在发生着由“完全劳动权”向“限定劳动权”的转变。这一路径演变，反映了我国从计划经济时期的固定工制度向市场经济时期的劳动合同制度发展的必然趋势，并已为我国劳动立法所肯定。不过，应当认识到，国家身份的这一转变，主要表现为政府理念和职能的一种转变，即政府角色从“管理者”向“服务者”的一种转换，但这并不意味着政府就此可以对全社会的就业市场放松监管，甚至任其自流。“向一切有能力工作并寻找工作的人提供工作”仍然是就业政策的目的之一，只不过是国家保证实现这些目的的手段发生了重大变化。事实上，我国现阶段尚不宜推行完全的市场调节的目标模式，而应确立“国家宏观调控下适度的市场就业机制”，积极促进就业。

2.转变就业观念，实行灵活就业

在一个时期，尽管政府可以采取一些措施增加就业机会，但其增长潜力总是有个限度的。因此，在失业问题比较严峻时，还可以考虑采用灵活就业的方式，实现就业机会的分享，从而使更多的人实现就业。一般说来，灵活就业包括三大类：一是非全日制就业；二是临时就业，具体形式有短期就业、季节就业、承包就业、传呼就业和独立就业；三是派遣就业，其中又分为雇佣型派遣就业和登记型派遣就业两种。灵活就业的就业门槛低，对从业人员的性别、年龄一般限定不严，对技术、技能和资金的要求一般不高；行业和门类庞杂，包容性大，对不具备就业优势的下岗失业人员来说，选择的余地和空间较大;机制灵活，进退方便，有利于吸引各种择业取向的人们加入。

在我国，鼓励失业人员转变就业观念是一个不可忽视的问题，要打破只有在国有企业端铁饭碗才算就业、一业定终身的传统观念，树立自食其力、劳动光荣的观念，树立临时就业、阶段性就业、弹性就业等灵活就业都是就业的观念。观念一变天地宽，只要观念转变过来，就容易找到就业岗位。

3.不断完善就业培训服务体系

劳动力的职业培训投资是人力资本投资的重要组成部分，职业培训是劳动者满足工作中知识、技能的更新而不断接受新的培训，从而提高其就业能力的重要途径。在我国当前面临的就业困境中，行业转移、职业流动的加快要求对下岗人员的再就业进行及时的培训；农业上释放出的数千万剩余劳动力必须经过培训才能成为合格的工人，这一切都呼唤我国建立较为完善的职业培训体系。

政府把公共就业服务的重点放在为就业困难群体提供帮助上，尽管就业服务的作用从维护社会公平、公正向推动经济发展延伸，但在解决困难群体的就业问题方面，仍肩负着重要的社会责任，增强职业介绍与职业培训、失业保险之间的联系。

政府应重视社会中介服务组织的建设，并对从事就业服务工作的中介组织进行资金和政策支持，注重发挥其作用。当前，我国的劳动力市场仍然处在发育过程之中，市场就业机制尚不完善，市场法律法规体系不够健全，市场行为有待于进一步规范，市场功能不强，管理服务手段相对落后，信息网络建设进展缓慢，工作效率和服务质量不高。这种状况，同建立和完善社会主义市场经济体制的进程不相适应，也同国有企业下岗职上基本生活保障和再就业工程的现实需要不相适应。因此，要加强对职业介绍机构的管理，坚决打击各种违规的职业介绍机构和中介行为，更好地规范劳动力市场的运行，要在全国各地普遍建立为下岗、失业人员、各类多层次专业技术人才及妇女、中青年、残疾人和其他求职者服务的专门职业介绍机构，以增加他们的就业机会。与此同时，应建立起对求职者实行职业指导、用工预测、职业培训、职业技能鉴定、职业介绍一条龙服务的工作机制。

4.培育完善我国城乡一体化的劳动力市场，促进劳动力就业

目前我国的劳动就业制度还没有完全改变，尤其是国有企业行政化的劳动就业制度与市场化的劳动就业制度尚有相当距离，劳动合同制还没有真正建立起来，更为重要的是，在我国还没有建立起真正符合市场经济要求的劳动力市场，劳动者的各种所有制身份还没有完全消除，劳动者还不能平等地竞争就业岗位；地区之间、城乡之间、行业之间、部门之间、企业之间劳动力正常流动的机制还没有建立起来，劳动力流动还受到部门所有制性质、职工的所有制身份和严格的户籍管理等各种制度的限制。要建立和健全劳动力市场，必须打破这种身份限制，实现劳动力的自由流动、自由择业。

政府要逐步打破劳动者的所有制身份界限，改革户籍管理制度，实行劳动力自由流动，劳动者自主择业。政府有关部门应加强对劳动力市场的管理，维护劳动力市场秩序，保护劳动者在劳动就业、工时报酬、社会保障等方面的正当权益，规范劳动者的就业行为。通过法制管理，保障企业的用工自主权，并限制其不正当的用工行为。同时做好预防、协调和协商解决劳动争议及纠纷的问题的工作。

政府要逐步培育和发展统一的劳动力市场。统一的劳动力市场是建立统一的企业用人制度的基本条件，也是打破劳动制度仅限于城镇人口的一个前提，统一的劳动力市场意味着劳动者进入市场是无任何障碍的、平等的、没有身份界限的。目前，我国的劳动力市场被分成三块：一是机关事业单位干部和企业管理人员的人才市场；二是城镇一般职工的劳动力市场；三是农村劳动力市场。这种分割是由于管理体制的不同造成的，它使劳动者一进入市场就按身份进行划分，从一开始就处于不平等状态。因此，要建立现代的劳动就业制度，就必须打破市场间的界限，让所有的劳动者都能平等地进入，各类市场的运转不再是自我封闭的而是开放有序的。根据我国的实际情况，可以分两步走：第一步，建立和发展局部地区的劳动力市场，即部分劳动力市场可在一定时间、单位进一步开拓职业介绍市场、技术工人交流市场、劳务输出市场、科技人员市场等，为广大企业下岗职工再就业服务；第二步，建立全国统一的劳动力市场，即全部劳动力在整个时间、空间上随意流动的场所，全国所有的劳动力都可以在国家法令、政策规定指导下流动，不受所有制、区域、部门、职业等限制。

5.完善社会保障制度，坚持失业救济与促进再就业相结合

目前我国还没有建立起完善的社会保障制度，无法从医疗、就业等方面保障国民的基本需求，因此从就业的角度出发，政府要积极实施再就业工程，建立中国的就业网络体系，加强失业保险制度，再就业培训制度，再就业服务制度建设，使失业人员有较为稳定的生活保障，并能提高其知识素质和技能水平，保障其拥有再就业的机会。

社会保障体系是再分配的一个重要机制，是社会稳定的一个“安全阀”，是切实保障困难群众基本生活的一道安全网。从实际出发，既要逐步扩大保障的覆盖面，又要合理确定保障水平，实现社会保障的可持续性。具体来说，要继续完善城镇职工基本养老和基本医疗、失业、工伤、生育保险制度，认真解决进城务工人员的社会保障问题；认真研究并逐步解决群众看病难看病贵问题；继续深化医疗卫生体制改革，完善公共卫生和医疗服务体系，基本建立新型农村合作医疗制度。同时要进一步完善社会救助体系，维护弱势群体的基本利益。当前要着重消解城乡之间和城市内部的二元社会结构，保障社会成员劳动机会和创业机会的平等，这样的机会平等既能做到效率优先，又体现了公平的原则，有利于保持社会和谐。

促进再就业对于失业者的自救尤为重要，这是由输血功能向造血功能的转变。随着科学技术的进步及其在各个产业中的广泛运用，结构性的失业问题日益突出。职业培训和转业培训是解决结构性失业的主要措施。失业保险不能只满足于使失业者有一定的生活保障，还应当积极促进和帮助他们经过培训实现再就业。失业者只有实现了再就业，才能在社会上得到真正的“保险”。失业救济不是最终目的，只是暂时的手段，再就业才是解决失业问题的关键。因此，从失业保险基金中拿出部分用于失业者的再培训，这是必要的、也是必需的，而要想做好这个工作，用好、用活这部分资金，关键是加强再就业服务体系的联合运行，包括职业介绍、就业训练、生产自救、失业保险等几个方面之间的联合协调运行。

6.建立欠薪追缴保障制度，促进劳动就业

在市场经济条件下，一旦发生雇主欠薪的情形，劳资关系就会发生激烈冲突，损害劳工权益，危害社会秩序，影响社会和谐。近几年来，我国欠薪问题大量发生，已成为全社会关注的问题之一，而相关的制度和法律仍不健全，影响了社会的稳定，从我国的具体国情看，建立欠薪保障制度尤为必要。建立欠薪保障制度虽然意义重大，但涉及直接或者间接向企业征收费用，事关企业的财产权，因此，根据依法治国的精神，应当通过立法加以确立。欠薪保障制度应当体现社会共济、低收费、广受益等原则。在缴费主体方面，应明确为企业缴费，劳动者作为纯受益人，不承担缴费责任。在受偿主体方面，针对我国欠薪多为欠农民工工资的实际现象，从平等保护原则出发，应明确企业里的所有从业人员，不论是城镇职工还是农民工，一旦遇到欠薪的情况，都可以申请通过欠薪保障基金受偿，尽可能扩大受益面。在缴费标准方面，目前，我国尚不具备通过政府财政拨款成立统一的欠薪保障基金的条件，因此，可以通过企业缴费的途径解决欠薪保障制度的资金来源。为了便于基金的管理，可以设立欠薪保障基金委员会，由政府部门、工会、企业代表组织共同组成，对欠薪保障基金进行管理。欠薪保障基金委员会的设立应当由政府批准，同时，政府作为监督机构，对欠薪保障基金委员会进行监督，违反法律的，可给予必要的惩处乃至撤消、变更。

欠薪保障项目的设定应符合国情，可以将保障项目集中在工资和社会保险费两项基本内容上，同时设定必要的最高限额，各地可以有所差异。在该限额外，剩余欠薪优先从企业资产中受偿，这样既能够体现对劳动者权益的保护，又不至于对其他担保债权产生过于不利的影响。欠薪偿付的运作程序是被欠薪者获得实体权益的重要保障。首先，要明确申请欠薪保障基金垫付的条件，这是启动偿付程序的前提。其次，合理设定申请的时效。欠薪直接影响劳动者的正常生活，因此，客观上需要及时偿付。再次，设置申诉程序。劳动者认为符合基金偿付条件，欠薪保障基金委员会拒绝支付的，劳动者可向监督基金委员会的主管政府部门申诉。最后，明确诉讼程序，劳动者对申诉结果不服的，可以通过民事诉讼的途径直接主张权利。□

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责任编辑：浩 宇