加大对产粮区财政支持 确保国家粮食安全大局

谈　琰

摘要：粮食安全是关系国计民生的大事。产粮大省虽为国家粮食安全作出了突出的贡献，但由于种粮食的比较收益低，却落了个“粮食大省，工业弱省，财政穷省”的名份。在世界粮价持续高企的背景下，提出了化解“高产穷省”困局的财政思路，并以河南为例，提出通过加大财政对产粮区补贴的办法，保护中国主要产粮区耕地面积，从而提高中国粮食安全的政策建议。

关键词：产粮区；财政补贴；粮食安全

中图分类号：F325.24文献标志码：A文章编号：1673－291X(2009)06－0016－02

中国耕地面积较前些年不断减少已经是不争的事实，粮食产量的耕地约束日益加大。要长期地保障我国粮食安全，必须重建重视农业的战略，必须做一些制度安排，来保护产粮大省的农民和政府官员种粮食的积极性。

一、中国粮食安全的现状和问题

中国粮食库存充足，供求也大体平衡。目前中国粮食生产比较稳定，连续四年增产，去年总产量10 030亿斤，从今年夏粮收成看，有望第五年增产；粮食储备也很充足，目前中国的粮食库存消耗比高达40％，远远高于国际公认的17％～18％的安全线。

1.自然条件对中国粮食生产的制约

自然条件对中国粮食生产的制约包括中国土地资源、水资源对粮食供给的制约，还有气候变化加剧对粮食生产的影响增大。

近二十多年来，中国耕地数量呈现不断减少态势。据国土资源部提供的一份报告显示：中国人均耕地面积降为1.39亩，不足世界平均水平的40%，约相当于美国的1/8，印度的1/2。到2007年，全国耕地保有量减少到了18.26亿亩。而国务院下达的任务是，到2020年中国耕地的保有量不低于18亿亩。这个约束性指标的制定，是考虑到中国的人口增长速度、人均消耗粮食量、耕地质量以及平均亩产等要素，要保障粮食安全的是一条不可逾越的“红线”。 要保障这条红线，面临着人多地少、建设用地需求旺盛的巨大矛盾。

中国现实可利用的淡水资源量则更少，仅为11 000亿立方米左右，人均可利用水资源量约为900立方米。而且中国水资源分布还具有南北方的巨大不平衡性，北方农业主产区水资源普遍严重不足，在未来这将对中国的农业生产产生巨大影响。

气候变化对粮食生产的影响也不容忽视。据统计，中国因灾害年均损失粮食在1 000亿斤左右，相当于每年产量的1/10。特别是近年来，由于全球气候变暖所导致的极端天气趋于频繁，加剧了农业生产的不稳定性。

2.社会经济条件对中国粮食生产的制约

中国实行联产承包责任制以后，粮食生产分散经营，活劳动投入少，加上青壮年农民外出务工增多，留下来的农业劳动者素质相对低下。农民的主要收入来源是外出务工收入，农业只是其手中的一根可有可无的拐杖。农业生产技术对提高粮食单产的趋势逐渐在减少、增产难度增加。

最近几年，由于化肥、农药、种子、农机具等农业生产资料价格的上涨，粮食生产成本增加，农民依靠种粮增收的空间有限。据估算，目前在中国的种粮成本与去年同期相比上升15%，但粮价仅上升6%，种粮的成本收益率已经从去年同期的21%下降到目前的16%。农民也会“用脚投票”，他们选择洗脚上田。最近，有研究机构对包含河南的九个粮食大省的近200名村长或农户调查发现，10.8%的被访者表示将减少粮食种植面积，仅4.1%将增加种粮面积。农民离农的现象是一个危险的信号：一旦农民种粮意愿下降，减少种植面积，粮价上涨并引发农民惜售，后果将十分严重。粮价有可能成为未来通胀的导火索。

3.中国人口总量仍将保持惯性增长的势头

根据有关报告，2020年，中国人口将达16亿，而且还会继续增加。人口增加直接推动了粮食需求总量的刚性增长，这将使中国本已偏紧的粮食产需形势在相当一段时期内更趋严峻。

如果按照每增加1亿人口，口粮直接消费量增加1 300万吨计算，则全社会口粮直接消费量到2010年将达到5 500亿公斤，口粮缺口大大增加。由于粮食供小于求，将会导致粮价升高。

粮食的供求关系紧张的根本原因在于土地资源的约束。在沿海发达地区，耕地的保有量已经少得微不足道，现在国家的粮食安全主要是依靠包括河南在内的几个产粮大省来保障。

二、河南省粮食生产的现状和隐忧

1.河南为保障国家粮食安全作出了突出贡献

河南用全国6%的耕地，生产出全国10%以上的粮食，是全国最重要的粮食生产基地。河南省粮食种植面积1.32亿亩，河南是全国最大的小麦主产区，小麦年产量占全国的比例稳定在27％左右。河南粮食产量自2004年以来，连续四年创历史新高，2007年达到1 049亿斤，总产量连续八年稳居全国第一位。从播种面积和夏粮收成来看，2008年有望成为河南第五个丰收年。与此同时，河南粮食产量占全国的比重逐年提高，2000年占全国的8.9％，2005年占9.5％，2006、2007年都突破10％，粮食大省的地位更加稳固。

2.河南保护耕地的任务在逐年加重

河南省土地总面积24 830万亩，居全国第18位，仅占全国土地总面积的1.74％。全省耕地面积1.189亿亩，人均耕地1.22亩，居全国第19位，低于全国1.4亩的平均水平。全省现有基本农田1.034亿亩，基本农田保护率86.9%，高于全国85％的平均水平。人多地少、农地保护任务重、建设用地少是河南的土地基本省情。

河南省现在土地利用的特点表现为“一增一减一升”的新形势。“一增”是指随着工业化、城镇化进程加快，在较长时期内，全省将处于用地高峰，从2005年到2020年每年大约需要新增建设用地40万亩左右，而且需求量一年比一年大。“一减”是指随着土地参与宏观调控，国家严把土地供应“闸门”，建设用地指标大幅减少。“一升”是指随着土地市场化配置程度提高，用地成本上升。工业用地招拍挂方式的广泛推行，土地征收补偿标准、新增建设用地有偿使用费、城镇土地使用税等标准普遍提高，土地价格骤升。综合测算，全省城市用地成本大约提高45％左右。

3.农业生产收益低，种田不再具有吸引力

改革至今中国已经有2亿多农民工进城，一户小农家庭一年的生产利润仅仅与进城务工一个月的收入大致相当，造成“种粮口粮化、农业副业化、农民兼业化”趋势越来越明显。而随着通胀的长期化引发工资水平的提高，会吸引更大规模的农民入城，一方面，成为新增的农产品的消费者；另一方面，农牧产品的供应量则会因劳动力的流失而缺乏。

现在留在农村种地的农民更多是妇女、儿童和老人，人们戏称“386199”部队，这些人根本不具有引导传统农业向现代农业过渡的能力，农业生产率难以提高。

三、加大对产粮区财政投入，保障国家粮食安全

1.财政支持农业经济发展的必要性

据河南省农业厅测算，2007年河南省农民种一亩小麦产值586.17元，生产成本464.22元，即使在小麦最低收购价上涨的情况下，亩收益仍比上年下降44.27元。国家统计局的一份报告显示，粮食主产区与主销区农民收入差距日渐扩大：从1980—2004年，主产区与主销区农民收入绝对差距由73元扩大到2 034元。

中国目前的情况是，国家为了粮食安全切断了国内外粮食价格的传导路径，国内成了粮食的价值洼地。粮价低而国家的粮食补贴又低于种粮增长成本，在一定程度上挫伤了农民种粮积极性。

2.加大对粮食主产区财政补贴的可行性

温家宝2008年5月在内乡县赵店乡小谢岗村视察夏粮生产时说：“还是你们说的三句话，政策好人努力天帮忙。政策好我负责；人努力你们负责；天帮忙那就得老天负责了。”

要想粮食高产，首先要有好政策。只有建立一种长效机制，才能从根本上保护耕地，保障粮食安全。比如建立粮食主产区的补偿机制，让种粮食的与发展工业的有差不多的收益。

中国去年财政收入达到5.1万亿，有补贴粮食生产的实力。

3.中央财政对河南粮食补贴的几点具体建议

加大对河南农业基础设施的投入，尽快打造我们国家粮食的核心产区。河南还有将近一半农田属于中低产田，中低产田改造的任务大，农业基础设施的建设任务大。如果中央能够加大对河南农业的投入，河南会为国家粮食安全作出更多更大的贡献。

如何调动地方政府抓粮的积极性，一是继续坚持并扩大现在财政对产粮大县的奖励制度。现在中央财政每年给河南12亿元，我们有90个产粮大县受惠，这个政策应该坚持和扩大。河南的水稻种植面积有1 000万亩，没有良种补贴。我省信阳市和安徽、湖北地块相连，以生产水稻为主，其他两省有补贴，但是信阳市没有补贴。目前的情况是河南省财政拿钱，对其中的300万亩给予良种补贴。这些补贴老百姓非常看重。二是应当考虑支持传统农业地区发展自己的农产品加工业。概括起来就是：不能让种粮农民受穷，不能让产粮大县的财政受困。三是加大财政对农业科技的投入，加大对农业基础设施的投入。

粮食主产区保护耕地，大力发展粮食生产，保障了国家的粮食安全，保障了中国社会和谐稳定和国家长治久安，但同时付出了高昂的机会成本。国家应该一方面尝试在全国范围内或在商品粮消费地区建立粮食风险基金，解决“产粮越多，包袱越重”的财政反差；另一方面，遵循谁受益谁补偿的原则，可以考虑从粮食主销区筹集资金支持粮食主产区。具体建议如下：(1)将主销区的非农占地指标进行拍卖，将拍卖所得的一部分上交中央，再投到主产区；(2)考虑开征粮食消费税，通过税收筹集支持粮食生产的资金；(3)按主销区粮食调入量核定资金筹集额度(如一斤一毛钱),由主销区政府筹集资金，由中央直补给主产区。这样保障国家粮食安全。

总之，解决粮食问题必须采取多种形式，一方面利用国内、国际粮源；另一方面有效保护耕地，发展现代农业，提高我省农业的综合效益。

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[责任编辑王建国]