非政府组织:服务型政府建构中的一个新话题

肖华孝 肖小明

【摘要】随着行政改革的不断深入,建立服务型政府成为一个重大课题。公共服务主体的重新定位与明确,是践行服务型政府理念、实现政府职能转变的根本途径。非政府组织作为一个新兴的公共服务主体,是服务型政府的一个必需补充。本文以服务型政府为切入点,探讨我国非政府组织与政府关系模式建构的困境与对策。

【关键词】服务型政府;非政府组织;困境;对策

1.我国非政府组织在构建服务型政府中的功能

在社会主义市场经济条件下构建服务型政府应定位于“服务者”的角色上,把为社会、公民服务作为政府存在、运行和发展的基本宗旨,把培育成熟的市民社会作为政府的价值取向,实现从权力本位向公民本位的转换。构建服务型政府,关键在于把握“服务”。现代社会组织已经不再是“等级森严的金字塔,他们将是相互交织的网络系统——控制松散,权力分散”。公共治理慢慢成为由政府、企业和非政府组织对社会进行实施的局面,非政府组织提供公共服务将成为构建服务型政府的一个有效途径。

1.1 参与公共管理

服务型政府是以公民为本位的政府。非政府组织是为了实现整个社会的公益或者本组织成员的利益为目的,其动机是为了帮助需要帮助的人,具有利他、公益的价值取向,与以公民为本位相吻合。非政府组织是在政府和公共部门之间追求公共利益目标,它对公共事务的介入,唤醒了民众对自身事务的关心,也引发人们对政府行政理念的思考。既然政府行政是公共利益的体现,那么政府行政就应在思想上摒弃以往指挥命令式管理的惯性,加强与社会的沟通,以民为本,规范权力,并与公众相互合作,良性互动。

1.2 制约政府权力

政府权力主体作为“经济人”,也有其特殊的利益追求,在公共利益和私人利益发生冲突的时候,他们在自身利益驱动下往往会舍弃公众利益而选择私人利益,与民争利、以权谋私,背离社会福利最大化的要求。而非政府组织作为体制外力量的地位日趋凸显,有力地限制和制约了政府公共权力,促进了权力行使的公平性与开放性。

1.3 协助公共服务

传统政府是“全能政府”,在公共服务的提供上大包大揽。服务型政府是职能有限的政府,这是随着经济和社会的发展,社会问题日益复杂,政府自身改革和进步的的一种必然选择。服务型政府必须把它的能力主要投注于基础性的工作上,对于那些非基础性的公共服务的提供,就需要由非政府组织承担起提供的职能,使得政府专心“掌舵”。而且非政府组织更加贴近民众,能够提供更为灵活、快捷、多层面的服务。

1.4 提升服务效率

服务型政府是效能政府。有效政府是指在公共行政中,政府按照行政目标的要求,以尽可能少的行政成本,获得尽可能多的行政产出。非政府组织的发展,可以提高公共物品供给效率,并回应和满足社会多元化和个性化的需求。而且由于非政府组织它本身的特性使得在提供公共服务方面更容易减少出现寻租、贪污等腐败现象的几率。

2.我国非政府组织发展的困境

改革开放以来,随着计划经济向市场经济转变,出现了利益多元化和经济市场化的现象,这促进了国家与社会、政治与经济的分化。非政府组织开始在社会公共领域独立承担或与政府合作承担相当一部分社会服务的功能。特别是近年来,我国非政府组织发展势头迅猛,已初步形成门类齐全、层次有别、覆盖广泛的非政府组织体系。根据民政部网站统计数据,1989年我国的非政府组织为454个,而到2007年底我国各类非政府组织达38.1万个,其中社会团体20.7万个,民间非企业组织17.2万个,基金会1369个。虽然从数量和发挥的作用上与成熟的市场经济国家相差很远,但在市场经济逐步深入、政府职能发生转变的今天,非政府组织在参与社会管理等方面起到的作用已越来越大。虽然如此,非政府组织与政府关系还是没有发生实质性的变化,还是处于政府主导、非政府依赖于政府的模式之中。这是因为:

2.1 非政府组织自我发展机制不完善

独立性是非政府组织非常重要的一个特征,但是我国非政府组织往往不具备独立自主的精神。我国的许多非政府组织带有强烈的官方色彩。因为,我国许多非政府组织的成立是出于政府转型的需要,一些由于机构调整而不好安排的政府官员被安排到非政府组织担任负责人,这些负责人又利用自己原来的从政背景,利用各种方式获取国家财政的拨款和补贴。这就使非政府组织蒙上了“官民二重性”和“半官半民性”,导致其与政府几乎没有对抗关系和竞争关系,所以在非政府组织与政府的关系中,都没有将其独立性作为一个重要因素来考虑。

2.2 非政府组织管理机制不完备

《社会团体登记管理条例》和《民办非企业单位登记管理暂行条例》规定,非政府组织登记注册由各级民政部门主管,而日常性事务由业务主管单位管理,这就形成了双重管理体制。《社会团体登记管理条例》也规定:社会团体在成立登记时,必须要向登记管理机关提交业务主管单位的批准文件。由于法律规定“门槛高”,使很多非政府组织注册困难,只能以其他形式注册或者处于“地下工作状态”和非法存在的状态。目前,全国农民已自发成立了近13万个协会,但绝大部分还没有登记。如果政府不放宽登记条件,简化登记手续,帮助非政府组织取得合法地位,将导致它们不能公平而正当地开展活动,如近来出现的施粥组织就出现进退两难的境地。

2.3 非政府组织法律法规不健全

我国非政府组织的法制领域有很大的空间,与市场经济改革后企业的法规建设相比仍然比较滞后,有很多地方都是法律空白,对非政府组织的性质、地位、作用等也缺乏明确的法律规定,而且,非政府组织立法的层次和质量不高。从一些具有法律效力条例的内容来看,对其管理偏重于登记程序,导致与其他法规衔接性不强,缺乏可操作性。迄今为止,我国尚没有一部真正完整的非政府组织管理的法律条文。

2.4 非政府组织自律机制不全面

我国非政府组织的发展正处于初期,许多非政府组织的内部议事制度、财务管理制度、章程履行程序、人员录用与考核奖惩制度不健全,无章可依,有章不循的问题时有发生,以致于出现管理混乱、腐败等现象。此外,非政府组织的理事会和监事会的作用没有充分发挥。这对非政府组织的发展造成严重的负面影响,影响了其影响力和作用的发挥。

2.5 非政府组织运行的经费不充足

经费缺乏是我国非政府组织一个相当普遍和非常严峻的问题。政府对一些非政府组织没有经费支持,资金的来源问题就成了一个相当大的发展滞力。相当一部分的非政府组织处在严重资金不足的状况,无法正常开展活动,出现了有名无实、空头组织的现象,严重的就是名存实亡的状态。甚至有一些组织,为了维持生存和发展,竟然通过各种方式和渠道开展与其自身业务不对称的经营性活动。

2.6 非政府组织专业人才不具备

随着社会的发展和进步,公共服务中出现了复杂性、专业性的趋势,如汶川地震的救助,情况复杂,而且需要专业化的非政府组织来协助,而参与汶川地震的救助的绝大多数非政府组织难以确保活动所需要的专业人员的参与。高级专业人才缺乏直接影响了非政府组织在一些情况复杂的事件中的工作质量,有时甚至损害其在公众中的形象,削弱其在社会事务管理中的作用。非政府组织不能确保其有专业化的队伍,在社会服务中就比政府明显处于劣势地位,最终影响了非政府组织参与职能的发挥和提供服务的效果,降低了提供公共服务的效率和社会信任度。

3.创新非政府组织的对策

我国改革开放的进一步深化,构建服务型政府是一个必然要求。随着全球化时代的到来,非政府组织与政府的关系模式迎来了一个难得的创新机遇。我国非政府组织在这几年内快速增长,其活动领域触及到教育、防灾救灾、扶贫、社区发展、国际交流、政策咨询等各个领域,发挥的作用也越来越大,构建新时期的非政府组织就应该摆脱政府主导、依赖政府的模式,走向“互动合作”这一创新关系模式。

3.1 加强对非政府组织的指导和提高非政府组织的独立性相结合

由业务主管部门和登记部门一起进行管理的双重管理体制既不利于政府对非政府组织的管理,又不利于非政府组织的发展。为了在发展市场经济、构建服务型政府中充分的发挥非政府组织的积极作用,政府要主动为非政府组织的发展创造一个宽松的法律政策环境,放松政府规制,保证非政府组织的法律地位,取消业务主管单位和登记管理机关的双重领导,改变以往既有的笼统化和消极型的行政控制体制,加强指导,逐步构建分类监管、资源引导和行为控制的新型管理体制,让其在组织和人事制度上脱离对政府部门的依赖,独立行使组织自身宗旨和目标,承担弥补政府与市场失灵的职能。

长期以来存在的政社不分现象使大量非政府组织具有“官民二重性”。政府选择相对于社会选择占明显优势,同时双重管理体制的存在,以及对政府资金的严重依赖,使非政府组织更多地扮演着政府部门辅助机构的角色。因此,发展非政府组织,就必须进一步转变政府职能,真正实现政社分开,分清楚政府和社会的界限,还非政府组织的“本来面目”,创造政府与社会的良性互动关系,拓宽非政府组织的发展空间,提高其独立性。两者间应当建立平等的协作机制,政府要为非政府组织在公共服务社会化方面提供更广阔的空间。

3.2 健全相关法律法规和完善非政府组织自身建设相结合

推动非政府组织的健康发展,需要建立良好的法律政策环境,使非政府组织的基本权利能够得到法律保障,注册登记和监管能够有法可依。而现行法规体系,由于滞后性及部分规定的不合理性,导致我国非政府组织艰难地在政府和市场挤压之下,寻求生存和发展之路,而难以展现在国外非政府组织身上所看到的勃勃生机。所以,改革现行法规,建立较为完备的法制体系是促进非政府组织发展的重要措施。当前的基本思路是通过立法,明确非政府组织的法律地位及基本权利,逐步取消现行法规中对非政府组织发展人为设置的限制性内容,从“入口”的制约转向“过程”的监管。目前,应主要做好两方面的工作:一是尽快制定有关非政府组织的统一规范的基本法律,二是修改和改进非政府组织专项管理法规。

社会和法制环境是一个组织发展的必不可少的外部环境,但相比较而言,对其生存和发展更为重要的、更为根本的是自身制度的完善。主要是建立健全各项规章制度,使非政府组织的各项活动有章可循;建立健全民主决策机构和制度,克服行政化、官僚化倾向;建立和完善财务会计制度,做到收支规范、账目清楚、公开透明,保证非政府组织的廉洁性。通过非政府组织的自身建设,形成自我管理、自我约束、自我发展的内部运行机制,增强非政府组织自我组织、自我管理和自我发展能力,提高非政府组织的社会公信度。最后,加强行业自律。非政府组织要健康发展并产生良好的社会公信力,除了按照法律要求加强政府监督外,还应在自己行业内部提出一套比较高的标准,建立切实有效的自律机制。

3.3 拓宽非政府组织资金来源和提升人员素质相结合

充足的资金是非政府组织存在和发展的基本因素。因此通过财政手段扶持非政府组织发展是较为有效的途径,要尽快建立政府对非政府组织的资助机制,将这块经费列入政府预算。资金支持应采取多样化的形式,例如可以将一部分原来由政府承担,但是非政府组织也有能力承担的职能以“政府采购”的形式,支付一定费用由非政府组织承担;或者可以考虑划拨一部分经费,与非政府组织合作,解决非政府组织缺乏资金的问题。除此以外,还必须建立多渠道的资金来源,在积极争取政府支持的同时,逐步提高正当性营业收入和民间捐赠收入的比例。

我国非政府组织的专职人员很少,兼职人员也不足,人员总体规模小。同时,我国非政府组织人员构成上存在整体水平不高,领导能力不强,专业水平不足等缺陷。针对目前这种现象,应当建立起科学的用人机制,吸引人才,留住人才和培养人才,加强对非政府组织从业人员的培训,提高其专业知识和服务技能,尤其是要提高其筹集社会资本的能力。除此之外,还要加强对从业人员的职业道德教育,通过制定公开办事制度、行业道德标准、职业道德标准、服务规范,加强对从业人员的教育和管理。

参考文献

[1]莱斯特·M·萨拉蒙.全球公民社会—非营利部门视界[M].北京:社会科学文献出版社,2007.

[2]欧文·E·休斯.公共管理导论[M].北京:中国人民大学出版社,2007.

[3]罗伯特·D·丹哈特,珍妮特·V·丹哈特.新公共服务:服务而非掌舵[J].中国行政管理,2002,(10).

[4]刘丽华.论服务型政府的有限性与非营利组织的补充作用[J].甘肃行政学院学报,2005,(1).

[5]何云峰,马凯.当前我国非政府组织发展面临的主要问题[J].上海师范大学学报,2004,(2).

[6]马青艳,周庆华.非政府组织的制度分析[J].中国行政管理,2005,(8).

[7]孙景民.全球化对非政府组织发展的影响[J].河南师范大学学报,2004,(2).

[8]张济琳.浅析非政府组织在构建和谐社会中的功效、困境及对策[J].软科学,2006,(1).

[8]陆明远.中国非营利组织的“官民二重性”分析[J].社团理论研究,2004,(6).

[9]赵维良.政府职能转变中非营利组织的组作用[J].广东省社会主义学院学报,2004,(2).

[10]张立荣,金红磊.非政府组织兴起的四维视角透析[J].华中师范大学学报,2003,(4).

本文系中国井冈山干部学院2008年科研基金一般项目《服务型政府——和谐社会视野下我国政府转型的路径选择》阶段性研究成果,课题编号为08LDKX09。

作者简介:

肖华孝(1969—),男,江西泰和人,硕士研究生,研究方向为行政管理理论与实践。

肖小明(1975—),男,江西遂川人,硕士研究生,讲师,研究方向为行政管理理论与实践。