政府投资项目审计应把握的几个重点

陈明娟

摘要：做好政府投资项目审计，首先，应对工程项目的建设程序有一个全面的了解。其次，根据各阶段的不同特点，有针对性地开展审计，做到有的放矢，才能收到明显的成效，降低审计风险。最后，对项目建设过程中及建成后的效益情况进行综合分析评价。

关键词：政府；投资项目；审计

中图分类号：F830.59文献标志码：A文章编号:1673-291X(2009)06-0087-02

《审计法》规定，加强政府投资项目审计是国家审计的法定职责。随着经济的发展，特别是各地党委政府加快“全面建设小康社会，构建和谐社会”步伐，政府投资的力度在提升，政府和公民对投资审计的期望也在加大。但通过以往的审计，发现项目投资建设过程中建设程序执行不严格、成本核算不规范、损失浪费等现象还时有发生。因此，审计部门必须自觉地围绕党委、政府的中心工作，认真履行好审计职责，切实加强政府投资项目审计。

一、工程项目建设的基本程序

工程项目建设有严格的管理程序，建设程序的依次履行是工程建设逐步完成的过程，该过程一般可分为项目立项（编制估算）、初步设计（编制概算，报批项目计划）、施工图设计（编制预算）、工程招投标、工程施工、竣工结算及决算、项目竣工验收转资产七个阶段。

二、开展审计的重点

开展投资项目审计时，应着重从项目的建设程序、基建财务、工程结算三个方面进行重点审计。

（一）建设程序审计

1.投资决策的科学性和合理性。一是审查投资立项决策程序是否规范、有效。重点审查项目建议书、可行性研究报告和初步设计的审批是否严格遵守审批程序。如去年对某市500万元以上的57个政府性投资项目进行了审计调查，发现有24个项目未编报项目建议书；10个项目未编报可行性研究报告；3个项目未编报初步设计和概算，决策程序有待于进一步规范。二是审查承担政府投资决策咨询业务、项目可行性研究业务、项目评估业务的各种中介机构是否具有独立性和超脱性，对项目的论证是否充分，可行性研究是否确实可行。三是审查行使项目最终决策权的有关部门、人员是否履行和尊重可行性研究和项目评估的科学结论。

2.计划管理。国家建设项目要求“不准搞计划外项目，不得擅自扩大建设规模，任意变更建设项目的主要工程内容，如因特殊任务或情况变化，需要增加投资，调整工程内容时，应按审批权限报上级计划管理部门批准。”但在审计工作中发现，项目建设中违反计划管理的表现形式有：一是超计划投资，主要是扩大建筑面积和提高建设标准引起的超计划投资；二是计划外项目，主要是批复概算外增加建设内容及未经报批擅自改变建设内容；三是计划执行不利，主要是未完成概算批复的建设内容或擅自变更减少建设内容。上述情况需要审计人员认真查阅项目前期资料，并与实际建设内容进行对比分析得出结论。如在审计某河道治理工程时，审计人员通过查阅可研报告、环境影响评价报告、批复概算等资料，发现建设单位未完成概算批复的建设内容，主要表现为未按概算要求对河道底泥进行彻底清理，造成河道内残存的底泥重金属含量明显超标，对水环境造成了污染。

3.“四制”管理。按照有关文件规定，国家建设项目实行项目法人责任制度、招投标制度、工程监理制度和合同管理制度。因此，我们在审计工作中重点关注的内容是，建设项目是否确定了项目法人，工程建设中的设计、施工、监理、材料及设备采购是否订立了合同，合同金额达到招标规定的金额（设计、监理、施工等招投标的起点金额各地均有相应规定）后是否进行了招标，项目法人（业主）或代建单位选择承担设计、监理、施工任务的单位是否具有相应的资质等级；同时还应对合同条款的完整性进行审查，即合同金额与招标金额是否一致，合同是否明确具体的工程内容，是否明确合同外工程调整的条件、计价方式和计算依据，工程进度款支付是否明确规定付款时间、控制接口及付款比例，是否明确索赔程序，索赔的支付、争议的解决方式等。如在对某公共建筑的基坑土石方工程合同管理情况进行审计时，发现招标文件明确规定“结算工程量超投标工程量5%以内的，结算单价按投标单价的95%，结算工程量超投标工程量5%以外的，结算单价按投标单价的90%”，但建设方与施工方签订的建设工程合同关于工程价款结算的条款却未包括将该项规定。在审计过程中，审计人员根据合同解释的优先顺序，按照招标文件的规定，对超出投标工程量的项目单价进行了调整。

（二）基建财务

基建财务包括资金来源和支出两个方面。按照财政部印发的《基本建设财务管理规定》，建设成本包括建筑安装工程投资支出、设备投资支出、待摊投资支出和其他投资支出。建筑安装工程和设备投资支出属工程结算审计的范畴，应结合施工合同、图纸、工程变更记录、预算及费用定额等数据进行审计。其他投资支出是指建设单位按项目概算内容发生的构成基本建设实际支出的房屋购置，以及取得各种无形资产和递延资产发生的支出。因此基建财务审计应重点关注项目资金来源和待摊投资支出科目。

《基本建设财务管理规定》对待摊投资支出的内容和范围进行了界定：“待摊投资支出是指建设单位按项目概算内容发生的，按照规定应当分摊计入交付使用资产价值的各项费用支出，包括建设单位管理费、土地征用及迁移补偿费、可行性研究费、招标投标费等。建设单位要严格按照规定的内容和标准控制待摊投资支出，不得将非法的收费、摊派等计入待摊投资支出”。因此，在审计过程中，要严格审查各类费用入账是否符合上述规定。此外，由于工程建设项目审计对审计人员驾驭财务与工程两个专业知识的技能和审计经验提出了更高的要求，因此在提高现有审计人员业务素质、拓展知识面的同时，做好财务与工程两个专业的合理分工与协调配合显得十分重要，审计项目实施前要对工程建设项目的专业要求进行全面分析，合理安排财务审计与工程管理审计人员知识结构的分工与合作，为工程建设项目审计的顺利实施奠定相应的专业基础。

（三）工程结算

工程量清单计价规范颁布实施后，中国工程计价的模式，也由量价合一的静态定额计价逐步转变为量价分离的工程量清单动态计价。实行工程量清单计价后，工程结算审计重点也由过去从审核工程量、审查定额套用、审查差价计算等转为审查工程招标文件、工程建设的内容及标准、施工合同约定条款、设计变更及现场签证数据等方面。常用审计方法有：

1.观察法。指审计人员对被审计的工程建设项目进行实地察看，通过眼见为实，取得第一手审计资料作为审计证据。通过现场观察辨别工程的真实性是建设项目审计最常用的方法之一，也是审计过程中很重要的一个环节，因为工程量的落实需要到现场去观察，利用各种先进测量仪器丈量、测算，然后再与工程结算书比较，从而发现有无虚列工程量的舞弊行为。如在某高速公路跟踪审计中，采用路面取芯机、光电测距仪、GPS卫星定位测量系统等工程检测仪器作为辅助审计手段，对部分标段路基的原地面测量结果进行了实地复测，通过现场检验、试验,审查出部分项目存在工程质量隐患以及部分施工单位原始计量资料存在弄虚作假等问题，通过试验数据审减工程造价约1 500万元。

2.计算法。审计人员对工程建设项目中的各项数据进行验算或者另行计算。此种方法的目的在于验证被审计单位提供的决算资料及计算结果的正确性。当计算结果与被审计单位的记录不一致时，审计人员一般应再次验证计算过程。必要时，与被审计单位有关部门和人员进行沟通，沟通不一致时，应以审计人员的计算结果为准。

3.审查复核法。对被审计单位提供的和审计人员收集到的各种资料，运用审计人员的专业技术知识与经验，在审查其提供资料的真实性、完整性、合法性和一致性的基础上复核并进行合理的计算、验证、分析与推断。如对工程量计算结果的审查复核，结合图纸审查复核有无多计、重计、漏计工程量，有无人为错算、多算情况。通过审计人员理性的审查复核与分析判断做出具有证明力的审计结论。

三、关注效益情况

目前，政府在履行职责过程中，对公共资源的使用和管理，存在着损失浪费和低效益现象，特别是投资领域暴露出了一些不容忽视的问题，如投资绩效很不理想，低水平重复建设，严重的损失浪费和资产流失，建设市场秩序不规范，投资效益差、效率低等。因此，审计机关必须调整投资审计工作的目标和重点，强化对公共资金流程过程与使用效果和投资绩效的监督与评价，确保公共资金合法、高效地运转，促进提高投资绩效。如在某市政道路综合整治工程审计中，通过现场踏勘，发现两个标段的绿化工程较施工图纸所要求施工的数量缺失苗木285株，灌木268平方米，价值22.8万元，使工程未能达到预期效果，影响了项目环境效益。

[责任编辑吴迪]