论金融控股集团主导格局下监管结构的选择

陈　蓉

摘要：为保障金融控股集团的稳健运行，应对和防范金融风险，采取规范分析和历史比较的研究方法，从与我国金融监管结构相类似的美国金融监管结构的变革入手，研究美国金融监管体系的重大调整对我国的借鉴意义，提出确立以人民银行为主监管人的伞形监管结构，并通过成立金融协调小组、建立制度化的信息共享机制以及联合行动机制，构建以人民银行为主导的法定监管协调机制。

关键词：金融控股集团；监管结构；伞形监管；监管协调

中图分类号：D922.28文献标识码：A文章编号：1000-2731(2009)02-0148-05

“存在即是合理”，金融控股集团的出现符合世界金融业的发展潮流。但是，“存在”不等于“放任”，可以任其发展。由美国“次贷危机”引发的席卷全球的金融大海啸再一次印证了金融业的综合化经营必然以健全的法制和严格的监管为前提。因此，如何尽快建立和健全金融控股集团的监管体制及相关法律制度，将其纳入健康发展的轨道，不仅是顺应世界金融业发展潮流的要求，更是防范金融风险、维护我国金融安全的必然选择。

自2003年4月银监会挂牌成立，与保监会、证监会三足鼎立，我国金融监管结构恰好与美国相似。因此，研究美国金融监管体系特别是“次贷危机”所引发的金融监管体系的重大调整，对构建我国金融控股集团的监管结构具有重要的借鉴意义。

一、经验的选择：次贷危机引致美国金融监管体系之变

美国金融监管体系一向具有“危机引致”的历史特征，总是因应各类金融市场动荡或危机而作出相应的调整，本次美国金融监管体系的重大变革仍然未能脱离这一历史宿命。自2007年4月至2008年9月，在雷曼兄弟宣布破产和美林证券被收购后，次贷危机迅速升级成为一场全球性金融海啸，震动了全球金融市场。

次贷危机暴露出美国现行金融监管体系的弊端，促使美国财政部于2008年3月31日公布了一项长达218页的金融改革方案——《金融监管体系现代化蓝皮书》(以下简称《蓝皮书》)，制定了短期、中期和长期三个阶段的改革计划，意欲在财政部主导下对金融监管体系进行结构性改革。

(一)消除监管重叠

美国是最早建立金融分业监管体制的国家，在历经80年的发展变化之后(即使1999年《金融服务现代化法》之后)，至今固守传统的多边监管，形成了世界上最为复杂的多边监管结构。其中，参与监管的机构有美联储、货币监理署、存款保险公司、储蓄机构监理局、保险监管局、监管委员会等7家。虽然1999年《金融服务现代化法》确立了金融控股公司的伞形监管架构，但根据美国审计总署的模拟显示，金融控股集团将接受9家机构的直接监管。实际上，根据该署对花旗、摩根大通的调查，对这两家集团有监管权的机构远远超过这一数字。同时，由于监管目标和监管文化的不同，各监管机构在金融机构新设标准、信息报送格式和程序、内部风险控制、资本充足率标准、高管人员的资格审查、金融机构兼并收购等方面几乎都存在着不同规定。金融机构仅就资本充足率就得面对美联储、货币监理署、联邦存款保险公司、证监会的不同规定，在这些资本充足率指标的背后有着更为复杂的形色各异的资本构成标准和计算方法。众所周知，监管权重叠导致的后果就是监管真空和监管套利，这一点已被这场突然来袭的全球金融大海啸所印证。

为消除监管重叠，《蓝皮书》中期建议凸显了减少监管主体、整合各类监管权限的特征。如建议在今后一到两年的时间里，撤销储蓄监管局，将其监管权力并入货币监理署，并取消联邦储蓄银行牌照，代之以全国性银行牌照，在证券和期货方面，合并美国证监会和商品期货交易委员会。在州银行监管方面，对州注册银行监管职责转移至美联储和联邦存款保险公司。

(二)扩充美联储的监管权

由于美国缺乏一个权威的监管部门拥有全部信息以监控系统性风险，也没有一个联邦机构有足够的法律授权来识别金融体系的整体性风险状况，致使“次贷危机”迅速升级为危及全球的金融海啸。因此，与目前美联储仅局限于对一些特定银行以及银行控股公司的监管相比，《蓝皮书》将赋予美联储更多的监管权力和监管职责。这些职责包括：实施货币政策；向金融系统(包括非储蓄机构)提供流动性；监管支付与结算系统；收集并披露与金融市场稳定相关的信息；检查包括投资银行、对冲基金以及国内其他可能对金融体系造成风险的商业性金融机构；与其他监管机构共同制定规章；必要时采取联合行动以化解金融风险。

(三)强化监管协调机制

通常情况下，监管机构越多，信息沟通越难。在金融控股集团多头伞形监管结构下，由于监管信息具有保密性要求，且信息原始掌握与监管责任挂钩，监管机构间信息交流与沟通极为困难。虽然美国成立两家协调机构和金融与银行信息基础建设委员会，但由于其法律地位有限，本身没有执行权，监管信息的交流与沟通存在严重障碍，不同监管机构难以有效沟通与合作，以致次贷危机从开始形成、露出端倪到最终爆发，时隔半年之久。

《蓝皮书》对美国金融监管协调机制的强化集中体现在扩大总统金融市场工作组(President's.Working Group，简称PWG)的职权和成员范围上。在短期建议中，财政部建议PWG应继续作为一个长久的机构，并扩张其权限，建立常规联席会议机制，为金融监管政策的合作与沟通搭建交流平台，并将其关注领域从金融市场扩展到整个金融系统。同时，扩充该小组中的银行监管者，将PWG的成员扩大至货币监理署和联邦存款保险公司，以增进金融监管机构之间的合作和协调。

(四)向目标导向性的监管结构转型

《蓝皮书》在评估金融监管结构的四种模式的基础上，提出美国未来金融监管结构的最优选择是目标型监管结构。在目标型监管框架下，监管部门重新界定为三大类：由美联储负责金融市场稳定；由审慎金融监管当局负责与政府担保有关安全稳健的审慎监管；由商业行为监管当局负责各类金融主体的市场行为的标准和规则以及保障投资者和消费者的利益。

尽管《蓝皮书》被认为是自美国1929年经济大萧条以来最大规模的金融改革计划，但这只是一种思路，要改革一个维持近80年的金融监管体系，必然是一个困难重重的过程，从政界到商界，从联邦到地方，《蓝皮书》涉及监管权力在各州政府及联邦政府不同部门之间的重新分配，还要受制于美国反垄断传统、联邦政治制度的影响，其实施阻力是显而易见的。因此，美国不仅要固守多边监管结构，并在相当漫长的一段时期内，其更有可能是采取措施完善信息共享和监管协调机制，以加强“合作”，而不是大规模的“合并”。

二、现实的反思：我国金融控股集团监管结构之检讨

2004年6月28日银监会、证监会和保监会(以下简称“三会”)联合出台的《金融监管分工合作备

忘录》(以下简称《备忘录》)是我国首次对金融控股集团身份确认的规范性文件，并初步建立了金融控股集团的监管框架。在我国金融控股集团监管立法缺位的情况下，《备忘录》的出台无疑是金融控股集团监管的制度化、法律化的有益尝试。但其缺陷也是明显的，主要表现为：

(一)集团层面整体性监管的缺位

有些学者认为我国已经建立了牵头监管，即由金融控股集团母公司的监管机构担任主监管人的模式。笔者认为这种观点有待商榷。牵头监管具有两个层面的监管：一是按照业务性质由各监管者分别对集团附属子公司实施监管；二是以集团母公司的监管者为牵头(主)监管人，将金融控股集团作为一个整体实施监管，并协调各功能监管者的监管行为和信息共享。根据我国《备忘录》第8条的规定，尽管金融控股集团的附属子公司仍按业务性质由“三会”分别监管，其母公司也可依据主要业务性质归属于相应的监管机构，但这仅仅停留在第一层面的监管，缺乏第二层面对金融控股集团的整体监管，使金融控股集团的监管弱化，甚至处于零监管状态。同时，《备忘录》也没有赋予集团母公司监管者具有协调多元化监管机构的职责。在这种监管框架下，面对复杂的控股关系和混乱的内部交易，各监管机构难以准确判断和区分一个集团成员所面对的真实风险。倘若遇到棘手难题，各监管者又会推卸监管责任，形成监管真空，导致金融风险的扩散与蔓延。

(二)监管协调制度的缺失

2003年《银行业监督管理法》第6条和《中国人民银行法》第35条规定：银监会和人民银行应当在相互之间及其他金融监管机构之间建立监管信息共享机制，《中国人民银行法》第9条则授权国务院建立金融监管协调机制。尽管《备忘录》确立了“三会”之间的定期信息交流、相互通告、紧急磋商、监管联席会议等，但仍存在以下问题：首先，“三会”及其派出机构在行政上属于平级，金融控股公司发生风险或监管权限发生冲突，由谁牵头、谁作最后决定等问题的最终确定存在着一定的现实困难；其次，迄今为止的金融监管协调仅限于银监会、证监会和保监会不定期召开的监管联席会议，其更多地表现为部门之间利益的均衡和协调，缺乏正式立法的基础，仅停留在政策层面，信息沟通和协同监管的作用有限，很难对没有行政隶属关系的“三会”形成足够的动力与有效的约束，即使可采用“会签”的方式，但其徒有告知的形式，并不具备必须披露或“会签”的任何强制力。一旦监管政策变化涉及他方监管职责和监管领域产生利益纠葛时，就会产生无人协调与沟通的现象；再次，尽管人民银行不再承担金融机构的一般性业务的监管责任，但其依然担负着维护金融稳定的重要职责，即使实行金融调控与监管职能分离的国家如英国、日本也不乏央行对金融监管的介入，而《备忘录》规定的监管联席会议缺乏人民银行的参与，即使三大机构可邀请中国人民银行参加，但其毕竟不在联席会议的“正席”当中，是否参加会议具有被动性和不确定性；最后，《备忘录》对三家金融监管部门职责分工的确定，其内容与《银行业监督管理法》、《证券法》、《保险法》规定的监管权限与领域基本没有变化，不足以有效协调“三会”的监管行为和信息共享。

随着我国金融体制改革的深化，金融控股集团的不断涌现，这种层次不清楚、结构不明确、协调机制弱化的监管结构将受到严峻挑战。

三、制度的完善：我国金融控股集团监管结构之构想

笔者认为，我国金融控股集团组织结构应当借鉴美国的伞形监管结构，由人民银行担任伞形监管者，以权力制衡为原则设计人民银行与“三会”之间的监管职责与权限，并构建以人民银行为主导的法定协调机制。

(一)监管结构：伞形监管

对于我国金融控股集团监管组织架构的设置，学界和实务界早已有了多种方案，呼声较高的是设立金融监管局实施统一监管。但笔者认为，美国历经80年仍固守着多边监管，即使最终向目标导向型监管转型，也采用多边监管的监管结构。而我国现行金融分业监管体制的确立，从1995年《商业银行法》颁布起算，不过十余年；从1998年保监会成立和《证券法》颁布起算，还不足十年；从2003年银监会成立起算，则不过短短数年。此外，我国现有三大监管机构的规模大，实施统一监管将意味着巨大的转制成本。因此，对我国而言，与其讨论超级监管机构的建立，不如着重研究多边监管结构协调机制的构建。

鉴于上述分析，在我国维持多边监管格局不变、监管机构数量有限的条件之下，如能为各监管机构设定更为清晰的监管权限、目标和任务，建立有效的问责机制，建立健全信息共享和监管协调机制，采取多边监管结构是近期我国金融控股集团监管立法的基本定位。至于多边监管的具体架构，学界形成三种不同看法：一是借鉴欧盟和联合论坛的协调人制度，采取牵头监管，由集团中主导业务的监管者担任牵头监管人，负责信息交流和综合监管。二是借鉴美国，采取伞形监管，但对由谁(人民银行／银监会／另行成立金融协调委员会)担当伞形监管人仍存有争议。对于牵头监管而言，根据欧盟和联合论坛的相关规定，牵头监管人依据金融控股集团的主要业务性质来确定，在一定程度上有利于监管的专业化，但对于集团业务规模均衡以及跨市场金融创新产品的不断创新，操作性受限。因此，借鉴美国的伞形监管结构，既兼顾我国的历史继承胜，具备多边监管的专业化与竞争优势，又能适应金融市场的结构性变化，也能在未来为审视度势的应变之举留有余地。

至于伞形监管人的确定，笔者认为，由人民银行担任伞形监管者比较适宜。理由如下：其一，出于有效履行调控职能的考虑，人民银行应当享有金融控股集团的监管权限，审核与评估集团的整体风险，以防范金融风险的蔓延；其二，银监会、证监会和保监会分业而治，缺乏人民银行那样的超然地位。而人民银行历史上曾经是金融市场的全面监管者，银监会、证监会和保监会的监管职能均袭自人民银行，人民银行拥有“三会”所不及的影响力；其三，由于人民银行在经济与金融中的特殊地位和作用，它既要监测银行体系的运营指标和运行状况，又要监测证券市场的运营指标和状况，其相对于“三会”拥有更完整的信息网络，有助于监管信息共享。因此，应由国务院根据《中国人民银行法》第9条的授权，以行政法规的形式确认人民银行伞形监管者的法律地位。

(二)明确伞形监管人与“三会”的监管权限划分

伞形监管旨在从整体高度对金融控股集团进行监管，是一种立体的、全方位的与系统性的监管。为避免人民银行过多渗入本应由“三会”监管的领域，应以权力制衡为原则确定人民银行的监管权限与领域。具体包括：金融控股集团的市场准入与退出；有权收集、披露有关的监管信息；成立专门性机构负责各金融监管者之间的信息共享与协调；在并表基础上对金融控股集团的整体结构、资本充足率、风险暴露、集团内部关联交易等重要领域提供评估，并将其

所观察到的情况与相关监管者进行磋商；在特定情形下对集团附属子公司的直接检查，但其行使条件和程序由《人民银行法》、《银行业监督管理法》、《证券法》和《保险法》作出严格限定，即只有附属子公司对整个集团构成威胁的情形下，人民银行才能对其直接监管和检查，并将可能存在的问题告知相关的监管当局；协调各监管机构的利益冲突以及划分监管归属。如果监管机构之间发生意见分歧，则可由主监管人予以裁决。金融控股集团出现支付性危机或风险波及多领域的，由人民银行牵头与各个金融监管机构进行多边紧急磋商，牵头制定救助计划报国务院批准后实施。

(三)构建以人民银行为主导的法定监管协调机制

《备忘录》所确立的监管协调机制是粗线条的，而以法律性文件为基础的制度化协调机制，是更有效率的制度安排。因此，建议国务院制定《金融监管协调办法》，明确监管协调机制的内容和程序，使其具有强制性、规范性，并重点确立以下制度：

1.成立金融协调工作小组借鉴美国模式设立一个长久性的官方性金融协调小组，隶属于人民银行，负责人民银行与“三会”定期召开联席会议，及时通报本机构的监管情况以及近期制定的重大政策、文件和决定，交流与磋商监管规则的制定及相关业务的审批，并建立争端解决机制，由协调小组提请人民银行进行协调或裁断。在金融协调工作小组召开会议时，还可邀请经贸委、国务院发展委员会代表列席。

《金融监管协调办法》应当规定监管协调会议的议事规则与召开程序，并设定各监管机构在该制度下的权利和义务，增强其权威性、约束性和执行性，对于明显边界模糊和职能交叉的重大事宜，可通过签署谅解备忘录、部门联合发文等形式加以确定。

2.建立经常性、制度化的信息共享机制

在人民银行和“三会”之间建立正式的、常规的信息交流机制，即《金融监管协调办法》应明确规定“三会”建立定期和非定期信息通报和反馈制度，将本监管机构对监管对象的现场、非现场监管信息以及其他相关的实质性分析报告(如监管对象出现的新的重大或可能产生潜在影响的因素)在法定期限内送达人民银行，以便其持续的、动态的分析金融控股集团的实际运营状况。在特殊情况下，赋予人民银行直接从监管对象处获取必要信息的权力，以充分发挥主监管人在信息收集和共享中的作用。同时，由人民银行开发统一的信息报告系统，采用统一的信息报表格式和标准，协调各监管机构对数据、信息收集，以避免因重复收集而增加被监管机构的负担。

3.联合行动机制金融业的综合化经营客观上要求人民银行与“三会”实施联合行动，形成监管合力，以提高监管效率。具体包括：一是对涉及不同金融部门或行业的新业务进行联合审批；二是当金融领域出现紧急情况或突发事件时，各监管机构进行联合纠偏，保持行动上的一致性和相互支援；三是两家或两家以上的监管部门可以联合对一家金融机构或某一项金融业务开展联合检查，保证检查工作取得更好的效果，节省被检查单位的成本。

(四)增加监管机构的问责性

由于多边监管固有的监管重叠和监管冲突，监管者有可能在具有监管利益时，争抢对子公司的监管权，出现问题时又将责任推卸给主监管者或相互推诿。同时，金融控股公司的伞形监管人的权力相对扩大，如果责任不明就有可能滥用职权、扩张部门权力。因此，伞形监管结构、信息共享与监管协调都不足以保证监管结构的良好运行，只有建立有效的监管问责制，才能防止多个监管部门之间的恶性竞争，且更容易在监管失败时追究监管责任，进而保障金融控股集团伞形监管结构的功效。

[责任编辑霍丽]