北京旧城交通规划建设构想

摘 要：北京旧城面积约为62.5平方公里，是国内面积最大的旧城保护区。旧城交通问题复杂，限制条件多，改善困难大。如何在旧城整体保护的框架下实现交通系统的改造提升，真正实现旧城保护与发展交通双赢，一直是有关部门关注的焦点。对旧城交通现状特征及问题进行总结分析，并重点对产生旧城交通发展瓶颈的症结进行解析，提出了旧城交通发展的方向、路径和措施，并重点从规划层面提出了应加快开展的几项工作。

关键词：北京；旧城；交通；规划

Abstract：With an area that is about 62.5 square kilometers， the old town of Beijing is the largest old town protection zone in China. Transportation in the old town is complex， and there are also a lot of limits and thus it is very difficult to make improvement. How to realize improvement and upgrade of the transportation system under the overall framework of old town protection， and realize a win-win result between old town protection and transportation development in the real sense have always being a focus of relevant departments. Characteristics and problems of the status quo of transportation in the old town are analyzed and summed up， and the reasons underlying the transportation development bottleneck of the old town are analyzed. The directions， route and measures for developing transportation in the old town are proposed， and several work that should be carried out quickly is put forward from the aspect of planning.

Key words：Beijing；old town；transportation；planning

中图分类号：C912 文献标识码：A

文章编号：1674-4144（2014）-06-44（6）

北京旧城特指东城、西城两个行政区围合在二环路以内的部分，占地面积约为62.5平方公里。旧城是北京历史文化名城保护的重点地区，也是北京的行政中心、世界著名古都和现代化国际城市。

北京市旧城范围内共有区级以上文物保护单位272处，历史文化保护区33片。旧城历史文化保护区、文物保护单位保护范围及其建设控制地带的总面积达2758公顷，约占旧城总面积的44%。北京旧城发展建设的两大重要目标是保护和发展，即保护旧城文保区、文保单位及整体风貌；发展交通系统，为旧城社会经济发展提供有力支撑。这就要求旧城区的道路交通设施建设要有利于保护旧城整体风貌，不能以破坏旧城的传统肌理和空间尺度为代价。而目前旧城交通问题突出，已经对旧城保护造成一定不利影响。如旧城区断头路多，路网不完善，导致旧城道路网车流分布不均衡，影响了旧城路网整体效率的发挥，造成局部路段高峰时段交通拥堵严重。又如旧城内居民夜间停车位严重缺乏，造成大量胡同乱停车现象普遍。而实际上，旧城土地资源有限，空间上无法提供足够的停车场地，并且从旧城整体保护的要求出发，也不适宜在地面建设占地较大的停车场地。

目前，沿东、北、西二环路地带分布着金融、商业、科研、政府、大型医院等一系列高强度的土地开发设施，同时旧城中的南城（原崇文、宣武）借助上世纪危房改建的机会，众多用地已改建或正在改建为中高密度的居住区或公建区。

除了负有整体风貌保护的责任外，旧城还承载着一些重要的政府职能，所有这些，加上旧城的区位优势，使得旧城周边高强度的土地开发需要有交通系统的有力支撑。尽管北京市公共交通系统的支撑力度在日益加大，但仍不能满足实际需求，加上路网系统的不完善，使得北京市在机动车迅猛发展的背景下，道路交通拥堵已经成为日益严重的问题。

旧城交通该何去何从？本文对旧城交通现状特征、问题及症结进行分析，在此基础上，结合旧城交通面临的挑战，提出旧城交通发展的方向、路径和措施，并重点从规划层面提出应加快开展的几项工作。

1 旧城交通现状

1.1 现状交通特征

1.1.1 道路网骨架形成，干路系统实现规划过半，未来路网交通容量增长潜力有限

北京旧城区规划道路总里程为513.1km。截至2011年底，已按规划实施249.3km，占规划总里程的48.6%。其中，主干路50.4km，道路规划实现率为72.9%；次干路80.6km，道路规划实现率为65.1%；支路118.3km，道路规划实现率为37.0%。可以看出，旧城区道路网骨架已经形成，干路系统实现规划过半，未来路网交通容量增长潜力非常有限。

1.1.2 城市轨道交通网络大部分实现规划，未来交通支撑能力提升空间有限

根据北京市2020年轨道交通线网规划，旧城区共规划城市轨道交通线路8条，总里程6.5km，车站39座。截至2011年底，已建成或在建线路5条（M1、M2、M4、M5、M6），总里程为4.9km，占规划总里程的75%；未建设线路3条（M3、M8南延、机场快轨向二环内延伸线），总里程为1.6km，占规划总里程的25%。从线路里程和车站数量未来增幅来看，旧城区未来城市轨道交通支撑能力并不具有非常大的提升空间。endprint

1.1.3 公共交通场站设施建设缓慢

旧城区共规划各类公交场站设施22处。截至2011年底，按规划实施的场站只有8处，规划实现率仅为36%，公交场站设施建设异常缓慢。

1.2 交通发展面临的问题与瓶颈

旧城交通发展主要问题与瓶颈包括：局部道路拥堵严重、公交换乘不便、停车问题尖锐、非机动化交通出行环境安全性低，具体表现在四个方面。

1.2.1 局部道路拥堵严重

支路和胡同功能不清；干路流量集中，胡同拥堵；机非混行严重，路网整体交通效率不高。

1.2.2 公共交通换乘不便

因公交场站不足，并且缺乏完善的换乘设施，造成乘客换乘不便，严重影响了道路交通秩序和交通效率。

1.2.3 停车问题尖锐

老旧居住小区配建停车设施普遍严重不足，停车困难；胡同停车困难、混乱；违章占路停车严重，影响道路正常交通功能。

1.2.4 非机动化交通出行环境普遍安全性低

自行车和步行交通出行空间有限；机动车道与非机动车道之间缺少物理隔离，自行车道易被公交车进出站、社会车辆停车或行车侵占，出行安全性低；自行车存放空间不足，环境不佳。

1.3 症结解析

1.3.1 旧城功能集中，发展定位不清

根据《北京城市总体规划（2004-2020年）》（以下简称“总规”），旧城的保护和复兴应突出旧城的历史文化中心职能，疏导不适合在旧城内发展的城市职能和产业，鼓励发展适合旧城传统空间特色的文化事业和文化、旅游产业。应结合城市空间布局调整和新城、新区建设，充分利用市场化手段，适时迁出低档的小商品市场以及在旧城内因用地限制难以发展的行政办公、文教、医疗单位等，腾出用地，完善文化、服务、旅游、特色商业和居住等主导功能。

可以看出，“总规”提出了旧城的主导职能，但没有提及非主导职能。此外，“总规”也没有明确提出旧城的发展定位，包括旧城在北京历史文化名城保护中的定位、在北京城市社会经济发展中的定位等。发展定位不清，职能设定不全面，一定程度上影响了旧城功能整合进程。“总规”实施以来，旧城现有的一些职能不但没有疏解，反而更加集聚。突出表现在以下两个方面：一是各类公共服务设施集中。很多大型医疗、文化设施居全市首位，并且仍在聚集。其中很多是全国性大型设施，服务于全国、全市人口，吸引了大量人流和车流。以医疗设施为例，旧城内的大型医疗设施数量多、质量高，用地面积和建设量一直在增长。截至2011年，仅三甲医院就高达19所，是全市三甲医院数量最多、分布最集中的区域。

二是金融商务办公设施集中。以金融街为例，近年来金融街一直在开展扩建计划，计划将其用地规模由现在的2.59平方公里扩展到8平方公里左右，建筑规模增加380万平方米左右。此外，一批功能区正在建设或规划中，包括：中关村科技园广安产业园、和平里高端生态商务区、王府井商业发展带、雍和科技园、龙潭湖国际化高端体育产业集聚区、德胜科技园等等。

显然，上述这些职能并不是旧城的主导职能，不仅不应该持续集聚，反而应该疏解。功能聚集产生巨大的人口、交通吸引力，并对历史文化保护、公共服务和基础设施建设带来巨大压力。

1.3.2 旧城人口集聚，疏解进程缓慢

根据“总规”，旧城的保护和复兴应积极疏散旧城居住人口，降低人口密度，提升旧城就业人口和居住人口的素质。“总规”没有明确旧城人口规模、结构与旧城功能的关系，只提出2020年人口控制在110万以内。

从旧城实际人口疏解情况来看，“总规”实施以来，旧城人口疏解进程非常缓慢。2005-2011年间，常住人口仅从138.9万人微降到136.5万人，7年间仅减少了2.4万人。

从疏解方式来看，疏解的人口主要是通过政府主导的人口外迁。这种疏解方式仅能够疏解常住户籍人口，不能阻止常住外来人口的不断流入。人口疏解与功能疏解密不可分，在旧城功能持续聚集的情况下，人口疏解更加困难。

1.3.3 缺乏一套明晰、法定的旧城交通政策和实施细则

“总规”提出，在保持旧城传统街道机理和尺度的前提下，制定旧城的交通政策；坚持公共交通优先的交通政策，必须充分利用地下空间，引导交通出行向快速公交系统转移，减少地面的交通负荷。发展适合旧城道路特点的公共交通，扭转依靠拓宽道路满足大量机动车交通的方式。限制旧城的机动车拥有量，控制机动车在旧城内的使用。在提高公共交通服务水平的同时，加大对小汽车管理的力度。通过交通结构的调整改善旧城交通状况。

2006年编制完成的《北京旧城控制性详细规划》进一步提出，旧城交通的总目标是：优化调整交通出行结构和路网结构，制定综合交通政策，形成以公共交通为主，合理引导小汽车使用，降低旧城内机动车交通出行总量，为自行车和行人提供良好的出行环境，协调旧城整体保护和交通之间的关系。

可以看出，“总规”和控规已经为旧城交通指明了发展方向，提出了发展理念，确立了发展目标，即调整交通结构，发展公共交通；限制机动车交通，鼓励自行车交通和步行交通。但长期以来，这些发展目标和理念更多的是停留在规划层面，很少得到真正落实。究其原因，是缺乏一套明晰、法定的旧城交通政策及实施细则。如何在旧城道路资源紧张的情况下落实公共交通优先政策？如何引导交通出行向快速公交系统转移？如何限制旧城的机动车拥有量？如何控制机动车在旧城内的使用？如何调整和优化旧城交通出行结构？如何有针对性地管理旧城交通？所有这些一直没有明确的实施细则。

因立场和目标的不同，北京市目前的规划、设计、建设、管理等各部门的观念、思维方式和解决问题的方法存在很大差异，往往在道路规划建设标准、交通发展理念等方面不能达成共识。由于没有一套法定的旧城交通政策和实施细则，使得规划部门提出的一些规划理念难以真正落实，规划往往成为一纸空话。endprint

1.3.4 规划工作偏重文物和建筑的保护、修缮与更新，对交通重视不够

“总规”实施以来，北京针对名城保护开展了大量规划和研究工作，但针对旧城交通开展的规划和研究工作很少，而已经开展的规划和研究涉及旧城交通的内容很少，往往一笔带过或仅给出一些原则性内容。

不仅如此，旧城保护相关制度建设和学术交流活动对旧城交通也不够重视。例如，为了加强和促进名城保护工作，北京在2010年10月成立了“北京历史文化名城保护委员会”，该委员会专门成立了由旧城保护、城市规划、非物质文化遗产等方面的专家组成的专家顾问组，但遗憾的是没有交通专家。又如，2010年12月-2011年，为了汇聚力量建设人文北京，由北京市名城委办公室统筹，创立了“北京历史文化名城保护论坛”，该论坛以不同的名城保护主题先后举办了12期，但一直没有旧城交通专题。

可以看出，缺少基础性研究，规划不重视，是旧城交通持续得不到改善的重要原因之一。

1.3.5 交通系统缺乏统筹和整合

北京旧城一直没有开展过综合交通系统研究和规划工作，使得公交、停车、步行、自行车等各交通子系统之间缺乏统筹和整合，主要表现在以下几个方面：一是步行空间和自行车停放空间缺乏统筹，自行车往往停放在步行空间上，影响正常的步行交通；二是公交站台与步行空间缺乏统筹和整合，公交站台占用步行空间，影响正常的步行交通；三是机动车停车空间与自行车通行空间缺乏统筹，机动车停车往往占用自行车通行空间，影响自行车的通行；四是步行道上各类附属设施、公共服务设施的设置空间缺乏统筹和整合，步行道上设置的变电箱、垃圾箱、电线杆、报刊亭等设施各自占用不同的空间，各类设施犬牙交错，相互之间缺乏统筹和整合，使得步行空间更加局促，步道景观也不佳。

1.3.6 交通规划设计标准欠缺

旧城一直没有一套交通规划设计标准，包括道路网分级体系、道路红线控制标准、胡同定位、路口展宽及抹角标准、道路横断面设计标准等。由此给交通规划、设计、审批、交通管理等部门均带来困扰。

1.3.7 交通建设及管理粗放，不够精细化

目前来看，旧城与旧城外在交通设施或道路附属设施建设、交通管理理念及管理手段等方面并没有太大差异，总体来看比较粗放，不够精细化，主要表现在大量人行道上突出的台阶、行道树的树坑、路树的树种、路侧停车的方式等方面。

2 旧城交通面临的挑战

2010年初，北京提出了建设世界城市的发展目标，发达的交通系统是建设世界城市的重要内容之一。通过对目前国际上公认的三个世界城市（东京、纽约、伦敦）的交通系统进行分析和研究，可以发现，世界城市的交通系统是“可持续”的，并普遍具有以下特征：一是公共交通主导（方便、快捷、舒适）；二是步行和自行车交通友好（舒适、安全、有序）；三是小汽车交通引导（引导出行和停车）；四是交通环境宜人、景观优美（街道绿化、景观）等。

相比之下，作为未来世界城市的核心区，北京旧城区交通系统目前普遍存在的问题包括：公共交通规划建设水平不高、步行和自行车交通不够友好、小汽车交通引导不足、交通环境安全性不高、街道不够美观，等等。在北京建设世界城市的目标下，旧城区未来除了面临路网容量增长潜力非常有限的严峻挑战外，交通系统还必须实现量和质的全面提升，要在有利于旧城保护的前提下，建设可持续的、友好的交通系统，这些也是未来交通发展所面临的重大挑战。

3 北京旧城交通规划建设构想

3.1 旧城交通发展思路及发展方向

3.1.1 发展思路

北京旧城区交通应采取以下应对策略：第一，发展低耗高效，可持续的交通方式。即发展土地资源、能源的消耗低，而交通处理能力高的交通方式。第二，优化交通结构。即尽量降低高耗交通方式出行比重，最大限度地提高低耗高效交通方式的出行比重。

由此，旧城区交通发展思路应该是：坚持走绿色交通、低碳交通发展之路，大力发展公共交通系统、步行交通及自行车交通系统，最大限度地提高公共交通的服务水平和效率，提高步行及自行车交通的安全性和方便性。坚持走地上、地下空间综合利用，节约、集约使用土地之路，合理利用地上及地下空间，建设停车场等交通设施。坚持走保护与利用、有机更新与发展之路，保持旧城胡同的传统机理和风貌，因地制宜地整治和建设胡同，创造独特的胡同景观。

3.1.2 发展方向

旧城区交通发展方向应该是：绿色低碳、高效便捷、安全舒适、精致有序。

绿色低碳：发展绿色、低碳交通方式，降低交通能耗，减少环境污染，与历史文化名城风貌和自然生态相协调。体现和强调“保护第一，环境优先”的原则和理念。

高效便捷：提供高水平、快捷的公共交通服务，实现各种交通方式的有机衔接，降低交通出行总时耗。强调“在保护的前提下，追求公共交通出行效率。”

安全舒适：向步行、自行车、公共交通参与者提供安全舒适的交通条件。体现“绿色交通出行优先，给予其更多的保护和关爱”的人性化理念。

精致有序：塑造精致的交通环境和建立良好的交通秩序。强调“交通系统超越交通本身的功能和特性，真正成为塑造城市景观的重要内容和手段，提升城市品质”的交通发展理念。

3.2 旧城交通发展的战略

旧城区未来交通发展模式应该是：大力发展步行交通、自行车交通以及以轨道交通为骨干的公共交通方式；引导小汽车交通合理使用；建立智能化交通管理体系。

旧城交通总体战略应该是构建绿色、精致交通体系。战略核心是：大力发展步行和自行车交通，使自行车和步行交通成为东城区短距离出行的主导交通方式；大力发展公共交通，全面、深入落实公共交通优先政策，大幅提升公共交通的吸引力，使公共交通成为旧城区中长距离出行的主导交通方式；引导小汽车合理使用，逐步优化交通结构。endprint

3.3 旧城交通发展的措施

3.3.1 明确旧城定位与职能

北京是一个具有古都风貌的现代化大城市，是中华文明的一张金名片，传承保护好这份宝贵的历史文化遗产是首都的职责，应站在“国家文化复兴”及“首都职责”的战略高度，明确北京名城保护的战略地位及其保护目标。

旧城是北京名城保护的主体，应在北京名城保护的战略地位下，在京津冀区域一体化协调发展的框架下，明确旧城发展定位及承担职能，同时明确旧城人口规模、结构与旧城功能的关系。进一步优化旧城功能，使其人口、资源、环境的综合承载力保持在合理阈值范围。

“总规”提出，控制旧城区建筑总规模和开发强度。为此，必须改变旧城功能集聚的现状，根据旧城的发展定位和职能，明确旧城可以发展的产业和不能发展的产业，包括主导产业和非主导产业。对于需要疏解的产业，应制定详细的疏解计划，包括疏解单位清单和疏解时间表等。

3.3.2 破解人口疏解难题

应不断总结旧城以往人口疏解的经验和教训，结合旧城功能疏解研究制定人口疏解路径。疏解人口的方案要落实到具体的历史文化保护区，各项疏解工作都要明确落实在具体时间表里。明确市、区政府及相关责任单位应承担的具体责任义务并建立奖惩机制。

在人口疏解的同时，结合旧城新功能的植入严格控制外来人口的进入。为此应严格控制旧城内新增居住项目建设量，并谨慎对待新增功能区的建设，避免产生外来人口的聚集。

3.3.3 尽快出台旧城交通政策及实施细则

在交通需求大和道路资源紧缺的背景下，为更好地保护旧城和解决旧城交通拥堵问题，必须调整和优化旧城交通出行结构，引导市民采用绿色出行方式，逐步降低旧城机动车出行量。为此，必须尽快出台科学合理、切实可行的旧城交通政策和实施细则，让交通规划、建设、管理等不同行业和专业的部门统一思想，做到心往一处想，劲往一处使。应以强制性文件的形式，出台旧城交通需求管理的目标、手段、实施细则以及道路时空资源利用方式，等等。有法可依，违法可究，旧城交通才有希望。

3.3.4 开展旧城综合交通系统规划研究

旧城道路交通资源极其紧张，必须统筹和整合各交通子系统，使有限的资源发挥最大的综合效用。建议开展旧城综合交通系统规划研究，整合各类交通资源，优化各类交通设施布局，确定旧城特有的交通规划设计标准，包括旧城道路网结构及分级体系、胡同功能和利用方式、各级各类道路红线控制要求、道路红线内空间分配策略、路口展宽及抹角标准、停车位供给模式及配建标准、公交车站规划设计标准，等等。

3.3.5 统筹步道与交通及市政附属设施、公共服务设施的关系

应理顺步道承载的各类功能的关系，在满足步行交通这一主导功能的前提下兼顾其他功能。

应理顺和优化道路规划设计审批与道路绿化、交通及市政附属设施、公共服务设施规划设计审批的关系。研究统一规划、统一审批，或分开规划、统一审批的必要性和可行性，必要时适时改革有关审批体制机制。

3.3.6 推广街巷及沿线建筑一体化城市设计

旧城街巷尤其是位于历史文化街区的街巷，其功能不应仅仅是交通功能、承载市政及交通附属设施及公共服务设施功能。其功能应该是多重的，具有交通、交流、生活、休闲、商业等功能，同时还具有展示功能，即展示北京传统与特色（四合院、胡同文化、文物）、历史足迹、城市发展理念等。可以说，旧城街巷本身就是旧城保护的重要内容之一，街巷的景观与环境、气息与氛围能够体现旧城保护的质量，街巷与两侧建筑的和谐与统一能够创造独特的城市景观和魅力，对提升城市形象、塑造城市品质具有重要作用。

以往，旧城街巷的改造和建设主要是以改善交通为目的，重视交通功能而忽视了其他功能。应在发挥街巷交通功能的同时，挖掘、利用其他功能，创造更好的街巷环境，更好地实现旧城保护。为此，应改变街巷与两侧建筑“单打独斗”、“两层皮”的做法，将街巷与两侧建筑作为一个整体进行一体化城市设计。统筹和协调交通与非交通功能之间的关系，优化街巷空间尺度，重视街巷与两侧建筑的风格、色彩、界面连续性的匹配，尤其是步行道、路树、小品与两侧建筑的相互呼应和映衬。

4 结语

北京旧城是国内各城市中面积最大的旧城保护区，作为首都文化核心区和世界城市窗口区，北京旧城保护的成效广泛受到关注。旧城交通是旧城的重要组成部分，旧城特有的棋盘式道路网骨架和街巷胡同格局是旧城的重要特征和历史文化遗产的重要组成。如何保护和发展好旧城交通，北京在看，中国在看，世界在看。

北京旧城交通问题复杂，限制条件多，交通改善困难大。发展建设有利于旧城整体保护的、可持续的交通系统任重道远。本文仅抛砖引玉，期望有越来越多的关注北京旧城保护、关心旧城交通发展的人士共同参与到这场攻坚战中。

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责任编辑：于向凤endprint