浅谈北京古都风貌保护与城市发展

王　晶

摘要：北京旧城历史遗迹和古都风貌是历史留给我们丰厚而珍贵的文化遗产。北京城的发展既要彰显历史文化的独特魅力，又要展示现代文明的崭新风貌；既要改善旧城居民的人居环境，又要促进旧城的可持续发展，这需要政府从完善政策、保障外迁房源以及健全融资渠道几方面予以支持。

关键词：历史风貌保护；城市建设

北京旧城是历史留给我们丰厚而珍贵的文化遗产。如何使北京城的发展既能彰显历史文化的独特魅力，又能展示现代文明的崭新风貌；既能改善旧城居民的人居环境，又能促进旧城的可持续发展，这是一个必须正视的现实课题，也是一项长期的历史任务。

一、古都风貌保护及危旧房改造基本情况

1、历史遗迹、旧城风貌亟需保护

北京旧城是中国古代都城建设的最后的结晶，更是世界都市规划的无比杰作，皇城占地约6.8平方公里，以紫禁城为核心，位于北京古城的中央，东起东皇城根，西至西皇城根、灵境胡同、府右街，北起平安大街，南至东西长安街，是国内目前唯一保存完整、规模宏大的封建皇家宫殿建筑群。皇城在规划布局、建筑形态、建造技术、色彩运用等方面具有极高的历史价值和艺术价值。城内分布皇家宫殿园囿等设施，呈现出为帝王服务的完整理念和功能布局。此外，传统的长达8公里的中轴线，以及六海等开畅水面目前仍基本保存完好，各种类型的历史文化建筑在北京旧城内比比皆是，丰富多彩的传统文化习俗也仍在旧城保持一定的活力。

2、文保区内人居环境亟待改善

由于文保区内房屋年久失修，危旧房众多，胡同道路狭窄，公共服务设施分布不均，市政基础配套设施薄弱，私搭乱建现象普遍，不仅存在严重的安全隐患，也使居民面临洗澡难、入厕难、停车难等诸多难题，与楼房区居民形成强烈反差，客观上对传统风貌也造成了持续的破坏。另外，由于市场机制、房屋产权制度不完善等诸多因素，旧城部分地区已出现衰败的趋势，一些有价值的文物和四合院得不到有效的保护和利用。

二、当前古都风貌保护、危旧房改造工作存在的突出问题

进入21世纪，随着北京建设现代化国际大都市与和谐社会首善之区步伐的加快，旧城改造逐渐进入艰难推进期，面临着许多难题和挑战。

1、现行法规政策尚待细化完善

(1)缺少可操作性的实施细则和具体规定。截至目前，北京市已经出台了《北京城市总体规划》、《北京历史文化名城保护条例》和《北京皇城保护规划》等一系列法规文件，明确了旧城风貌保护的总体格局和要求。但风貌保护到什么程度、出现与风貌不协调的情况下该如何统筹协调、疏散人口的范围标准、补偿安置、疏散后自建房的拆除、腾退房的使用等尚无具体的政策规定，文保区内有关土地、市政、交通、环保、绿化等综合配套政策、规划审批及改造方法也缺乏一个统一的规范和流程。

(2)现行的房屋拆迁政策与现实严重脱节。目前，房屋拆迁工作仍然执行《北京市城市房屋拆迁管理办法》(市政府87号令)，但这一政策已严重滞后形势的发展。由于87号令所规定的拆迁原则、各种行政手段与《物权法》不相适应，与之配套的评估规则是参照2001年房地产市场价格及经济环境制定的，造成了现行法规的失灵甚至是失效，一些人互相攀比、漫天要价，补偿金额越来越高，使危改拆迁工作的难度大大增加。

2、现行安置方式不能有效引导居民外迁

(1)单一货币安置方式无法满足居民多元化需求。由于旧城内居民经济状况、职业分布不尽一致，因此不同类型的居民对安置的需求也不尽相同。根据调查，27％的居民希望货币补偿，25％希望政府提供廉租房或公共租赁房，22％想购买经济适用房、两限房或商品房，23％希望政府提供公房(包括平房)置换。而现行主要实施的单一货币安置政策，已经无法满足居民的多元化、个性化要求。

(2)保障性房源数量少、门槛高制约了居民外迁进程。由于面向旧城居民的保障性安置房源严重不足，使得一些危改项目被迫陷于停滞状态。当前，平房区居民大多属于中低收入阶层，市场上商品房的价格远远超出居民的经济承受能力；经济适用房、“两限”房等虽有价格优势，但每年提供的数量非常有限，且往往门槛过高、位置偏远、交通不便、服务配套设施不完善、生活成本高，对旧城居民来说也不具有太大吸引力。

3、资金问题成为旧城改造的“瓶颈”

由于风貌保护工作涉及腾退安置、市政设施建设、房屋修缮等多项费用，牵涉的资金需求量巨大。比如，单就人口疏散费用来算，按照现行政策和拆迁补偿标准粗略计算，每疏散1万人，仅安置费用平均就在15亿元以上。人口疏散后还将面临市政设施引入、环境的恢复改造、房屋维护及其他配套设施建设等多项费用。由于受到控高、容积率、土地出让金、拆迁安置等政策的限制，缺乏可操作的融资、筹资、投资模式，许多社会资本也不愿投入到风貌保护和危旧房改造项目之中。

三、古都风貌保护与城市现代化发展并行不悖

1、良好的古城风貌保护是成为国际化大都市的基础硬件

作为世界知名的古都，在社会、经济发展的同时，不应排斥对历史传统的保护，保护不是“保守”、“落后”，而是人类社会发展到一定阶段对其自身历史的再认识、再肯定，应是21世纪社会文明的客观体现。城市的现代化建设若不建立在继承优秀文化传统的基础上，就很难持续地发展。前英国皇家建筑师学会会长帕金森曾这样讲过，“全世界有一个很大的危机，我们的城市正在趋向同一个模样”。一座城市的特色不是通过现代化高楼大厦来体现的，而是通过从城市诞生的那一天起经过岁月的洗礼和沉淀，通过厚重的历史演变为我们留下的宝贵遗存来彰显其独一无二的城市魅力。古都风貌是北京最宝贵的人类文化遗产，应把它视作上天赐予的无价之宝，其社会价值不但不随岁月而逝，反如醇酒，历久弥香，社会越现代化，其价值越大。

2、城市现代化发展可以有效促进历史风貌的保护

现代城市正逐步朝着现代化的方向迈进，其主旨是提高效率与舒适度，主要体现在城市功能的现代化、基础设施的现代化、城市建设的现代化和城市管理的现代化等。

历史文化区的保护同样需要振兴历史建筑的功能，使之适应现代化的使用需求；同样需要改善基础设施；在保留传统的建筑材料和施工方法的同时，也更需要现代化的材料和技术；同样需要科学的、现代化的管理手段和方法。城市发展了，保护才更有意义；社会经济发展了，才有可能为保护提供足够的资金和技术支持；文化素质提高了，才会对城市的历史环境有更进一步的认识和需求。总之，现代化发展可以为旧城保护提供更好的社会基础和经济基础，更好地促进保护工作的进行。

四、完善相关政策、健全住房保障体系是有效推进古都风貌保护与危旧房改造工作的必要基础

在古都风貌保护方面，建议市政府在《北京历史文化名城保护条例》的基础上，尽快制定《北京市历史文化保护区管理规定》及《北京旧城传统地区管理规定》，明确风貌保护工程立项和审批程序等内容使保护工作有法可依、有章可循。

在危旧房改造方面，一是建议对《北京市城市房屋拆迁管理办法》(市政府第87号令)、《北京市加快城市危旧房改造实施办法(试行)》(市政府第19号令)予以重大修订或废止，根据当前房价持续上涨和旧城居民实际承受能力，科学合理地确定房屋拆迁补偿标准，并对困难群体给予一些特殊安置政策。二是在奥运会后应继续推进民居修缮工程，将私房、单位自管房等一并纳入政府考虑范围，切实改善居民的生活环境。三是建议统筹改善旧城的道路交通、消防设施和市政基础设施条件，满足今后相对较长时期内的需求。

在人口疏散方面，一是建议将中心城区高度叠加的办公、医疗、教育等功能适度向郊区转移，优化旧城产业结构，逐步剥离附加在户籍之上的社会福利保障功能，有序引导人口外迁。二是应继续加大定向安置新区的建设力度。对于中心城区给予供地上的支持，同时授权由中心城区政府负责统筹规划未来新区的建设。三是结合全市住房保障体系建设，优先为外迁居民提供充足的保障性住房，并制定相应优惠政策，鼓励居民外迁。

在资金保障方面，建议政府协调财政和金融部门为古都风貌保护工作提供无息或低息贷款。同时，政府有关部门要积极研究文保区的资金问题，可以吸取其他国家和地区的先进经验，建立历史遗迹地役权补偿制度和土地发展权制度，为北京市文保区改造和保护筹集资金，同时也平衡了各个区的经济利益和不同城区老百姓的利益。政府要积极协助民间组织，建立

“北京市历史文化保护区基金”，从不同渠道获得保护资金。

时代变迁，北京城必将跟随时代展现新的风采，这种风采必定是与众不同的，因为他凝聚了北京旧城独有的文化底蕴，也体现着北京市政府在城市整体规划上的独具匠心，相信明天的北京必将成为独具“京”味儿的现代化大都市。