吉林省农村发展的制度变迁与创新选择

宋　辉　姜会明

[摘要]改革开放以来的农村改革是诱致性制度变迁与强制性制度变迁的过程，解放了生产力，调动了农民的积极性，吉林省农村与农业经济发生了巨大变化。但计划经济时期遗留下来的诸多向城市倾斜的政策并没有实质性改变，农村经济发展仍面临着挑战，需要进行新的制度创新。

[关键词]制度变迁；制度创新；农村发展；吉林省

[中图分类号]F310[文献标识码]A[文章编号]1004—9339(2009)02—0110—03

一、吉林省农村经济发展中的制度变迁

1生产方式改革——重塑农村经济微观基础。1978年，党的十一届三中全会做出了改革开放的重大决定。在我国农村，“三级所有，队为基础”的集中生产被家庭联产承包“统分结合、双层经营”所替代。家庭联产承包责任制是中国农民为解决生计问题而自发生成的制度创新，经过“自下而上”和“自上而下”的多次互逆过程和政府与农民两种力量的反复“博弈”，以农民为改革主体和政府引导相结合的农业制度变迁作为一种需求诱致性制度创新得以最终确立。变迁的结果是改变了农村既定生产要素总量的使用方式，激励了农业生产的效率，增加了生产者的收益，具有帕累托改进性质。

2流通方式改革——推进农村市场经济进程。家庭联产承包责任制的实施，使主要农产品供给大幅度增加，出现了卖粮难。粮食购销体制的改革循着实行粮棉合同定购(购销双轨制)与国家定购(向统购复归)(1985～1991年)、放开粮食销售(1992～1993年)、回归粮食购销的垄断经营(1994～1997年)、强化国家对粮食的垄断收购(1998～2003年)、全面放开农产品市场(2004年)的路径曲折推进，这是效益更高的市场经济制度结构替代计划经济制度结构的过程，是在政府领导下局部推进、双轨过渡，体制内与体制外相结合，逐步向市场经济过渡的过程，也是诱致性制度变迁向强制性制度变迁的转换过程。

3分配格局改革——调整国家与农民关系。2004年，国家首先在吉林、黑龙江等农业大省进行试点，实行“一免三补”政策，即免征农业税，对种粮农民进行补贴、购买良种补贴及三项技术(生物防治病虫害、测土施肥、农田鼠害防治)补贴，同时对粮食收购采取最低保护价措施。2005年吉林省在全国率先推进以乡镇机构、农村义务教育和县乡财政管理体制改革为主要内容的综合改革，制度变迁以社会分配制度为起点，是以财政支出方向和数量变更来发动，具有非帕累托改进性质，涉及到调整城乡利益格局关系，更具有了强制性制度变迁的属性。

农村改革使得一些阻碍生产力发展的体制、机制性因素得以破除，形成了适合社会生产力发展要求的农村经济体制，极大地解放和促进了生产力的发展，使吉林省农业取得了巨大成就，粮食生产连续跃上了1 000万吨、1500万吨、2 000万吨和2 500万吨台阶。2007年吉林省粮食产量为2 454万吨，比1978年的914.7万吨，增加1539.3万吨，增长168％，年均增长3.46％；而1949～1978年的29年，只增长99％，年均增长2.4％。1978—2007年30年来累计生产粮食54 167.5万吨，是改革前30年的3.2倍，为保证国家粮食安全做出了突出的贡献。

二、吉林省农村经济发展中存在的问题

从制度看，改革开放以前，国家用计划经济，依靠行政力量造就了一个城乡二元体制，改革开放以后尽管对这种制度进行了改革，但计划经济时期遗留下来的诸多向城市倾斜的政策并没有实质性改变，受二元社会结构和传统国民收入分配格局的影响，区域发展和城乡居民收入差距的扩大使得吉林省农村要素长期处于“净流出”状态，城乡二元结构造成的深层次矛盾突出，导致农民不富裕、农村发展缓慢和现代农业发展进程滞后等诸多问题。

1农民不富裕。(1)吉林省农民收入在全国处于中等偏下水平。吉林省是我国重要商品粮基地，也是全国最大的玉米主产区。20世纪80年代，由于粮食的增产和价格的提高，吉林省曾一度成为农民人均收入较高的省份。1984年农民人均收入水平排在全国第4位，仅次于三个直辖市，比全国平均水平高131.45元。到了20世纪90年代后期，由于生产资料涨价、粮食跌价、农业受灾等因素，农民种粮增产不增收的问题相当严重，吉林省农民收入的位次开始明显下降。2000年在全国列第17位，以后有所回升，2007年排在全国第11位。如表1所示。(2)城乡收入的差距不断扩大。目前吉林省城乡发展存在很大差距，农民收入增长缓慢，属于典型的以二元结构为特征的不发达经济。吉林省城乡收入比从1986年的1.65：1扩大到2007年的2.69：1，城乡收入差距绝对数从1986年的298.76元扩大到2007年的7 095.52元。

2农村经济发展缓慢。(1)农村经济总体上实力不强。吉林省目前农村人口占全省总人口的72，5％，面积占全省总面积的96.5％，而2007年完成GDP 2 500亿元，占全省比重的50％，工业增加值占35％，地方级财政收入占26.3％，农村财力严重不足。在全省42个县(市)中，地方财政收入超过3亿元的县(市)仅有10个，超过5亿元的仅有2个。(2)农村经济发展活力不足。吉林省是农业大省，以种养业为主导的资源开发型发展方式使农村经济外部的激励机制难以形成，而农村经济增长的内部源动力由于二、三产业滞后没有形成，农村产业结构以第一产业为主，第一产业又以粮食生产为主，粮食作物是低效益作物，直接影响了农村经济发展步伐和经济素质的提高，农村经济表现为总量不大，结构不优，活力不足，实力不强。

3现代农业发展进程滞后。(1)农业市场竞争力不强。就普遍情况看，吉林省农业生产尚未跳出小农经济的小而全的经营格局，尚未步入专业化、基地化的社会化大生产的轨道。在玉米大豆等土地密集型农业方面，由于土地经营规模小，单位土地承载的劳动力过多，导致劳动生产率低，仅相当于发达国家的l％左右。生产成本高，在同欧美等国家的农产品竞争中处于不利地位，国际竞争力较弱，出口能力不强。在畜牧业、园艺特产业等劳动密集型农业方面，产品的品质和环境质量标准还远未达到国际先进水平，进入国际市场的难度很大，在国内市场上所占份额也不大。(2)农业基础设施建设仍较薄弱。由于农业基础设施建设滞后，农田水利建设欠账较多，大中型水库年久失修、存在隐患，主要江河缺少控制性工程，抗御自然灾害能力较低，近几年在连年干旱的情况下，旱灾面积逐年增加。1990年吉林省受旱面积是140万亩，2007年受旱面积竟达到4 333万亩，占耕地面积的66.5％。造成粮食产量不稳、生产效益下降。以玉米生产为例，1978～2007年最大增产率达到52.7％，最大减产率达到41.3％，这说明吉林省玉米生产稳定性差。如表2所示。

三、吉林省农村经济发展中的制度创新

1农民培训制度创新。向农民投资，实施“农民素质提升工程”，变人力资源为人力资本。大力开展绿色证书培训，扩大农村劳动力转移培训阳光工程实施规模。进一步推进农民异地就业和就地就业的“两条腿走路”的机制，鼓励回乡创业，实现以就业促创业、以创业促就业的良性互动。

2土地流转制度创新。农村非农产业的迅猛发展，使经营超小规模农业的机会成本越来越高，土地经营权平均分配的缺陷也越来越明显。因此，在以家庭经营为基础、统分结合的双层经营体制下，必须健全完善与市场经济相适应的土地经营制度，推进土地规模经营，按照“依法、自愿、有偿”的原则，稳定土地承包关系，放活土地使用权。推进以土地流转制度为主的创新，使市场成为配置土地要素的基础性方式。鼓励以土地使用权人股的办法，兴办股份合作农业，发展多种形式的适度规模经营，提高土地规模化、集约化程度。

3财政投资制度创新。省、市、县三级财政要调整支出结构，加大向农村转移支付力度，采取农村偏向的投资政策，加大支农惠农政策力度，打破城市偏向的财政投资机制，调整重城市而轻农村的财政支出制度，加大各级政府对农业和农村基础设施投入的力度，扩大公共财政覆盖农村的范围，强化政府对农村的公共服务，健全农村市场和农业服务体系，建立以工促农、以城带乡的长效机制。

4农村金融制度创新。政府部门应为农村民间金融提供一种合理的制度安排，建立完善适应小农村社经济的合作金融，减少资本从农业流出。推进利率市场化，促进正规金融与非正规金融的竞争、合作与互补。创新农村贷款担保办法，在继续扩大农户联保贷款的同时，探索实行动产抵押、仓单质押、权益质押等担保形式。有条件的地方要设立财政支农贴息资金、设立农业贷款担保机构。