从政府与市场的角度探析产业政策的有效性

武晓强

摘要：产业政策是政府实施的与调节产业活动相关的政策总和。产业政策更多的是反映市场与政府的职能边界。同时，产业政策的制定与执行过程，其背后隐藏着深刻的利益关系。在阐释产业政策的有效性时，以政府与市场的关系为突破口，引入对于产业政策的动态分析，通过产业政策的主客体研究，揭示产业政策在实施机制中的利益关系，从而使产业政策在我国的经济发展中发挥更大的作用。

关键词：政府；市场；产业政策；有效性

中图分类号：F062.9文献标志码：Ａ文章编号：１６７３－２９１Ｘ（２００9）02－０012－02

时下，产业政策成为理论界探讨的焦点。主要是基于两点：一方面产业结构优化升级是世界经济中最重要的经济特征，各国都将产业结构调整放在重要位置，而产业政策直接关系到国家经济的发展程度；另一方面，我国已经处于经济发展的关键时期，如何提高产业竞争力及保持产业的持续健康的发展已经成为重要的课题。因此，研究产业政策及其有效性就有了更深的时代性和实践性。

一

“产业政策”一词最早出现在1970年日本通产省（现在的经济产业省）代表在OECD（经济合作与产业发展）大会上所做的题为《日本的产业政策》上，或者说引起人们的高度关注是在这一时刻。随着产业政策被越来越多政府所重视，对于产业政策的理论研究也就随之增多。对其起源性的研究，更多的是出于70年后经济现状的静态分析，在总体上形成两派观点。一是促进经济发展派。从经济发展视角分析产业政策产生原因的学者认为，如果产业政策只是为了弥补“市场失灵”，就不能充分的解释现实中存在的旨在调整产业结构，推动产业兴衰转化，促进产业结构高级化的一系列政策。而事实上大部分的产业结构政策是以实现经济赶超为目标，通过扶持主导产业，加速产业结构升级转换等手段来提高本国产业的竞争力，促进经济发展。二是维护国家利益派。一国产业体系的封闭性被打破，同时意味着一国产业体系的脆弱性增强。

笔者认为，需从历史的角度去阐释产业政策的起源性问题，或者说理解成产业政策是人们基于政府与市场关系深入理解之上的客观产生。而学界对于市场与政府的职能界定上大致分为三个阶段：

第一阶段是产业革命的发生及古典经济学的自由主义思想。在斯密看来，市场是完美的，市场机制在资源配置上有着极大的优越性，而政府在经济层面的干预只能会适得其反，从而将政府的职能定位定义在“守夜人”的角色。对于守夜人的角色定位，应该说是对政府在经济方面的全面否定，或者说是在经济管理上无作为的政府应该是最好的政府。斯密的观点与其所处的时代环境有关，但却将政府与市场的关系问题引入到了一个很深的层面。于是，在以后的经济思想中，不论微观领域或宏观领域，都将二者之间的关系的把握视为重点。

第二阶段是1929—1933年的经济危机及政府干预理论的提出。随着资本主义经济中垄断的出现，人们对市场本身的缺陷进行了论证。在微观经济领域，福利经济学家提出了“市场失灵”的概念。它主要是从三个方面进行的论证。其一是垄断带来的经济的低效用，其二是外部不经济的存在，最后是单纯的市场机制不能解决分配问题，分配作为经济活动过程中的重要环节对于市场经济的发展至关重要，而市场本身却不能解决自身问题，说明其本身的内在的缺陷，需要强加的外部力量的制约和调节。而凯恩斯的国家干预理论则明白无误地指出这样的外部力量只能是政府。两种理论的几乎同步性，表明自发的市场调节所暴露的问题已经受到了人们的关注。

第三阶段是20世纪70年代出现的“滞涨”危机及公共选择理论的盛行。这一时期的经济特征“滞涨”的出现，打破了对凯恩斯国家干预的顶礼膜拜，同时公共选择理论的出现，引出了“政府失灵”这一概念。终于人们的思考层面最终落到了市场与政府职能的边界界定上，对于二者关系把握上也有了更明晰的脉络。而产业政策的产生就是基于这样的理论认识。它是一个中观层面的概念，既强调政府与市场在资源配置中的共同作用，也看到“政府失灵”与“市场失灵”的客观存在。既避免了对微观层面的直接干预，又强调了政府的作用。

二

对于产业政策的起源性的研究，便于对产业政策的内涵及其有效性的研究。对于产业政策内涵的研究，大致有两种思路。其一是源于东亚经济奇迹的产生。产业政策在其中起的重要作用，使得有一部分学者认为，产业政策是后发达国家追超发达国家的一种经济战略。此观点的合理只在于指出产业政策的作用，却不具有全面性。事实上美国、日本等西方发达国家都有着完善的产业政策，尽管各自的产业政策都有其特殊性。其二是对于产业政策的一般性理解，即产业政策是政府有关产业的一切政策的总和。

首先，产业政策包括产业政策的制定、产业政策的执行以及产业政策的评估。产业政策的评估是主客体发生之后的实施结果，先不予考虑。在分析产业政策的主体时需特别强调区分制定和执行两个过程。本文只强调产业政策的制定的主体性，而产业政策的执行过程视作其客体范畴。其次，在研究产业政策的主客体时，需考虑各国的政体形式。产业政策的主体唯一性，其现实意义是更好的理顺中央政府与地方政府之间的关系，从而在一定程度上界定了中央政府和地方政府的职能范围。而产业作为一个母系统，并不是产业政策的真正主体。真正的主体是作为子系统的企业。产业政策虽然是政府在干预经济，但与培育真正的自负盈亏、独立经营的真正的企业并不矛盾。因此产业政策的实施与政企不分有着本质的区别。

三

产业政策的有效性研究所包含的两个部分，是紧密联系在一起的。内容是目的和前提，执行是体现和结果。但两个过程却有一个中心，即政府与市场的关系。准确地把握这个关系，及其背后隐含的利益关系，不仅有着深刻的理论意义，更有重要的时代性和实践性。

制定产业政策要求内容要有科学性。对于科学性的理解，笔者认为，需从三个方面加以解释。其一，产业政策的制定需反映产业的发展趋势。制定产业政策的目的是为了提高产业的竞争力，提高产业结构的合理性和高度化。产业政策的是否具有合理性，要从产业政策最基本的功能来考量。产业政策的基本功能就是在市场机制不能正确发挥作用的时间或空间，政府依据对产业结构发展规律的认识，通过政策的倾斜来影响社会总劳动在产业部门间的分配，从而推动产业向一定的结构目标演化，以影响社会经济的发展趋势。以产业政策推动主导产业的发展，形成其带动效应是产业政策之所长。信息产业化是当今世界经济发展中最重要的经济特征，其迅猛发展表明信息业必将或已经成为各国的主导或主体产业。我国在制定产业政策时也将其视作主导产业，支撑并推动我国产业的优化升级。其二，产业政策的制定需结合本国实际。产业政策最终要落实到本国的经济发展的具体实际上，脱离本国的具体实践。盲目的推行产业的“大跃进”，只会给经济建设带来坏处。十七大报告提出，要建立现代产业体系，推进信息化与工业化的融合。一方面坚持产业的发展趋势，强调信息产业的主导性；另一方面尊重我国产业发展的不均衡性，强调信息化对传统产业的改造。其三，产业政策必须尊重产业自身的发展规律，这又需从两个层面理解。一是一个新兴的产业的出现不是产业政策作用的结果，恰恰相反，产业政策是在产业发展到一定阶段的产物。相较于产业本身，产业政策是滞后的。因此产业政策不能成为当地政府随意干预产业自身发展的借口。二是当需要政府对产业自身发展进行调整时，要从地区经济发展水平出发，尊重并重视产业成长的内在规律，避免单纯追求量的增长和低水平重复的扩张，将更多的功夫用在提高产业竞争力的内涵上。从产业间的内在联系中发现机遇和培育产业组织形式。

同时，笔者认为，政府与市场的职能界定在产业政策中的体现即为产业政策所涉及到的产业范围，以及政府在规制产业发展时干预的程度。需了解到并不是所有的产业都需要产业政策，或者说产业政策可能在一定程度上制约了产业的发展。因此，产业政策所设计的领域不予过宽。就我国的产业内部结构来看，两类产业需通过产业政策加以支持和引导。一类是对国家竞争能力、对产业升级其重要作用的特定产业，此类产业一般为新兴产业，它们在成长为战略性产业和产品的同时，对于传统产业的改造也起着至关重要的作用。一类是涉及国家安全的产业、自然垄断的产业、提供公共产品和服务的产业。而对于一般性的竞争性的产业，并不是政府不去起着作用，让其放任自流。只是不应在产业政策所及的范围，如此界定，只是使产业政策更加科学，更加的具有操作性，也不使产业政策背负它不应该有的使命。正如前文所讲，产业政策的产生是基于政府与市场关系理顺之上的客观发生。

事实上，即使产业政策制定的内容极其客观，但产业政策的有效性依然难以保证。因为在产业政策的执行过程中存在着各级政府与企业的、地方政府与中央政府的博弈过程。评价政府的行为时，一个很重要的原则是“不与民争利”[1]。但事实上政府行为的动机上本身具有二重性，即作为全社会的公共代表，代表着社会公众的意志；同时，政府作为一个抽象的自然人，有可能形成既得利益集团。各级政府将产业政策作为干预经济的口实，并为其能够或得好处提供了可能。产业政策的客体具有二元性，即政府与市场。之所以产生政府借产业政策“寻租”的情境，就是当地政府对于自身主客体的定位出现了换位，或者说是“官本位”的体制在作怪。由于我国特有的行政体制，权利在一部分占有者手里就有了“权利寻租”与“制度寻租”的可能。增强产业政策的有效性，就必须坚决地、彻底地斩断行政权力与社会资源的直接联系，至少要根本性地改变行政权力在社会资源方面占据主导地位的状况，把行政权力转到宏观上制定与监督上来[2]。因此，产业政策本身及其有效性的研究，更多的层面要落实到政府的职能定位上。

参考文献：

[1]叶险明.中国共产党执政能力与社会主义和谐建设[J].政治发展研究，2005，（3）.

[2]叶险明.制度变革与当代中国先进生产力的发展[J].思想政治教育导刊，2006，（11）.

[责任编辑 王 莉]