立法思维更新

毛　磊　白　龙

2月28日，十一届全国人大常委会第七次会议四审表决通过了食品安全法，从法律制度上预防和处置“三鹿事件”这类重大食品安全事故。

从2007年12月，食品安全法草案由国务院总理温家宝签署提交十届全国人大常委会第三十一次会议初审，再到2008年8月的二审和10月的三审，这部广受关注的法律草案的诞生经历了三个年头。

全国人大常委会法工委副主任信春鹰回忆说，“在提交人大常委会审议之前，国务院法制办从2004年的7月开始着手食品安全法的立法起草工作，所以这部法律应该说是五年磨一剑，磨了很久，因为它太重大，它涉及的问题关系到每一个公民，也体现了党和国家对食品安全工作的高度重视。”

全国人大常委会四次审议通过的食品安全法，经历了多次修改和完善。全国人大法律委员会先后召开了7次会议，对食品安全法草案进行逐条审议；全国人大教科文卫委员会召开了2次会议，对食品安全法草案进行审议。全国人大常委会组织了13次立法调研，立法过程中征求了31个省市区的意见。食品安全法的诞生，将对事关公众身体健康、企业诚信与行业发展，以及社会和谐发展的食品安全问题进行法律保障。

两字之差 折射立法思维更新

1995年10月30日，修订后的食品卫生法开始实行，对保证食品安全、保障人民群众的身体健康发挥了重要的积极作用。尽管目前食品卫生领域大约有100多个规章，还有500多个卫生标准。但是食品安全的问题仍然比较突出，食品安全事故时有发生，牛奶中添加三聚氰胺，鱿鱼用氢氧化钠浸泡，“阜阳奶粉”、“红心鸭蛋”……暴露出现行的有关食品安全的制度和监管体制不完善。“这次食品安全法的制定，可以说是由重大食品安全事故催生出来的。”全国人大常委会法工委行政法室主任李援介绍。

据了解，现在全国的食品企业大约有50万家，规模以上的企业有2.6万家，他们的产品的市场占有率达到72%，这个数字说明我国的食品工业化程度相当高，而工业化程度和产品质量控制有直接关系。

震惊中外的“三鹿奶粉事件”的发生,直接推动了食品安全监管制度的变迁。2008年9月18日,国家质检总局发布第109号总局令,决定废止《产品免于质量监督检查管理办法》。10月底进行三审的食品安全法草案,随即对此进行了确认,规定对食品不得实施免检。

三鹿奶粉事件发生后，全国人大常委会再次进行了针对性修改。草案三审稿由此建议增加了两条规定：一是卫生部门在制定食品添加剂标准时，要经过评估，证明食品添加剂是安全可靠的，才能列入食品添加剂目录；二是草案第四十五条，进一步规定在食品添加剂目录之外不得添加其他的物质，以避免非食品添加剂的有毒物质被加入。

十一届全国人大常委会第五次会议三审的食品安全法草案所提出的八处新修改中，有六处都直接针对此事件。

据参与草案起草的专家介绍，这一轮修改重点增加了食品添加剂的风险评估制度，力图改变长期以来卫生、质检、工商、药监、农业“五龙治水”的监管制度，确定由其中一个部门做“班长”，同时还要求负责部门必须做好食品安全的预警，并鼓励对食品安全问题进行舆论监督。

“从食品卫生到食品安全，两个字的差别，表明了从观念到监管模式的转变。”李援说,“食品卫生，通俗讲就是‘干净，而食品安全则涉及到无毒无害。这是由对食品安全监管的外在为主，深入到食品安全的内在因素来进行监管，并且导致了监管方式的转变。”

据李援介绍，食品安全法监管方式的转变主要有以下重点：

食品安全法明确了监管部门的职责，确立食品安全监管重点为食品的风险检测与风险评估机制。国家以风险评估的结果为依据，制定食品安全标准，企业必须按照食品安全标准进行生产经营，监管部门按照食品安全标准进行检验、许可、进出口管理等监管，发现不符合食品安全标准的食品，立即进行处置，如报告、评估、召回、查封、处罚等。相较于以前仅关注产品的外标签和说明书的监管方式，这种以加强检测、评估和检验的监管方式更注重产品的内在质量。

按照食品安全法的规定，食品的全程监管要进入到生产的内部环节中进行，而不仅仅是事前许可和事后抽检。涵盖初级农产品、食品生产和加工以及食品流通等各环节的监管机制得以建立，实现了从农田到餐桌的全程监管。

此外，食品安全法还规定了企业自律、部门履职及社会监督等内容确保本法的贯彻执行。

民主立法 新法制定反映公众呼声

“食品安全法的立法过程是伴着科学立法、民主立法的原则进行的。”全国人大常委会法工委行政法室黄薇处长介绍，“2008年4月20日至5月20日，草案全文公布向社会征求意见，一个月的时间收到意见11327件，其中各类食品生产企业和相关领域的专家学者提出的意见就占到了1/3。”

黄薇回忆说，食品安全法中关于监管体制的规定吸纳了很多公众意见。在监管部门的表述问题上，一审稿用了泛指性的说法，如“国务院授权部门”、“食品生产监管部门”等，但没有明确具体所指。根据征求意见，按照国务院机构改革的决定和相关规定，对有关部门的监管职责进行了明确规定，把“国务院授权部门”确定为卫生行政部门，“食品生产监管部门”为质监部门，“食品流通监管部门”为工商部门，“餐饮服务监管部门”为食品药品监督管理部门。

在对食品生产经营的分层次管理问题上，不少公众认为，我国经济发展不平衡，小作坊和食品摊贩比较多，如果一律进行许可制管理，进行取缔的话，不符合我国的现实情况。立法过程吸收了这个意见，决定对小作坊和食品摊贩进行分层次管理。具体的管理办法授权地方人大，根据本地的实际情况制定地方性法规进行管理。

铁路食品的监管问题也吸纳了公众意见。在征求意见过程中有人提出，由于铁路的跨省、跨地区特点，导致铁路食品的管理不同于一般食品管理的分段监管模式。因此食品安全法在附则中增加了一条，“铁路运营中食品安全的管理由国务院卫生行政部门会同国务院有关部门依照本法制定”。

此外，针对保健食品问题，食品安全法增加规定，对声称具有特定保健功能的食品的“具体”管理办法由国务院规定。

值得一提的是,草案规定的实施电子监管码制度引起很大争议。不少企业表示,监管码易仿冒、查询率低,并且增加了生产成本,建议不作硬性规定。公众的意见引起了最高立法机构的注意。

2008年7月25日,全国人大法律委员会、全国人大常委会法制工作委员会在北京举行了食品安全法草案立法论证会。这是十一届全国人大常委会召开的第一次立法论证会。

在会上，与会者围绕食品安全法是否应当规定对食品、食品添加剂和食品相关产品实行电子监管码制度这个问题各自阐明了自己的观点和论据。

参加立法论证会的代表包括全国人大代表、地方人大常委会有关同志、专家学者、食品行业协会等。

2008年8月底,当食品安全法草案进入全国人大常委会会议二审的时候,细心的人发现,涉及监管码的相关条款已经删除。

四次审议立法内容趋于完备

2008年12月22日举行的全国人大常委会第六次会议,又透露出了一个重要信息:国务院正在对调整食品安全监管体制作进一步研究论证,常委会对食品安全法草案的第四次审议将推迟进行。在这里,最高立法机构和普通民众意愿多次达成了良性互动。

一些地方分段监管中存在各个环节之间分工不严格、多头执法、责任不明、监管链条“断裂”等问题，因此食品安全法草案三审稿强调地方政府及有关部门的职责，突出“全程监督管理”，即从源头到餐桌都不能留有空白。

相较于2008年10月，食品安全法草案的第三次审议，四审通过的食品安全法作出了几项重要修订：如加强对食品广告的管理，确立了民事赔偿责任优先原则，减轻食品生产经营者的负担等。

特别是在监管体制上增加规定，国务院要设立食品安全委员会作为高层次的议事协调机构，对食品安全监管工作进行协调和指导，具体的工作职责由国务院规定。

全国人大常委会法工委副主任信春鹰对此认为：食品安全法监管体制的理顺是食品安全立法的最重要的使命之一。现在通过的食品安全法在分段管理、无缝隙衔接、各部门各司其职，并且要依法承担责任方面，做了非常重要的规定。在我看来，这些规定是很完善的。首先，卫生行政部门承担综合协调职责，由质监部门负责生产环节的监管、工商部门负责流通环节的监管、食品药品部门负责餐饮服务环节的监管。

有法律专家认为，在目前食品安全事件频发的背景下，应从立法和执法层面，加大打击，对故意、恶意违法的企业和行为人，从严从重处理，危害严重的应依法追究刑事责任，提高其违法成本，震慑犯罪分子。

据悉，国务院正在抓紧制定食品安全法实施条例，并计划要和食品安全法在今年6月1日同步实施。