司法终决——我国法院对待行政解释应有的态度

李 伟

摘 要:行政解释在中国特有的法律解释体制下数量日益膨胀,而我国司法机关无权对其审查,这是对法治的伤害。法院应当尊重行政解释,但如果认为行政解释违背了法律的目的、精神或原则,人民法院有权以自己对法律的解释代替行政机关的解释,并以此为依据裁决处理案件。另一方面,法院对于行政机关的解释并非完全不予考虑,而是在考虑行政机关解释的同时保留自己对法律解释的最后权威。

关键词:司法终决 法律解释 行政解释

中图分类号:D925.35文献标识码:A

一、富阳县某村村委主任拘留案

1990年8月,浙江省富阳县某村村委主任夏某因以邻村村民发生纠纷,遂带领众多本村村民与邻村村民斗殴,被县公安局依据《治安管理处罚条例》(已被《治安管理处罚法》所取代)以煽动闹事为由,给予了治安拘留12天的处罚。夏某不服,向县人民法院提起诉讼,要求撤销处罚。县人民法院判决维持,夏某又向杭州市中级人民法院上诉,市中院认为:夏某没有编造谣言,欺骗、迷惑群众,煽动不明真相的群众闹事的故意,其行为尚未构成《治安管理处罚条例》第19条第5项规定的法定要件,于是判决撤销一审判决和公安机关的裁决。二审判决作出后,在公安机关的一再要求下,省检查院对此案提出抗诉,省高院受理后提审此案。对于这个拘留12天的小案件缘何引起这么多波折。其中主要原因在于对《治安管理处罚条例》第19条第5项规定的理解和解释问题。《治安管理处罚条例》第19条规定:“有下列扰乱公共秩序行为之一,尚不够刑事处罚的,处15日以下拘留,200元以下罚款或者警告…….(五)造谣惑众,煽动闹事……”“造谣惑众”和“煽动闹事”之间是一个逗号,不是顿号,根据语法,逗号表示一句话还没说完,需与下半句合起来理解,意思才算完整,也即是说,既造谣惑众又煽动闹事才构成违法行为,只煽动闹事而没有造谣惑众的不够成违法行为。杭州市中院正是对此条作如此解释的,但省人民检察院、富阳县公安局、县法院却认为:造谣惑众和煽动闹事均可独立构成违法行为,条文中之逗号应理解为分号。双方相持不下,浙江省公安厅于是向公安部请示解释,公安部于1991年5月20日作出(91)57号专门批复,明确解释“造谣惑众”和“煽动闹事”为两种行为,均可单独处罚。公安部于1991年5月20日批复浙江省公安厅,认为:“《治安管理处罚法》第19条第(五)项规定的‘造谣惑众,煽动闹事,是指两种扰乱公共秩序的行为,两者既相互联系又有所不同,前者是指以制造谣言的手段蛊惑人心,造成群众思想混乱,从而影响社会秩序的安定;后者则是以各种方式、手段挑逗、鼓吹、唆使群众闹事,直接危害社会秩序的安定。在前一种行为中,行为人可能以煽动闹事为目的,在后一种行为中,行为人可能兼有造谣惑众的情节。在这两种的情况下,两种行为均可合并裁决处罚,但不能以此认为没有煽动闹事目的的造谣惑众,或者不具备造谣惑众情节的煽动闹事,不适用《治安管理处罚条例》第19条的规定”。浙江省高院据此作出再审判决:撤销杭州市中院的终审判决,维持富阳县人民法院的一审判决。

这个案例看似简单平淡无奇,但给我们引起了以下思考:(1)行政诉讼法第52条,第53条明文规定法院依据法律、行政法规、地方性法规以及参照规章审理案件,而本案以公安部的解释作为法院判决的最终依据是否可行?(2)行政机关在行政纠纷发生之后再作出解释要求法院遵守,这等于将行政权凌驾于司法权之上,司法权需服从行政权,这样的行政诉讼价值何在?

在解决这些问题之前,本文有必要对我国行政解释理论作一简单介绍。

二、行政解释的基本理论

(一) 行政解释的概念。

关于行政解释的概念学者众说纷纭,没有一个统一的标准。依据1981年《全国人大常委会关于加强法律解释工作的决议》及《立法法》的相关规定,本文认为,行政解释是指国务院及其主管部门对不属于审判和检察工作中的其它法律、法令如何应用问题所作的解释以及省、自治区、直辖市人民政府主管部门对地方性法规如何具体应用的问题所作的解释。依据本文定义及现实实践的做法,行政解释的刑事有以下两种:一是有权主体针对具体的特定的法律问题所作的专门解释,如以批复、解答、通知、意见、等形式作出的法律解释。上述公安部作出的批复即此种之一。二是在行政规章中对有关法律所作的解释。理论上,行政规章有实体性规章、程序性规章、解释性规章之分。实体性规章是指行政机关根据立法机关的授权所制定的规定相对人实体权利义务的规章。程序性规章指行政机关为执行行政任务而制定的用于自己的行为的程序性规则。解释性规章是指行政机关对现行法律、行政法规所作的具有解释性质的规定。这种规章并不为相对人创设新的权利义务,而只是对现行法律、行政法规所规定的权利义务内容所作的解释。 但本质上这种行政解释仍然是规章,因此本文论述的行政解释只局限于第一种形式。

(二) 行政解释的主体。

1981年《全国人大常委会关于加强法律解释工作的决议》第3条规定:“不属于审判和检察工作中的其他法律、法令如何具体应用的问题,由国务院及主管部门进行解释”。第4条规定:“凡属于地方性法规如何具体应用的问题,由省、自治区、直辖市人民政府主管部门进行解释”。《行政法规制定程序条例》其第31条规定“行政法规条文本身需要进一步明确界限或者作出补充规定的,由国务院解释。国务院法制机构研究拟订行政法规解释草案,报国务院同意后,由国务院公布或者由国务院授权国务院有关部门公布。行政法规的解释与行政法规具有同等效力”。其第33条规定“对属于行政工作中具体应用行政法规的问题,省、自治区、直辖市人民政府法制机构以及国务院有关部门法制机构请求国务院法制机构解释的,国务院法制机构可以研究答复;其中涉及重大问题的,由国务院法制机构提出意见,报国务院同意后答复”。《规章制定程序条例》规定了规章解释的主体,第31条:“规章解释权属于规章制定机关。规章有下列情况之一的,由制定机关解释: (一)规章的规定需要进一步明确具体含义的; (二)规章制定后出现新的情况,需要明确适用规章依据的。规章解释由规章制定机关的法制机构参照规章送审稿审查程序提出意见,报请制定机关批准后公布。规章的解释同规章具有同等效力”。 由此可见,我国行政解释的主体有:国务院及其主管部门,国务院直属机构,省级人民政府和较大市人民政府及其主管部门。上述案例中,公安部是行政解释的合法主体之一。

三、目前司法实践对行政解释的态度

由于法律没有规定行政解释的法律效力,司法实践中司法机关对行政解释态度不一。有法院对行政解释予以高度尊重而也有法院对行政解释采取不予尊重的例子。例如,据报载,在青岛中级法院审理的青岛市技术监督局处罚造假者青岛市黄岛区橡胶总厂二分厂的行政诉讼案中,技术监督局依照国家技术监督局《关于对〈技术监督行政案件“违法所得以非法所得”计算的意见〉具体实施的复函》的解释,按全部经营额认定并没收了非法所得,但法院则认为将“全部销售额”认定为非法所得于法无据,而按照获利额计算非法所得并改变了技术监督局的处罚决定。

以上现状表明,我国司法机关对行政解释存在矛盾的做法,这有悖于法治原则,损害司法权威。

四、美国及我国台湾地区对行政解释的态度及其启示

美国法院对行政解释不同的尊重态度,即司法审查的标准不同表明立法权、司法权、行政权之间权力制约关系:司法审查制度既要保障行政解释合法性,但又不至于侵犯行政权。我们设想中的司法审查制度也是对于不同形式的行政解释审查的标准不同,既要达到监督行政权的作用又要避免侵犯行政权的正常行使。我国台湾地区行政法院审查行政解释的条件、对象、程序、效力对我们亦有重要的借鉴意义。

(一)美国法院对于行政解释的态度—“斯基德莫尊重”和“谢弗林尊重”。

“斯基德莫尊重”原则指由于行政机关制定的立法性规章和作出的裁决都具有法律效力,行政机关在其中作出的解释尤其是抽象性解释得到了法院的较大尊重,即给予“斯基德莫尊重”(Skidmoredeferenee)或者“斯基德莫考虑”(Skidmoreconsideration)。在1944年的“斯基德莫诉斯威福特案,,中,联邦法院认为,“行政机关依据本法作出的裁决、解释和意见,尽管并不具有可以支配法院判断的权威,但确实构成了法院和诉讼当事人可以适当借助的经验和判断。在个案中作出的这种判断的分量,随考量的全面性、推理的有效性、与前后判断的一贯性等而有不同,所有这些因素的具备,使得行政机关的判断虽无支配力,但有说服力。”这被成为法院给予行政解释的“斯基德莫尊重”或者“斯基德莫考虑”。

“谢弗林尊重”原则是指法院对于行政解释应分清合理性审查和正确性审查的界限,即“谢弗林两步法”。第一步要确定国会制定的法律是否明确,如果明确,则无论是行政机关还是法院都要遵循国会的决定,如果模糊不清,则进入谢弗林第二步:法院审查行政解释是否合理,如果认为合理就接受。更准确地说,如果法院发现存在对行政机关有通过规制阐明制定法特定条款涵义的明确授权,则法院必须接受行政机关的解释,除非其专断,反复无常或者显然违反法律。但如果法院并未发现这一明确的授权而是认识到存在“对该特定问题”的默示授权,则法院必须接受行政机关首长所作的合理解释。根据“斯基德莫尊重”和“谢弗林尊重”两原则,法院对于不同形式行政解释的尊重态度不同:

1、对于立法性规章的态度。

对于立法性规章中的行政解释,法院在总体上都予以接受。在美国的司法实践中,甚至当制定法的授权仅仅是一种概括性的规则制定权而不是特定的授权时,立法性规章也被接受。并且即使在一些判决中这类规则的效力被否定,一般也是因为其超越了法律规定的权限范围,而不是因为其规定不合理。谢弗林判决后:由于立法性规章制定权来自法律的授权,应当适用谢弗林第二步审查,即只要其不具有专断、反复无常和显然违反法律的情形,就应当对法院有支配性力量。

2、对裁决中解释的态度。

当行政机关解决一个纯粹的法律问题或者一个重要的解释问题时,法院一般会独立地作出自己的解释,除非发现国会已经将解决这一问题的首要权力赋予了该行政机关。当裁决是将宽泛的法律用语适用于具体的事实从而属于对混合问题的解决时,法院一般会接受行政机关的观点,除非这一决定的后果影响重大,超过了一般认为行政机关所拥有的权力范围。在这里,国会立法意图或行政机关的行政权的本意成为辨别法院尊重行政机关作出的行政解释的标准,即国会是否意图由行政机关通过裁决来承担主要的解释法律职能,授予行政机关在特定情形中通过裁决解释法律的权力以优先性。拥有政策制定权的行政机关所作的解释,法院可能给予谢弗林尊重;而一个不具有规章制定权或其它政策制定权的行政机关在裁决中所作的解释,并没有资格获得法院的特别尊重。

3、解释性规章和政策说明。

由于解释性规章和政策说明及其它形式的行政解释不具有法律效力,即使它们与法律是一致并且是合理的,对法院并没有拘束力。“一个解释性规章并不拥有法律效力,从而不能拘束包括法院在内的任何人,尽管行政机关具有国会授权的地位及其所拥有的专业,经常使得行政机关就自己负责执行法律的解释得到法院的尊重”。当法院发现在这些类型的行政解释中不能发现国会授权其权威性地解释法律时,正确的做法并非是进入谢弗林第二步而是给予斯基德莫尊重。

4、手册、基准、工作指南、意见涵。

由于手册、基准、工作指南、意见涵等这一类的行政解释并不具有法律效力,即对于法院和私人没有拘束力,所以适用于解释性规章和政策说明的规则也应适用这一类行政解释,即对于这一类行政解释的审查标准不适用谢弗林原则,而应进行独立的审查,同时给予斯基德莫尊重。

美国法院对于行政解释的态度的启示:

(1)对于不同的行政解释形式,司法审查的标准不一;(2)法院对于行政解释的态度与立法机关的授权何种机关解决问题的首要权力相关。

(二)我国台湾地区的做法。

我国台湾地区“司法院释字第二号”解释规定:“《宪法》第78条规定司法院解释宪法并有统一法律及命令之权,其于宪法,则曰解释,其于法律及命令,则曰统一解释。”“《中华民国宪法》”第78条规定:“司法院解释宪法并有统一解释法律及命令之权”,由此可见,我国台湾地区法院对宪法及行政命令具有审查权。另外,我国台湾地区“司法院”大法官解释的效力,对包括法院的各机关都有法律拘束力,并且原则上自公布时生效。违宪的行政命令,经由大法官的审查后,除解释文另有明文规定者外,应于违宪宣告解释公布日起,失去法律效力。由此可见,我国台湾地区法院对行政解释的审查具有终决权。

五、司法终决——我国法院对行政解释所应有的态度

根据我国目前法律的规定,人民法院并不拥有对法律文本的最终解释权,审判解释不但低于立法解释,而且无权对行政解释提出质疑。这是一种典型的权力割据式的,同时也是一种不合理的法解释体制。 通过以上的分析我们认为,作为裁决法律纠纷、解决法律争议的人民法院,应保持自己在法律解释领域拥有终决权,其所作解释应当是最终解释。

首先,司法终决原则是树立司法权威性的必要条件,也是世界各国普遍遵守的原则。在如何适用法律的问题上,法院有无可挑战的最后权威,法院的目的是正确适用法律,法院有权拒绝行政机关错误的解释。

其次,司法机关对法律解释拥有终决权是司法实现对行政权的监督和控制的基本要求。一般而言,行政权在其行使过程中不可避免地存在被滥用、过度运用的可能性,如果允许行政机关对法律文本作出权威性的解释,司法机关无权提出质疑,那么,司法机关将不可能对行政机关的活动行使司法审查与监督权。从理论上说,当某一机关拥有对法律的最终解释权时,该机关完全可能而且必然对法律作出有利于自己的解释,使本来可能构成违法的行为合法化。

再次,人民法院在对行政行为进行审查时,如果认为行政解释违背了法律的目的、精神或原则,人民法院有权以自己对法律文本的解释代替行政机关的解释,并以之为依据裁决处理行政案件。

六、 结论

具体到本案,法院不应也不必等待行政机关的解释,应当以自己对法律的理解径直作出判决。即使其理解与行政机关一样,也不应在判决书出现如“根据公安部的批复,判决如下……”这样的表述,而应直接表述为“本院认为……”表明法院以自己的意思作出判决。第二,行政机关不能在纠纷发生后作出解释,纠纷发生后只能听从法院的解释,否则便是行政权对司法权的侵害,有损司法的独立性。本案的争议纯粹在法律理解的层面之上。因此本文认为,浙江省高院无需等待公安部的解释,而应根据自己对《中华人民共和国治安管理处罚条例》的理解对该案作出裁决。这应当是法院作为最终裁判机关所应有的态度。

(作者:广东商学院2008级宪法学与行政法学硕士研究生)

注释:

参照高秦伟.行政法规范解释论.中国人民大学出版社.2008.第233页.

1994年5月12日全国人大常委会对《中华人民共和国治安管理处罚条例》作了修订,其中第19条第(五)项修改为“捏造或歪曲事实、故意散布谣言或者以其它方式煽动扰乱社会秩序的”.

鲁夫.行政解释的法律地位与溯及力.工商行政管理.1997年第17期.

参见张弘,张刚著.行政解释论.中国法制出版社. 2007.第86—88页.

鲁夫.行政解释的法律地位与溯及力.工商行政管理,1997,1997.(17).

参见陈玉忠.行政解释浅析.中国政法大学硕士论文.

高秦伟.行政法规范解释与司法审查.中国人民大学出版社. 2008.第238页.