清初对台政策评析

胡淑慧

清朝建立后,在处理台湾问题上经历了经济封锁、招抚、武力统一和治理的完整过程,综合运用了政治、经济、军事与心理等多种手段。清初政府对台政策的制订与调整,不仅反映了整体环境及双方实力对比的变化,而且体现了决策者对形势发展的判断与战略目标的设定。其所取得的客观效果,给后人留下诸多启示,对于思考当前的台湾问题也有一定的借鉴意义。

一、政策演变与效果

清初对台政策演变主要分成三个阶段:

第一阶段:以撫为主。即在采取经济封锁、军事挤压等手段的同时,重点派人进行招抚,以求暂时稳定局势。

清兵1644年入关后,清政府虽然随即宣布建立全国性统治,但当时国内形势动荡,一方面明末农民起义军并未平息,另一方面明王朝残余势力仍以正统自居,相继成立了若干南明政权,其中即包括盘踞在东南沿海一带、以金门和厦门为中心的延平郡王郑成功。因而,在随后的十几年里,清政府的主要精力都放在大陆的内部稳定上,无暇也无力顾及时为荷兰殖民者控制下的台湾。针对以郑成功为首的东南沿海义师的侵袭,清廷从1655年(顺治十二年)即下令“严禁沿海省分,无许片帆入海,违者置重典”,但收效不大。1659年(顺治十六年),郑成功等率领的舟师虽在南京城下遭到挫败,但却显示出较强的实力,引起清廷的高度重视。1660年(顺治十七年),闽浙总督李率泰建议“迁同安之排头、海澄之方田沿海居民入十八堡及海澄内地”,得到批准并实施。这就是后来“禁海迁界”政策的起源。顺治时期,清廷从1652年至1657年间还先后6次派人与郑成功议和,但均未成功。

1661年(顺治十八年),玄烨继位,是为康熙皇帝。同年,郑成功命世子郑经留守金门、厦门等地,自己率师东征,驱逐荷兰殖民主义者,收复台湾,实力处于上升期。同年5月,海澄公黄梧密陈“灭贼五策”,其中第一、二条是“迁界、禁海”,即将山东、江苏、浙江、福建、广东沿海居民迁入内地,设立边界,布置防守,并把沿海所有船只炸毁,并在所有溪河竖立栅栏,货物不许越界,违者处死。清廷采纳这一计策,在沿海地区实施了长达二十年的大规模迁界禁海,极大地限制了郑氏与大陆的联系。

1662年(康熙元年),郑成功病逝,其弟郑世袭在人怂恿下欲继承兄位,世子郑经在厦门闻讣音后宣布自己为嗣封世子,郑氏王朝因此分裂为二 。清政府乘机加大了对郑经的招抚力度。郑经虽派人与清廷谈判,甚至上缴明朝敕命、公伯爵印及海上军民土地清册,但却没有和谈诚意,只是在内外交困下而施缓兵之计。次年5月,台湾内讧平息,郑经向清廷提出“请如琉球、朝鲜例,不登岸、不剃发易衣冠”的高要求,使和谈失败。10月,清军攻克厦门、金门,将郑氏沿海据点扫除殆尽,郑经率少数战船逃回台湾。1664年(康熙三年)11月至1665年(康熙四年)4月,原郑氏叛将、福建水师提督施琅等率兵三次向台湾进发,但均因遭受台风袭击及准备不足而被迫中途返回。

此后,清政府加大了招抚的力度。1667年(康熙六年)5月,清廷派河南总兵孔元章携带郑经舅父亲笔书信入台招降,“议以沿海地方与世子通商,欲其称臣奉贡并遣子入京为质三事”,为条件,但郑经坚持采朝鲜不削发、不入贡之例,遭到清政府拒绝。此后,孔元章又两次赴台谈判,由于双方各执己见,最终未能达成协议。施琅对郑经的顽固态度深为不满,上疏朝廷请战。次年4月,康熙召见施琅,施琅详述武力统一台湾的必要性与可行性,但康熙仍坚持以抚为主的方针,并裁撤福建水师提督员缺,悉焚战船,次第摧拨海上投诚官兵到外省垦荒,授施琅为内大臣,留置京师,同时“严戍守界,不复以台湾为意”。

1669年(康熙八年)6月,康熙在议处鳌拜后,命刑部尚书明珠、兵部侍郎蔡毓荣入闽,与福建当地官员共议招抚台湾办法,并再次派人赴台与郑经接触。为了打破僵局,康熙在“不登岸”问题上作了让步,允许郑经留住台湾,但郑经仍坚持“比朝鲜”、“不剃发”,甚至表示“若欲削发,至死不易”,此次招抚又以失败告终。

1673年(康熙十二年),“三藩之乱”爆发,郑经与靖南王耿精忠勾结,乘机再度进兵大陆,重新占据厦门等地。3年后,耿精忠再次降清。康熙为了集中精力对付吴三桂、尚之信,再次指示负责福建防务的康亲王杰书派人赴厦门招抚郑经,并在“比朝鲜”问题上作出重大让步,提出只需“岁时纳贡”即可,郑经则因实力有所增强,乘清廷急于处理内乱之机,提出沿海诸岛由郑军驻守,精饷由福建供给的新要求。杰书据此向康熙报告:“郑锦(经)无降意”,但康熙却批示道:“郑锦虽无降意,其附逆人民有革心向化者,大将军康亲王仍随宜招抚”。

1678年(康熙十七年),闽浙总督姚启圣先后4次派人劝郑经退回台湾,以澎湖为双方通商之所。郑经则坚持以海澄为双方“往来公所”,致使谈判破裂。此后,姚启圣将招抚重点转向郑氏政权的官兵甚至平民,取得明显效果,大大削弱了郑军的军事力量,动摇了其军心与气势,为统一战争的胜利创造了重要条件。1680年(康熙十九年)2月,清水师进攻厦门铜山,郑军纷纷投降,清军顺利收复厦门及沿海岛屿,郑经仅带领千余人逃回台湾。此时,虽然有人主张乘胜追击,但康熙在征求臣下及地方意见后,仍决定“台湾澎湖,暂停进兵”。

第二阶段:先攻后抚。即在继续坚持招抚政策的同时,在军事上积极准备,逐步加大攻伐的力度,并最终取得澎湖海战的决定性胜利,迫使郑氏政权归降,实现统一。

以1681年(康熙二十年)为界,清政府对台政策发生重大转变,由过去的以抚为主转向武力征服。

随着“三藩之乱”的平息及各种客观条件的逐渐成熟,康熙开始把解决台湾问题放在重要议事日程上。1681年,郑经暴死,长子被绞杀,次子郑克塽继位,郑氏政权内部矛盾“陈(永华)、冯(锡范)互相争权,刘(国轩)拥重兵主外,叔侄相猜,文武解体,政出多门,各怀观望”。姚启圣得知上述消息后即上疏要求,“会合水陆官兵,审机乘便直捣巢穴”,同年6月,康熙在与大学士等会议后即发布谕旨,作出了“宜乘机规取澎湖、台湾”,以使台湾重新回归祖国的重大战略决策,并要在福建布防的相关官员“务期剿抚并用,底定海疆,毋误事机”。

对于康熙进军台湾的决策,朝廷内部一开始意见并不统一,面临很大阻力,但康熙力排众议,于同年7月宣布重新起用施琅担任福建水师提督,并加太子少保,“统领舟师进取澎湖台湾”。10月初,施琅即抵厦门视察。施琅根据形势变化提出“因剿寓抚”即以剿为重,以剿促抚的思路,得到康熙的认可。同时为防内部掣肘,施琅还提出“征剿事宜,理当独任”的建议,但康熙仍坚持由施琅与姚启圣共同督军。

此后,施、姚在用兵时机、策略及战略部署等方面上出现分歧,严重影响了军事准备,导致丧失战机,进军受挫。初战失利后,反对武力攻取台湾者乘机活动,形成一定声势,康熙开始动摇,下令“暂停进剿台湾”。施琅接到“止军”之诏后,忧心如焚,于1682年(康熙二十一年)7月再次上疏要求“独任臣以军事,令督抚二臣催载粮饷接应,俾臣整顿官兵,时常操演,勿限时日,风利可行,则出其不意,攻其无备”。康熙认为施琅的意见切实可行,便全部答应下来,并下诏落实。在康熙的充分信任下,施琅全面实施渡海作战计划。

1683年(康熙二十二年)6月,施琅率清军水师二万多人,大小战船三百余艘,从铜山出发,驶抵澎湖。郑氏军队因准备不足未敢贸然迎战,只幻想当晚会出现海上暴风,自己可以收不战之功,但未能如愿。次日,两军开始交战,清军初战告胜,士气高昂。经过七昼夜激战,清军获得全胜,一举歼灭刘国轩率领的郑军主力,占领澎湖36岛,刘国轩乘快船逃回台湾。施琅在澎湖告捷后,立即抚恤降众,安定人心,使台湾人心瓦解,士无斗志。随后,施琅又派人招抚刘国轩,促使其以军事统帅的身份极力主降,并阻止有人挟持公子郑明“往攻吕宋,再造国家”的图谋,保证郑氏集团全部成员归降朝廷。

康熙接到收复澎湖的捷报后,下令加紧进行招抚工作,避免武力解决所带来的后遗症。为了消除郑氏集团的疑虑,康熙还下旨给郑克塽等人,欢迎其“咸登衽席,共享升平”,承诺将“从优叙录,加恩安插,务令得所”。7月,郑克塽修降表,告谕台湾官发削发,并缴印敕。至此,台湾问题得到了圆满解决,与祖国大陆重新实现统一。

第三阶段:善后治理。即迅速稳定台湾局势,逐步消除郑氏割据政权的消极影响,不断强化中央政府对台湾的控制。

施琅抵台后,迅速颁布《谕台湾安民告示》,稳定人心,同时抛开家人被郑氏所杀之仇,親往郑成功祠庙祭奠,消除郑氏集团在台势力的疑虑,从而顺利实现政权交接。此后,清廷内部围绕台湾的弃留展开激烈争论。1684年(康熙二十三年),施琅给康熙上《台湾弃留疏》,深刻揭示台湾的重要战略地位、台湾与祖国东南沿海的战略关联性、台湾对国家安全环境的影响,提出“台湾一地虽属外岛,实关四省之安害”,“弃之必酿成大祸,留之诚永固边围”。康熙同意施琅的分析,决定在台湾驻防管理。

康熙在位期间采取了一系列措施加强对台湾的管理。雍正继位后,也把台湾视为“要紧地方”,进一步巩固对台湾的统一。主要措施有:

建立台湾地方政权,逐步健全行政管理机构。康熙年间,清政府在台湾设立台湾府,下辖台湾、凤山、诸罗三县,在澎湖设分巡台厦兵备道兼管台湾和厦门,均隶属于福建省,单独设置福建总督,台湾官员由福建调补,并在后期设立巡台监察御史。雍正时,增设漳化县、淡防厅,将台厦兵道改为台湾道,管理台湾文武并兼理学政,将巡台御史制度化,增设澎湖厅。

驻军设防,加强营伍建设。康熙时在台湾设总兵一员,副将二员;澎湖设副将一员,从福建抽调官兵进驻台湾各要地,建立驻台军官三年内调、兵丁三年更番制度。雍正时期,升台湾总兵为挂印总兵,在台湾北路增加一员副将,驻扎彰化,增加驻军人数,同时采取措施加强台湾班兵的选派管理,保障台军兵器精良,筹措台湾战船修造。

展界开海,促进两岸经济交流。康熙在统一后即调整过去“迁界海禁”政策,令先前移入内地的沿海居民重返故土,恢复正常的经济社会生活,允许渔民下海捕鱼,力主开海贸易,以利民生。

建立各级教育机构,严格科考管理。在台湾军政机构设立后,康熙就在台湾县、凤山县、诸罗县设立儒学,后又在原郑氏政权旧址设台湾府儒学,开始祭祀孔子,命分巡道员兼管台湾学务。雍正时期,命汉巡台御史兼管台湾学政,增设儒学、书院,在闽省乡试中另立台字专号,严禁外人冒充台籍参加科考,以保障台湾本地士子有进身之阶及培养当地文风。

妥善安置郑方投诚官兵,维护社会稳定。康熙按照原先承诺,对原郑氏政权高官既往不咎,从优叙录,留置京都一带,其它官员士兵则均移入内地,或回原籍,或愿受职,听其自便。由于投诚官兵待遇较优,且移入内地,脱离台湾,分散各地,未闻制造动乱或叛乱的史料。同时,对流寓台湾、无家室产业或有犯罪记录者遣回原籍,制订往台移民三条禁令,严格管制赴台人员身份,严禁广东等地民众渡海到台。这一切均有利于台湾社会的稳定。

二、成功经验与启示

总体而言,清初政府对台政策相当成功,以较小的政治、军事及经济代价,在基本上不留后遗症的情况下解决了台湾问题,实现了国家统一,留下了许多成功经验及有益启示。

首先,把大陆内部稳定放在首位,在不具备解决台湾问题的情况下暂时维持现状,战机一旦出现则紧抓不放。

顺治时期,迫于各种内忧外患,清政府对台政策的基调是搁置与隔离,招抚也作为一种策略得到运用。康熙前期,内部情况虽然有所改善,但清除螯拜,撤除三藩等问题的存在,使得维护大陆地区的稳定仍是首要任务,对台政策目标主要是稳住对手,将郑氏集团挤压到台澎地区,使其不至于在闽浙一带扩张。

在此情况下,攻伐并非首选,招抚成为主要手段。在“三藩之乱”中,康熙最担心的是郑经与叛乱集团勾结,直接威胁清政府的统治,因而为了安抚郑经而作了任内最大幅度的让步。1668年(康熙七年),时任福建水师提督的施琅就提出对台用兵之策,许多构想与其后来对台作战所使用的方法基本一致,但康熙考虑到当时的整体形势,认为民生凋敝,国家急需休养生息,郑氏偏安孤岛已无大碍,尤其是对手仍很强大,清军不善水战,归降官兵忠诚度有待检验,深知一旦冒险用兵招致挫败,不仅不利于台湾问题的解决,而且将引发大陆内部新的不稳定因素,直接冲击自身统治,因而未采纳施琅意见,甚至将其调离前线,并采取撤军等行动,专心招抚,以免影响大局。

在大陆内部实现稳定、双方力量对比发生重大变化、郑氏集团内部矛盾加剧的情况下,康熙认识到条件已经成熟,且机不可失,于是下决心派施琅进军澎湖、台湾,仅用三年不到时间即实现统一。

历史经验告诉我们,很多情况下往往“欲速则不达”。清初在条件不具备的情况下曾对台用兵,其结果是损兵折将,自挫锐气,反而刺激郑氏政权的分离意识,增加解决台湾问题的难度。此后,清政府经过长期准备,逐步创造条件,甚至在不利情势下几度显现出军事上、政治上的退缩,表面上看走了弯路,实际上却为一战而胜争取了时间,迅即达成战略目标。

其次,在重大原则问题上坚持立场,但在策略与手段上则应随形势变化而不断调整。

在郑经继位后,郑氏集团实现了由“反清复明”基地到意图“割据海外”的重大转变,使清政府与郑氏政权之间出现了“统独”问题。康熙在位期间,一是坚持统一原则,绝不允许台湾“独立”;二是坚持国家内部稳定与发展的总方略,努力争取和平统一,但绝不放弃武力手段。但在不违背上述原则的前提下,清政府运用了多种手段与策略,且随形势变化不断调整,体现了原则的坚定性与策略的灵活性的高度统一。

在招抚过程中,双方围绕“比朝鲜”、“不削发”、“不登陆”等问题不断进行较量,其实质是中央政府力量能否到达台湾,实现真正的统一。康熙一方面始终坚持台湾“不可与琉球、高丽外国比”的原则立场,另一方面根据形势变化,为了争取时间、缓和局势,也作了几次重大退让,放宽招抚条件。

在思考台湾问题时,康熙始终把大陆内部稳定与发展放在中心位置,一直坚持“剿抚并用”的策略。为此,清政府调动各种手段,通过经济封锁、政治分化、和平谈判、武力攻伐等多种方式,软硬兼施,努力争取达成政策目标。前期,大陆内部不稳,清政府没有实力解决问题,则以经济封锁和招抚为主,削弱对方实力,争取有利时机;后期,双方实力对比发生变化,则加重武力征伐的力度,挤压对手的战略空间,同时也调整招抚的重点,集中力量分化瓦解郑氏政权里的实力派及官兵,从内部掏空对手,为最后的决战决胜创造了条件。

再次,做好上层的分化、转化工作,争取军心民心,是对台政策的成功保障。

虽然康熙在进行招抚的全过程中,一直把郑氏政权的领导集团作为对象,但以1681年为分水岭,依稀可见其在招抚侧重上的不同。在1681年之前,其重点放在郑经身上,而在1681年之后,则逐渐把郑氏上层实力派作为拉拢重点,尤其是施琅对刘国轩的策反,起到了令郑氏政权悉数投降的关键作用。及至郑克塽时期,郑氏集团内部矛盾重重,也为清政府进行分化瓦解工作创造了良好条件。

最为成功的是姚启圣所主导的招抚活动。此前,虽然清政府在招抚上花了非常大的精力,但收效甚微。其原因在于,清廷一方面对郑军来降者缺乏信任,未能进行妥善安置,不能起到好的示范效应;另一方面认为闽人大多与郑军官兵有联系,怀疑他们资匪、通敌,刻意进行打击残害,激化了与当地民众的矛盾。自1680年始,姚启圣不断上疏朝廷,为投诚官兵待遇问题争取支持,专门制定《招抚条例》,对郑氏文官武将、兵民就抚者的官职录用、财务赏赐、户籍安插、土地分配等问题作了详细规定,强调“不许强豪欺凌,宿怨报仇”,并专门在漳州设立著名的“修来馆”,落实安置工作。尤其是1680年底郑经再次败退台湾后,姚启圣意识到对方缺乏投降诚意,进一步加大了对郑军官兵的招抚力度。姚启圣的招抚活动取得明显成效,吸引的投诚人数前后达十余万人,使郑氏在台湾、澎湖的总兵力在决战前仅剩三四万人,军事实力大大削弱。更重要的是,姚启圣还在闽地改变过去的做法,对那些曾经“从逆”的人员,只要能真心归顺,都委以重任,不次提拔,使仍留在台澎的郑氏官兵将吏“莫不解体归心”,主动作为内应为清军通风报信,军心民心发生重大变化,为统一战争的胜利扫清了障碍。

郑氏归降后,施琅的一系列做法同样可圈可点,对于安定军心民心起到了关键作用。康熙、雍正时期强化对台湾统治的许多做法,特别是对郑氏集团的主要领导人及官兵进行妥善安置,也可视作成功的善后处理。

最后,在决策机制上,领导人在重大问题上要敢于拍板,但在具体操作手段上则应尊重专业。

康熙亲政后,逐步掌控对台决策的主导权。在决策机制上,康熙十分注意充分听取朝廷内部不同势力及闽浙地方官员的意见,经过充分酝酿,形成共识,在此基础上再作决断。在招抚问题上,康熙一直坚持既定方针,不因施琅等人建议而轻易改变。当形势发生变化时,他又作出对台作战的重大决断,虽然期间因出兵受挫、内部异议声音增大而暂缓进军,但却没有轻易放弃目标,最终采纳施琅的计策,并按照其要求对他充分授权,为顺利实施攻台方略扫清障碍。

如果说在大政方针上康熙能够果断拍板,不因存在反对意见而轻易放弃定见是其可取处,其在具体操作层面知人善任,用人不疑,尊重专业,不固执己见则更令人称道。康熙原定由施琅、姚启圣合征,但在实际执行过程中发现问题后,遂修改原来谕旨,授予施琅专征大权。在攻台关键时刻,施琅引而不发,朝廷议论纷纷,康熙自忖,“自用兵以来,凡陆地关山阻隘,相度形势以为进止,朕往往能悬揣而决。海上风涛不测,涉险可虑,是以朕不强之使进”。由于康熙在自己不熟悉的水战方面始终采取审慎态度,不轻率表态,充分尊重施琅的专业判断,施琅因此获得了极大的灵活用兵的空间,得以得心应手地施展自己杰出的军事才能。这为施琅出奇制胜、赢得关键战役胜利提供了重要保障。

(作者单位:北京联合大学台湾研究院台湾政治研究所)

注释:

《清世祖实录》,卷92,北京:中华书局,1985年。

《清世祖实录》,卷104,北京:中华书局,1985年。

丰华涛:《简论清朝初期对台湾政策的演变》,《辽宁广播电视大学学报》,

2001年第2期,第44页。

夏琳:《闽海纪要》,福建人民出版社 ,2008年。

张自廉:《中国历代封建政权对台策略》,《当代海军》,2004年第10期,

第52页。

江日升:《台湾外记》,卷6,福建人民出版社,1983年,第208页。

王云:《清初对台和谈的战略策略运用及其历史启示》,《西安政治学院学报》,

2000年第6期,第77页。

《清圣祖实录》,卷91,北京:中华书局,1985年。

《總督福建少保兵部尚书姚公奏疏》(又名《忧畏轩奏疏》,见《闽颂汇编》),康熙20年5月19日。

厦门大学台湾研究所、中国第一历史档案馆编辑部:《清代台湾档案史料丛刊》《康熙统一台湾档案史料选集》,福建人民出版社,1983年,第232-233页。

《清圣祖实录》,卷96,北京:中华书局,1985年。

《清圣祖实录》,卷98,北京:中华书局,1985年。

《清圣祖实录》,卷103,北京:中华书局,1985年。

连横:《台湾通史》,卷30,《施琅传》。

卢建一:《康熙对台政策剖析》,《福建师大学报》,1998年第3期,第117页。

《清实录--圣祖实录》,卷112,北京:中华书局,1985年。

施琅:《靖海纪事》,台中县 : 文听阁图书有限公司, 2007年。

阮旻锡:《海上见闻录定本二卷》,福州:福建人民出版社,1982年。