网站治理的正式制度

胡　凌

随着互联网的进一步发展，以网站为平台开展的各种活动也日益增多。一方面，国家需要互联网作为新的媒介进行宣传和发展网络经济和文化产业，另一方面，对日益增多的成本低廉的网上言论、表达以及非法行为，国家也需要采取措施加以管理，以免危害社会秩序和国家安全。这一切的网络空间中的基础架构就是网站，可以说对网站的治理构成了中国互联网治理的核心内容。

网站是网络时代言论、表达、网络行为的重要渠道和端点，也是连结信息服务消费者与生产提供者的“中间人”。管理好网站，也就控制了网络空间中的信息流通，既可以发布积极信息或推进健康合法的服务，也可以对不良信息与非法服务活动进行打击。

但是在互联网产生之后，网站作为综合性的信息传播平台打破了原来信息渠道的限制，每个人都可以成为潜在的出版商、报社、电台、企业等等。另外，还出现了新的信息聚合方式和传递方式；数量也大大增加，一时间出现信息爆炸的趋势。国家不得不采取新的措施对网站进行管理。一方面，国家按照线下活动方式对线上信息进行拟制归类管理；另一方面，则通过举报和打击非法活动和不良信息，努力扩大合法信息渠道的范围。

政府部门的管理流程与协调

按照2004年关于进一步加强《互联网管理工作的意见》的要求，中央国家机关和部委形成了一套比较完善的互联网管理和协调制度，一改以往的立法混乱、多头的局面。主要是以国家信息化领导小组为中心、以信息产业部提供技术支持、以相关部门为专项内容治理的主管机关、其他部门积极协调合作，分口管理。

2006年2月17日，《互联网站管理协调工作方案》颁发。这标志着国家网站管理制度的初步完善，其中详尽介绍了政府各部门的职责和权限。在2004、2005年“集中开展互联网站清理整顿工作协调小组”的基础上，《方案》决定成立中央和省两级“互联网站管理工作协调小组”，建立日常协调体制，切实加强互联网站管理沟通协调。

可以看出，《方案》进一步充实了《意见》的要求，在网站管理这个具体环节上，不仅明确细化了一些部门的职责，还进一步将几乎所有部门都纳入到网站管理的协调工作体制中。这个体制涉及部门众多，过程繁杂，只有所有相关部门积极配合才能有效运转。其中特别提出了对ISP和ICP的年度审核。要做到对数量巨大的ICP进行审核，其依据只能是日常监管和专项清理中发现的问题，只要及时删除不良信息，就可认为是没有问题的，否则会受到处罚。

然而，这种多头管理给很多网站经营者带来了困惑和不便，尽管存在协调小组，但效果似乎首先集中在中央一级，先做到部门规章与其它部门不冲突。至于如何执行众多规定的问题越到下面就越混乱。

对互联网监管的法律、法规令出多门，各部委相互之间缺乏协调和配合。目前网络行政的监管主体几乎遍及政府各大部门，各行政部门根据本部门主管的行政业务对互联网出具不同的法律、法规。这种诸多行政部门多头管理的方法，容易分散执法，弱化政府监管力度，难以应付互联网迅速发展中可能出现的各种违法、危害社会安全的行为。另外法规、法律出自多个部门，这种多重管理无形中会增加互联网企业的“制度成本”，致使网站花费较多的时间奔波于多个部门之间。同时也容易造成行政部门相互推诿责任和争揽权力，不利于提高行政监管的效率。属地化管理的问题

“属地化管理”是国家互联网治理政策的一个基本要点，即“谁主管谁负责”。这一点最早是在2003年国家信息化领导小组《关于加强信息安全保障工作的意见》提出的，后来扩充为成“三谁原则”，即“谁主管谁负责、谁经营谁负责、谁接人谁负责”。这种属地化管理实际上借鉴了1990年代初社会治安综合治理的分权方式。

这种“条块结合，以块为主”的属地管理原则，是按行业和地区划分为“条”和“块”两个不同的领域，出台属地化管理是为了适应现实治理的需要，在前互联网时代有利于提高行政效率，广泛动员群众参与，减少官僚体制的信息费用。在互联网时代也有利于管理大量网站，使社会秩序不至于受到冲击。但不可否认，这也会产生一些问题，最主要的就是可能限制了信息流通，并加强了地方和部门的不同标准，甚至割裂统一的互联网。

另外，随着各部门信息化建设的展开，“条块分割”的弊端愈加突出，甚至加强了原来并非垂直系统的部门和单位的权力。条和块都在建立自己的电子政务系统，如何共享行政资源，缓解不同系统之间的冲突，减少重复建设和浪费，加强规划和协调就成了各级政府不得不加紧解决的问题，否则会影响到属地管理和服务的效能。

实际上，属地化管理最适合于治安联防的管理工作。应用至网络空间中，安全问题就成了头等大事。信息安全问题压倒了一切，成为网站治理的重要部分，特别是在中央感觉到某种现实威胁存在的时候。不仅网络空间内独有的黑客攻击、病毒、垃圾邮件、恶意软件成了信息安全的防范目标(物理安全和管理安全)不仅传统的信息保密制度成了信息安全的工作重点，就连一般性的不利于社会稳定的言论与表达也被纳入到信息安全保护体制中。如果说前两者主要涉及到政府机关、单位、团体的职责，那么后一类则更多地与大量社会上的公共和服务网站有关，它们不仅被要求采取严格的安全技术保护措施，而且要实行严格的自我审查制度，确保社会稳定。

这样就出现了一个比较奇特而矛盾的现象：一方面国家希望发展信息产业和网络文化，借以发展经济和提高竞争力，另一方面又对产业内容提出了比较严格的要求，施以严格控制。信息安全的威胁和属地化管理的努力创造了一个独特的互联网架构，其中不仅内容和信息流通受到相对严格的限制，这种流通行为本身也要受到国家整体上的规划和干预。事实上，中国互联网本身就是一个属地管理的例子，为了确保国家安全，防止安全威胁和有害信息流人，国家在国际互联网出口信道对某些国外有害网站和网页进行了封堵和过滤，对内则通过注册备案加强管理，努力创造出一个健康互联网。如果这种管理落实到地方，紧急状态时不仅会形成地方互联网，也会形成独立的垂直系统互联网。

清理不良网站

和网吧治理的逻辑一样，在法律管制混乱的2004年以前，网上出现了大量不良信息。这使得国家下决心对全国网站信息进行集中清理，足见中央的重视。2004年为配合信产部的ICP／IP备案，全国再此集中整治非法网站和信息。按照信息产业部《开展互联网接入服务市场专项治理工作方案》，2006年6月至11月第三次对主机托管、虚拟主机服务做专项治理，其目的仍然是网站备案的工作。

按照沙漏模型的顺序，首先在内容层打扫屋子，对大量有害信息和淫秽色情进行整顿，对各种网络服务项目进行备案；其次在代码层，加紧对IP地址和域名的管理和备案；最后在上游接入部分，加强清理非法主机托管和虚拟主机服务等互连网接入服务单位和互联网数据中心。通过这样几个阶段，国家初步塑造了一个比较有序的网络空间。但是这些都是依靠国家机器进行推进的，下一步应该逐步发展软力量，广泛动员培育行业协会、中间人、民间团体甚至是网络空间中的社会规范来发挥作用。

从上面简要描述的我国政府管理网站的正式制度和历史轨迹，可以发现其策略仍然是，力图掌握全部网站信息，通过域名和IP地址备案将其纳入国家统一的监管平台，然后由前置审批主管机关将不同服务的网站纳入次级监管平台，在网络空间中形成国家有能力维护的秩序；与此同时，由于代理人的问题，必须不断清理打击游离于平台之外的非法网站和不良内容。在新兴的科学技术面前，为了缓解大量信息和言论带来的压力，采取比较成熟的传统的治理方式也许是比较好的选择，这大概就是为什么一开始中央就决定按照属地化管理的方式进行。但另一方面，出于部门利益的拟制，次级监管平台政出多门，许可繁多，管理标准模糊，客观上不利于网站的生存与发展，并且容易出现割裂统一互联网的极端情形。而信息安全在未来一段时间内将成为国家不断强化的主要工作；条、块的问题仍然是未来我国网站治理的主要问题之一。