论特别行政区制度的中国特色

邹平学

(深圳大学 法学院，广东 深圳 518060)

特别行政区，是指在我国版图内，根据宪法和法律的规定，在中央政府管理之下，实行不同于一般行政区的政治、经济和法律制度，具有特殊法律地位，拥有高度自治权的行政区域。它根据宪法特别条款由全国人大通过法律的形式设立，是“一个国家，两种制度”伟大构想的具体化。特别行政区制度构成了有中国特色的单一制国家结构形式的重要组成部分，是中国特色政治文明的重大制度创新。其丰富的内涵值得理论界发掘和总结。本文拟从几个方面就特别行政区制度的中国特色作出分析论证。

一、特别行政区制度宪制基础和政策基础的中国特色

(一)特别行政区制度的宪制基础的中国特色

特别行政区制度得以建立的宪法依据是宪法第31条和第62条第13项。位于第一章总纲的宪法第31条规定：“国家在必要时得设立特别行政区。在特别行政区内实行的制度按照具体情况由全国人民代表大会以法律规定。”第31条对于整个宪法来说，是一个特别条款。因为宪法是根本法，它确认了四项基本原则的宪法地位，规定了社会主义制度是国家的根本制度，规定了国家的政权组织形式是人民代表大会制度，规定了我国的政党制度是中国共产党领导的多党合作和政治协商制度。从宪法适用的空间效力来说，宪法规定的四项基本原则及各项社会主义政治、经济等制度应当及于全国。但宪法第31条是一个特别条款，它授权全国人大按照“具体情况”以法律的形式规定特别行政区内实行的制度，显然，特别行政区实行的制度有别于其他宪法条款规定的国家制度和社会制度。从语义解释的角度看“在特别行政区内实行的制度按照具体情况由全国人民代表大会以法律规定”这一条款的含义，显然特别行政区实行的制度不同于现行宪法制定时(1982年)全国已经实行的制度，而是要根据全国人大按照具体情况另行制定的法律来确定其制度内容，至于其制度的特殊性程度怎样，内容如何，则是全国人大在制定相关法律时按照具体情况加以考虑。宪法第31条占有特殊的地位，是一般法中的特别条款，是特别授权性条款，由于它处于总纲的位置，因而这个条款是特别行政区制度的总括性的宪法依据。宪法第62条规定全国人大行使的职权，其中第十三项职权为“决定特别行政区的设立及其制度”，该项规定是第31条的照应性规定，从立宪技术上必须在此作出相应规定,以保持宪法文件的内在统一。当然，从逻辑解释的角度看，宪法第62条规定了15项职权，而只有第十三项职权即“全国人大决定特别行政区的设立及其制度”在总则第31条亦作了规定，而其他的职权在总则中不存在这样的规定情形，这正说明设立特别行政区的宪法条款的特殊性。总之，宪法第31条和宪法第62条第十三项一起构成了建立特别行政区制度的宪法依据。中国宪法的上述条款，体现了高度的原则性和灵活性相结合，具有中华文化的开放性和创造性，在各国立宪实践中也是独特的。

根据宪法的上述条款，第七届全国人民代表大会第三次会议于1990年4月4日通过《中华人民共和国香港特别行政区基本法》(自1997年7月1日开始实施)，第八届全国人民代表大会第一次会议于1993年3月31日通过了《中华人民共和国澳门特别行政区基本法》(自1999年12月20日开始实施)，上述宪法条款和两部基本法构成了特别行政区制度的宪制基础。

(二)特别行政区制度政策基础的中国特色

“一个国家，两种制度”，简称“一国两制”，是邓小平代表中国共产党，于20世纪70年代末80年代初提出的，为和平解决历史遗留的香港、澳门、台湾问题，实现祖国统一大业的一系列重大方针政策的高度概括。它构成了特别行政区制度的政策基础。其含义是指是指在祖国统一的前提下，国家的主体坚持社会主义制度，同时在台湾、香港、澳门地区保持原有的资本主义制度和生活方式长期不变。这一政策基础包括不可分割、辨证统一的四个要点：(1)一个统一的社会主义的中华人民共和国的存在和巩固，是“一国两制”的大前提和总原则。没有单一制的多民族的社会主义国家的统一和主权完整，“两制”就无从谈起。特别行政区的高度自治是建立在国家统一基础上的，离开了国家的统一，特别行政区就谈不上高度自治；(2)在这个大前提和总原则下，在中央统一领导下，经过最高国家权力机关决定，允许香港、澳门、台湾这样的局部地区在相当长的时期内不实行祖国其他地区实行的社会主义的制度和政策，保持原有的资本主义社会经济制度和生活方式，尊重和保持其高度自治，这是“一国两制”的基本精神；(3)一国之内的社会主义和资本主义两制，不是平分秋色，不可等量齐观，社会主义制度是一国的主体制度，局部地区保持资本主义制度，是为了保障这些地区的繁荣稳定，更好地巩固和发展全国的社会主义制度；(4)在“一国”前提下社会主义与资本主义“两制”并存是和平的、宽容的并存。彼此尊重各自实行不同的社会制度的现实，彼此尊重对方的社会制度和生活方式，“井水不犯河水”。内地不改变特区的资本主义制度，不把社会主义制度和政策推行到特区，特区也不能干预或改变内地的社会主义制度，把资本主义输入内地。

在“一国两制”政策方针的指引下，我国政府先后分别同英国、葡萄牙政府达成解决香港、澳门问题的协议，并于1997年7月1日对香港恢复行使主权，成立香港特别行政区，1999年12月20日对澳门恢复行使主权，成立澳门特别行政区。这是完成祖国统一的两个重要里程碑，标志着中国人民为世界和平、发展与进步事业作出了新的贡献。香港、澳门回归后，中央政府和特区政府坚持“一国两制”，严格按照基本法办事，保持了特别行政区的繁荣和稳定。胡锦涛同志在纪念党的十一届三中全会召开30周年大会的讲话中指出：“我们成功实施‘一国两制’基本方针，祖国和平统一大业迈出重大步伐。香港、澳门回归祖国，‘一国两制’、‘港人治港’、‘澳人治澳’、高度自治的方针得到全面贯彻执行，香港特别行政区、澳门特别行政区保持繁荣稳定。”[1]这是中国共产党在新世纪的庄严承诺，标志着“一国两制”的伟大政策将保持持久的生命力，不断丰富着有中国特色社会主义的理论和实践。

“一国两制”在香港、澳门的成功实践，对未来台湾问题的最终解决也将起到良好的示范作用。当然，由于台湾问题和港澳问题的性质有所不同，在台湾落实“一国两制”政策，建立特别行政区，将会比香港、澳门有更多的变通和宽松之处。实践证明，“一国两制”的伟大构想，既体现了实现祖国统一、维护国家主权的原则性，又充分考虑台湾、香港、澳门的历史和现实，体现了高度的灵活性，是推进祖国和平统一大业的基本方针，不是什么权宜之计。实行“一国两制”有利于祖国统一和民族振兴，有利于世界和平和发展。

二、特别行政区制度在我国国家结构形式内容构成中的中国特色

一个国家建立什么样的国家结构形式，从立宪形式上看是政治选择的结果，但这种政治选择却受制于决定国家结构形式的种种客观因素，因此任何国家的国家结构形式都有相应的客观历史必然性。我国实行单一制的国家结构形式是中国共产党运用马克思主义关于无产阶级专政的国家结构形式的理论同我国的具体情况相结合的伟大实践，我国的单一制绝非中国历史上中央集权制的僵化延续，而是有着自身政治优势和特色的高度灵活和可包容性的单一制。从宪法关于我国国家结构形式的条款来看，我国多民族的单一制国家结构形式是由三个有机的组成部分构成。第一部分是中央与普通行政区域关系模式，第二部分是中央与民族自治地方关系模式，第三部分是中央与特别行政区关系模式。中央与普通行政区域关系模式是所有实行单一制国家结构形式的国家具有的共性内容，而中央与民族自治地方关系模式及中央与特别行政区关系模式则体现了中国特色单一制的特性。[2]

三种模式的各自基本特点是：

(一)中央与普通行政区域关系模式，或称普通地方制度，是基本实践模式。它是我国在国家结构形式建设中直接而相对单纯地贯彻民主集中制原则的结果，其应用范围覆盖全部的省和全部直辖市以及民族自治地方的非民族自治地区，是有中国特色单一制的基础性构件，相对于其他两种模式居于主导地位。

(二)基本实践模式的改进模式，即我国处理中央与民族区域自治地方关系的民族区域自治制度。之所以称之为基本实践模式的改进模式，是因为，第一，它并不是同比较单纯体现民主集中制原则的基本实践模式有根本区别的东西，而是保留了其全部内容并且以其为基础的；第二，它在原有的基础上增加了体现民族平等、民族团结和共同繁荣的新内容，其中主要是民族区域自治地方自治机关的自治权。在实行单一制的各国中，大都也存在中央与自治地方的模式，但中国的这一模式纯粹是解决民族问题的模式，是把民族因素同区域因素、政治因素与经济因素有机地结合起来的模式，这是中国特色的民族关系、民族分布状况及政治文化所决定的模式。

(三)基本实践模式的补充模式，即处理中央与特别行政区关系的特殊模式——特别行政区制度。它不是在中央与地方关系中贯彻民主集中制原则的结果，而是根据“一国两制”方针政策解决香港、澳门回归问题而设计的制度，它也将运用于解决台湾问题，因而与基本实践模式及其改进型模式有着构造和功能上的重大区别，例如特别行政区享有的比普通行政区域乃至民族自治地方大得多的自治权，这种自治权在许多方面甚至比联邦制国家成员国的权力还要大。但从国家主权角度看，中央与特别行政区关系同以民主集中制为指导原则的基本实践模式及其改进型模式民族区域自治制度又有着紧密的联系，因为三者都统一于有中国特色的单一制。

比较特别行政区和我国的其他行政区，可以进一步看到特别行政区制度所体现的中国特色。

特别行政区与我国其他行政区相比，有三点共性：(1)都是中华人民共和国不可分割的一部分，都是我国地方制度的有机组成部分；(2)都是一级地方行政区域，受中央人民政府的统一管辖；(3)均可选派代表参加全国人民代表大会，参与国家的管理。

特别行政区与我国其他行政区的区别除了各自实行不同的社会政治制度外，还表现在五个方面：第一，地方政权体系不同。省、自治区、直辖市下还设有市、区、县、乡、镇等行政单位，而香港和澳门特别行政区不再下设任何政权单位；第二，享有的权力不同。省、直辖市可依法制定地方性法规，行使一定的自主权，自治区享有宪法法律赋予的自治权，但它们都不能与特别行政区的高度自治权相比，特别行政区享有的某些自治权力，甚至超过了联邦制国家中成员国所能行使的权力；第三，受中央政府的干预程度不一。一般行政区域必须遵守、执行和服从中央及其有关部门制定的规章、政策、命令和指示，全国人大常委会有权撤消省、自治区、直辖市国家权力机关制定的同宪法、法律和行政法规和决议，国务院有权改变或者撤消地方各级国家行政机构不适当的决定和命令。而特别行政区政府处理属于自治权范围内的事务时，不受中央政府、中央政府所属各部门，各省、自治区、直辖市的干预，而且中央在特别行政区的驻军只负责防务，也不能干预特区自治范围内的事务。特别行政区在自治权范围内作出的决定具有效力的终极性；第四，一般行政区域必须执行全国统一的法律和国务院制定颁布的行政法规。而特别行政区除遵守执行自己所保留的原有法律体系以及极少数由法律明文规定必须在特区实施的全国性法律外，其他全国性法律不在特区实施；第五，国家允许特别行政区使用自己的区旗、区徽，这是特别行政区不同于各省、自治区、直辖市的又一特色。

三、特别行政区制度的核心内容所表现的中国特色

根据宪法特别条款和《香港特别行政区基本法》、《澳门特别行政区基本法》建立的特别行政区制度，具体体现了“一个国家，两种制度”的构想，其核心内容所表现的中国特色可以概括为三句话：坚持一个国家，体现国家主权；坚持两种制度，保障高度自治；坚持“基本不变”，保障繁荣稳定。

(一)坚持一个国家，体现国家主权

在坚持一个国家，维护国家主权统一和领土完整方面，根据基本法的规定，特别行政区制度包含以下基本内容：

1. 特别行政区是中华人民共和国不可分割的一部分，是一个直辖于中央人民政府的地方行政区域；由全国人大授权特别行政区实行高度自治。

2. 中央人民政府负责管理特别行政区的外交事务和防务；特别行政区法院对国防、外交等国家行为无管辖权。

3. 特别行政区行政长官经特区选举产生后由中央人民政府任命，政府主要官员经行政长官提名后由中央政府任命。

4. 特别行政区立法机关制定的任何法律均不得同基本法相抵触，基本法的制定权、修改权属于全国人大，解释权属于全国人大常委会。

5. 基本法规定，特别行政区要自行立法，禁止任何叛国、分裂国家、煽动叛乱、颠覆中央人民政府及窃取国家机密的行为，禁止外国政治性组织或团体在特别行政区进行政治活动。禁止特别行政区的政治组织或团体与外国的政治性组织或团体建立联系。

6. 涉及国家统一和主权的少数全国性法律，经过法定程序列入基本法附件三，在特别行政区实施。①

7. 基本法还规定，全国人大常委会决定宣布战争状态或因特别行政区内发生特别行政区政府不能控制的危及国家统一或安全的动乱而决定特区进入紧急状态，中央人民政府可发布命令将有关全国性的法律在特区实施。

从上述可以看出，在涉及中央与特别行政区的权限划分方面，基本法规把凡属关系到国家主权、国家整体利益的事务均划归中央管理或决定。

(二)坚持两种制度，保证高度自治

在“一国”的总原则和大前提下，特别行政区可保留和实行不同于祖国内地的制度，并保证高度自治。特别行政区制度体现“坚持两种制度，保证高度自治”的内容和特点包括以下几个方面

1. 在社会经济制度方面，基本法规定，特别行政区不实行社会主义制度和政策，保持原有的资本主义制度和生活方式，五十年不变。特别行政区依法保护私有财产权。社会经济制度不同是特别行政区体现“两制”的最具根本性的特点。

2. 在政治制度方面，不实行人民民主专政，不采取人民代表大会制度，它是爱国者的民主政权。它体现分权原则，是行政主导、司法独立、行政与立法既互相制约又互相配合的政制，行政机关和立法机关由特区的永久性居民组成，是一种适应特区实际情况的地方自治体制。这种政治制度是与其经济制度相适应的。

3. 特别行政区享有高度自治权，所谓“高度自治权”，是指充分自主地管理本地区事务的权力，包括行政管理权、立法权、独立的私法权和终审权。具体有：

(1)全国人大授权特别行政区依照基本法的规定，享有行政管理权、立法权、独立的司法权和终审权；特别行政区行政机关和立法机关由当地永久性居民依照基本法有关规定组成，保留除同基本法相抵触或特区立法机关作出修改者以外的原有法律。

(2)在行政管理方面，自治权广及财政经济、工商贸易、交通运输、土地和资源、教育科技、文化体育、治安、出入境管制等领域，其中突出的是财政独立，财政收入不上缴中央，中央不在特区征税，实行独立的税收制度、自行发行货币等等。

(3)立法方面，特别行政区在不违反基本法的条件下可自行立法，继续实行不与基本法相抵触的原有法律。特别行政区制定的法律只须向全国人大常委会备案，全国人大如果认为其不符合基本法，只将有关法律发回，不作修改，退回即告失效，但没有溯及力。

(4)司法方面，享有独立的司法权和终审权。

(5)中央政府授权特别行政区依照基本法的规定，自行处理有关外交事务，如以特区名义单独同各国、各地区及有关国际组织保持和发展经济文化关系，还可以“中国香港”、“中国澳门”的名义参加不以国家为单位参加的国际组织和国际会议等。

(6)特别行政区享有中央授予的其他职权。

可以看出，国家授予特别行政区享有的自治权力要比我国一般地方政权、民族自治地方自治机关享有的权力广泛得多。

(三)坚持“基本不变”，保障繁荣稳定

香港、澳门原有的经济贸易制度和广泛的对外交往能力，是香港、澳门繁荣发展的重要条件。如果贸然改变这些制度，将会引发社会不安，经济不稳，不利于特别行政区的繁荣稳定，也不利于祖国大陆的改革开放和经济建设。所以特别行政区基本法既重视维护特区的社会稳定和原有制度的基本不变，又强调维持特区的经济繁荣。特别行政区制度体现“坚持‘基本不变’，保障繁荣稳定”的内容和特点有：

1. 保持原有资本主义制度和生活方式50年不变，私有财产权受法律保护。

2. 实行独立的税收制度；保持国际金融中心地位不变(主要指香港)，维持独立的货币金融制度；保持自由港地位不变，维持自由贸易政策；保持单独关税地位；继续原由的航运管理体制；保持国际和区域航空中心的地位不变(特指香港)等等。可以说，凡是有利于特区繁荣发展的现行经济制度几乎原封不动地保留下来。

3. 依照基本法的规定或者中央政府的批准或授权，继续保持足够的对外权力能力和行为能力，以保证在国际经贸关系中的地位。如特别行政区代表可以作为中国代表团的成员参与同特区有关的外交谈判；可以以“中国香港”、“中国澳门”的名义在非政治领域内，单独同各国、各地区及有关国际组织保持和发展关系，订立、履行协议；可继续参与各种国际会议和组织，保有发言权；可继续适用有关的国际协议和有条件地适用中央政府缔结的国际协议；经中央政府批准，可继续在外国设立官方、半官方及民间机构；还可以依法签发特别行政区护照和其他旅行证件，实行独立的出入境管理；可在中央协助或授权下，与各国各地区缔结互免签证的协议。这些内容保证了特别行政区具有足够的对外权利能力和行为能力，继续驰骋于国际经济舞台上。

4. 原有的法律。除同基本法相抵触者或特区政府立法机关作出修改者外均可保留；原有的司法制度除因设立终审法院产生的变化外，予以保留。

5. 除基本法有特别规定者外，特别行政区成立前在特区任职的公务人员、法官和其他司法人员均可留用，待遇不变。

6. 教育制度及运做方式保持不变，新闻自由、宗教信仰自由、文化创作自由可继续等等。

当然，在保持基本不变时，特别行政区也有一个引人注目的变化，就是拒绝和清除殖民色彩。例如香港的港币虽然继续流通，但原来硬币上的英王头像已经为紫荆花代替，而纸币上戴皇冠的狮子和独角马等带有浓厚殖民色彩的图案也被取消，港币开始进入新时代，还有邮票、邮政标识不再有皇冠标记。政府部门制服的徽章、徽号都取消了殖民色彩的设计，代之以特别行政区的区徽为设计主题。

[注释]

①经过法定程序列入基本法附件三，在特别行政区实施的全国性法律有：(1)《关于中华人民共和国国都、纪年、国歌、国旗的决议》；(2)《关于中华人民共和国国庆日的决议》；(3)《中华人民共和国关于领海的声明》；(4)《中华人民共和国国籍法》；(5)《中华人民共和国外交特权与豁免条例》；(6)《中华人民共和国国旗法》；(7)《中华人民共和国国徽法》；(8)《中华人民共和国领事特权与豁免条例》；(9)《中华人民共和国领海及毗连区法》；(10)《中华人民共和国香港特别行政区驻军法》(在香港实施)；(11) 《中华人民共和国澳门特别行政区驻军法》(在澳门实施)。

[参考文献]

[1]胡锦涛.在纪念党的十一届三中全会召开30周年大会上的讲话[N]. 人民日报，2008-12-19.

[2]童之伟.法权与宪政[M].济南:山东人民出版社，2001.375-392.