关于省直管县财政体制改革若干问题的思考

刘笑萍

摘要：通过运用逻辑分析和数据分析等方法分析中国市管县财政体制的历史渊源，阐述推行省直管县财政体制改革的时代背景，明确需要解决的主要问题，认为目前的市管县财政体制，已经严重制约了中国财政体制改革的进程，进一步加剧了西部欠发达地区县乡的财政困难，影响了财政职能的发挥，弄清应当处理好的关系，有重大意义。

关键词：财政体制；市管县；省管县；改革

中图分类号：F812.7

文献标识码：A

文章编号：1000-2731(2009)02-0098-04

一、我国市管县财政体制的形成、发展与存在的突出问题

财政体制与行政体制是相辅相成的。我国现行行政体制的历史渊源，可以追溯到元朝的省制。当时的统治者吸取了汉唐以来地方割据势力凭借地理天险抗拒中央的历史教训，在省级区划中实行了犬牙交错的策略，即把同一自然地理单元分割给不同的省级政区，使任何一省不具有完整的地理地形，以北制南的政治军事控制格局逐渐形成。这种政区划分方法，虽然在防止地方势力分裂割据，强化中央集权上发挥了重要作用，但却导致了严重的区域分割，既不利于生产要素的流通，也不利于资源的开发利用。

建国初期，我国针对当时的实际，将行政区划分为六大行政区，分别管辖省、直辖市和自治区。省则由过去的一级行政区变为二级行政区，规模适当划小。1954年以后，大行政区撤销，由中央政府直接领导省，省级政区也合并减少。1959年，第二届全国人民代表大会第九次会议，审议通过了《关于直辖市和较大的市可以领导县、自治县的决定》，我国的市管县体制得到快速发展。到上世纪60年代初，全国已有52个市，共领导243个县，约占全国县建制的1/8。1961年以后，我国的市管县体制停止了发展，到1966年，全国管县的市只有25个，市管县不到80个。改革开放后，我国为了改变地市并存造成的机构重叠、条块分割、城乡二元化的经济格局，以地市合并为主要形式的市管县体制再度兴起。1982年，中共中央下发的51号文件，要求改革地区体制、实行市领导县体制。按照中央的精神，各地的市管县体制得到迅速发展。2004年，我国共有地级行政建制333个，其中地级市283个；60％以上的省市区实行了市管县体制。

“财政制度是由经济体制和政治体制所决定的，在不同的经济体制和国家政府结构下，财政制度的确立原则及其模式也各不相同”。因此，与行政体制改革相适应，我国财政体制也进行了相应的调整。按照《预算法》的规定，我国设立了中央，省、自治区、直辖市，设区的市、自治州，县、自治县、不设区的市、市辖区，乡、民族乡、镇五级预算。一些不具备设立预算条件的乡、民族乡、镇，经省、自治区、直辖市政府确定，暂时没有设立预算。客观地讲，我国的市管县财政体制适应了当时行政体制改革的需要，发挥了一定的积极作用。但随着改革开放的不断深入和经济的快速发展，这种体制已经暴露出一系列问题：一是管县的地级市大多不是符合宪法规定的“直辖市和较大的市”，它们领导和管理县缺乏法律依据。二是市管县体制增加了财政管理层次，加大了财政负担，提高了行政成本，降低了行政效率。三是规模比较小、辐射功能弱的地级市，由于自身财力不足，不仅很难带动所辖县的发展，而且市县之间矛盾越来越突出。四是一些管县的市农业人口占绝对比重，二三产业的比重较低，导致了所谓的泛城市化现象。五是许多市管县往往背离了市带县、工农互补的初衷，导致了重工轻农、厚城薄乡现象的发生。

二、推行省直管县财政体制改革的原因分析

推行省直管县财政体制改革，是贯彻落实科学发展观，发展和完善社会主义市场经济，建设社会主义民主政治，合理开发利用自然资源，实现国家长治久安的必然要求。中共中央在《关于制订十一五规划的建议》中明确提出：“减少行政层级，理顺省级以下财政管理体制，有条件的地方可实行省级直接对县的管理体制。”我国之所以要推行省直管县财政体制改革，主要基于以下几方面的原因：

(一)市管县体制不利于县域经济的发展

在中国，县作为农村经济的组织者、管理者和调节者，具有十分重要的承上启下作用和特殊的职能，担负着发展县域经济的繁重任务。在市管县体制下，由于市级政府对县级政府的干涉过多，县级政府在县域经济发展中的主导作用得不到真正的发挥，城乡资源不能依据市场原则进行配置，进一步侵害了县及农村的利益，不利于县域经济的发展。中央实行市管县管理体制的初衷，主要是希望以中心城市的优势地位，来拉动所辖县乡的经济发展。但由于我国不少城市，尤其是西部欠发达地区管县的市的综合经济实力并不是很强，自身财力十分有限集聚和辐射能力都较差，扭曲了实行市管县体制的本来目的，导致了所谓“小马拉大车”现象的发生。

(二)市管县体制人为地增加了行政管理层次

我国《宪法》规定，政府层级以四级制为主，只是在较大的市和自治州才实行五级制。但1982年推行市管县体制后，我国政府层级已经由四级制为主变成五级制为主。财政层级与政府层级是对应的，层级过多影响了政府间信息的沟通，中央下放的权力也很容易被中间环节截留。这种管理体制不利于调动市县和基层政府的积极性和创造性，影响政府管理效能的最大发挥。西方国家政府一般都是2～3级。如美国地方行政层级可视为3级，在联邦政府下，一级行政区是50个州和哥伦比亚特区，以及80 000个地方辖区。加拿大、澳大利亚和德国也是三级体制，而英国、瑞士和荷兰则是两级。发达国家的经验很值得我国借鉴。

(三)市管县体制使城乡利益分配失衡

我国的市管县体制，客观上扩大了各管县市的行政“地盘”，管县的市往往借助自己手中的权力，随意集中所管县的财力，侵占农民土地，向外扩张，不仅造成大量土地资源的浪费，还严重侵害了农民的利益，致使城乡利益分配不均衡，诱发了市县之间的矛盾和利益冲突。特别是在一些比较发达的地区，由于市县经济发展水平相当，县往往有足够的经济实力与市抗衡，相互之间各自为政，各谋发展的现象时有发生。甚至造成严重的重复建设和产业结构趋同，既浪费了资源，又降低了经济发展的整体实力。在市管县体制下，市政府既要抓城市工作，又要抓农村工作，而城市和农村的公共事务有很大的不同，在工作部署、城乡利益分配等方面很难平衡。搞不好就会出现重城轻乡、重市轻县的现象。在实践中，市与其所管的县之间相互争投资、争项目的现象屡见不鲜。市和其所管的县，都作为一级相对独立的经济利益主体，在处理利益关系中，管县的市常常利用其有利的行政地位，或明或暗地侵夺所管县的利益。管县的市有时出于自身利益的考虑，对上级下达的资金、物资等，采取中间截留的办法予以克扣。这种管理体制，不仅制约了县域经济的发展，也是导致城乡利益分配失衡，发展不协调的体制性障碍。

三、改革的原则、可能产生的影响及需要解决的主要问题

推行省直管县财政体制改革，进一步理顺省以下政府间的财政分配关系，逐步建立激励与约束并举的财政分配机制，有利于调动和发挥各级政府发展经济、增收节支的积极性，促进我国社会经济持续快速协调发展。

(一)改革的基本原则

推行省直管县财政体制改革，必须坚持以下基本原则：一是要从理顺省以下财政体制入手，合理界定省级政府与县级政府的事权，建立健全财权与事权相匹配的财税体制，并在财政收支划分、专项拨款、预算资金调度、年终结算等方面，由省直接分配下达到县、市。二是要在维持现行利益分配格局的基础上，循序渐进，逐步推行，促进市、县财政平稳运行。三是要妥善处理省、市、县三级政府间的利益分配关系，立足于充分调动县级政府的积极性。省、市财政应当继续加大对县级财政的指导和支持力度，帮助县乡政府逐步缓解财政困难。原来管县的市，则要继续履行对县财政的指导、支持和监督职责。县财政也要切实加强自我约束，规范管理，加快自身发展。

(二)对地方行政体制的影响

实行省直管县财政体制，将会使地方行政体制发生一系列变化：首先，实行省直管县财政体制后，就意味着市管县财政体制的终止，减少了财政层级，提高了管理效率。其次，在财政管理流程上，由于下拨的财政资金不再经过市这一中间环节而由省直接拨付到县，避免了中间环节的截留或滞留。第三，这一改革尽管是在财政领域进行的，但也会对市的行政建制产生重要影响。因为，在市管县财政体制下，市财政既要管城市，也要管农村，也就必然有与之相应的行政建制。实行省直管县财政体制后，市财政的供给和保障范围，主要是市区和郊区的公共产品，相应的行政建制也就失去了存在的意义。第四，实行省直管县财政体制，将意味着重新构建省、市、县的财政关系。在省直管县财政体制下，市与县财政之间变成了一种平等关系。

(三)需要解决的主要问题

从长远来看，推行省直管县财政体制改革，首先应当按照财权与事权相匹配的要求，在准确界定市、县事权的基础上，逐步实行市县分治，并逐渐恢复市、县的本来属性，使它们之间不再具有行政隶属关系，而各自独立地管理本辖区范围内的公共事务。如果财政体制改革单兵独进，而不实行市县分治，就不可能发挥城市型政区的作用。也不利于县域经济的发展，财政体制改革也只能停留在探索的水平之上。当然，市县分治涉及到行政体制改革，目前还有法律和体制障碍，在没有修改《宪法》之前，只能按照中央的精神稳步进行。其次，实行省直管县财政体制后，市财政主要承担市区和郊区公共产品的供给责任，县财政主要承担本行政区域内的公共产品的保障职责。如果改革仅仅停留在财政收支划分、专项拨款、预算资金调度和年终结算的层面，而在公共产品保障的制度层面没有突破，那么，就很难真正发挥省直管县财政体制的作用。在现代社会中，尽管纯粹的公共产品是非常稀少的，但由于公共支出的目的就在于为社会提供公共产品。所以，为了提高公共支出的效率，就必须考虑供给的有效性问题。第三，实行省直管县财政体制改革，涉及到省级财政的管理幅度问题，因而必然触及到行政区划体制的改革。按照管理学理论，管理幅度一般以40个左右为宜，但我国有25个省区已经超过了这一管理幅度。第四，实行省直管县财政体制后，如果配套改革跟不上，就容易诱发一些新的矛盾，导致省辖市对直管县市的支持力度减弱。有些部门对地方经济发展有重要影响，但他们各自都有一套行政体制和管理模式，财政直管后，其他方面没有实行直管，肯定会产生体制不顺等问题。

四、推行省直管县财政体制改革需要处理好的几个关系

我国是一个幅员辽阔、人口众多、各地差别很大的国家。由于各省在经济发展、地域面积、人口数量、文化积淀、资源分布等方面有很大的差异，推进省管县财政体制改革，不能采取一刀切的方式，而要针对各省、自治区的实际，积极稳妥地推进。应该切实处理好以下几个关系：

(一)不同地区不同改革方式的关系

我国各类地区大体可以分为三种：第一类地区是已经形成区域经济中心的发达地区，像北京、上海、天津、重庆等直辖市以及广州、深圳、南京、杭州、宁波、武汉、青岛、大连等中心城市。在这类地区可考虑撤县建区，将近郊的一些县改为市辖区，逐步实现郊县功能的转化，使这些中心城市得到较快发展。第二类地区是我国西部面积比较大但欠发达的地区，像青海、新疆、西藏、内蒙等省、自治区，目前可维持原来的行政管理格局，但可向县级单位下放一些权力，并考虑全部实行省直管县财政体制。第三类地区是上述两类地区以外的大部分省区，像吉林、黑龙江、河南、河北、福建、江西、安徽、陕西、甘肃、山西、湖南、广西、云南、贵州、四川等。在这类地区，可以积极探索省直管县财政体制改革，待条件成熟时实行从财政体制过渡到行政体制意义上的省直管县。先从财政体制改革取得突破后，再对行政区划和行政体制进行相应的改革，应该是比较可行的方式。

(二)改革试点与整体推进的关系

实行省直管县财政体制，是中央提出的一个改革方向，我们应该在各地探索、试点的基础上，总结经验，逐步在面上推广。应当尽快出台渐进式改革政策，以保这项证改革的顺利推进。我们知道，“三农”问题作为长期困扰各级党委和政府的一个重大课题，如果解决不好就会直接影响我国全面建设小康社会的进程。而要从根本上解决这个问题，县级政府的责任十分重大。因此，省直管县财政体制改革，必须立足于缓解县乡财政困难，调动县级政府发展县域经济和治理社会的积极性，从而使县级政府真正成为一个“完整的政府”。所以，推进省直管县财政体制改革，必须切实处理好改革试点与整体推进的关系，有条件的地方，应该在试点的基础上，逐步扩大范围。

(三)财政体制改革和“强县扩权”的关系

前已述及，实行省直管县财政体制改革，需要合理划分各级政府的财权和事权，目的是在扩权的前提下实现强县。目前，我国不少地方的直管县财政体制改革，尽管与“强县扩权”同时进行，但却不同步，两者的范围并不一致。这无疑会影响改革的效能，甚至会进一步加大改革的成本。笔者认为，我们应该切实处理好省直管县财政体制改革和“强县扩权”的关系，最好将两者同步起来，在相同的范围内同时推进。实行省直管县财政体制和“强县扩权”是相辅相成而非相互冲突的，两者应该统一起来，而不应该对立起来。

(四)政府财权、事权与行政管理权的关系

财权与事权相匹配，是财政体制的核心问题，也是划分各级政府支出责任的基础。显然，全国性公共产品应该有中央政府承担，而区域性公共产品则应该由该区域的地方政府承担。但究竟那些属于全国性公共产品，那些属于区域性公共产品，则是一个理论性和实践性都很强的问题。根据笔者的调查，我国不少地方实行省管县体制后，政府间财政关系有所调整，但行政管理体制并没有随之改变，因而出现了行政管理体制与财政管理体制相冲突的状况。从实际情况看，实行省直管县财政体制后，省级的财力并没有增加，但却大大增加了省级财政的事权责任。而对于原来管县的市来说，由于市级财力下降相对较多，因而对其财权冲击较大，但对其所管的县承担的事权却没有相应的减少。不少省、自治区的试点办法明确规定，实行省直管县财政体制后，原来管县的市不再集中县级收入，但却要进一步加大对县的补助力度，还要保证在教育、危房改造、医疗改革、新农村建设等方面市对所管县的配套资金。这种办法必然加剧市级财权与事权不对等的问题。县级财政是省直管县财政体制改革中的受益者，其财力和财权得到扩张，事权却没有大的变化，显然是不合理的。

总之，在推行省直管县财政体制过程中，都必须处理好这些关系，否则，就会影响改革的效果。

[责任编辑卫玲]