新城一级开发实施战略的体系构建

李玉琼　顾庆冲

摘要：本文通过对我国先阶段普遍存在的城市开发缺乏科学合理性的现状的原因的归结，提出了新城开发在规划和建设环节中开发实施战略的框架体系，体系内容包括了新城控制性规划分析，新城开发开发方向的基本定位和战略目标设定，新城开发的环境分析，新城的开发思路和建设模式，新城开发的具体策略，实施战略体系的构建为新城的开发提出了科学的发展观。

关键词：新城开发 实施战略 科学发展观

一、 我国城市开发现状

随着我国城乡一体化建设的稳步推进，新城开发的步伐在近些年逐渐加快，新城的分类根据其目标功能可以分为具有综合功能的新城和对旧城区具有补充功能的新城，但其共性都是必须具备完善的配套基础设施和可持续发展能力。然而从我国当前众多城市发展所显现的障碍来看，我国城市开发过程中的配套基础设施和可持续发展能力并没有得到很好的落实，例如，2008年7月昆明的“暴雨封城”事件，在不到仅仅十小时的暴雨袭击下，昆明市主城区不同程度遭到水淹，市区大部分道路严重积水，车辆被困，机场跑道无法正常起降，城市近乎陷于瘫痪。昆明市领导对此问题的缘由总结为“四个滞后”和“五个不对称”，即城市规划设计滞后于城市开发建设、基础设施配套滞后于经济社会发展、生活方式变革滞后于生产方式进步、城市管理体制滞后于城市现代化发展要求；城中空间与城郊空间不对称、私密空间与公共空间不对称、地上空间与地下空间不对称、物的空间与人的空间不对称、动态空间与静态空间不对称。其实，根其缘由还是城市开发建设的管理理念和方法的严重滞后。主要表现在以下几方面：1.城市发展的定位缺乏科学决策；2.建设时序缺乏科学统筹；3.投融资模式缺乏科学定位。归结起来，可以说在规划和建设环节之间缺乏科学的实施战略。

二、新城一级开发的实施战略框架

1.新城的控制性规划分析

新城建设的控制性规划一经政府批准，即具有法律效力，除其已规定的具有限制性弹性调整的内容及通过规定程序进行调整外，所有的建设内容都必须符合控制性详细规划的安排。因此，对控规内容的深入分析，对合理制定开发战略是极其必要的环节。

控规的分析主要集中于以下几个内容：

（1）总体布局分析，对控规的总体布局分析应详细明确新城规划中的布局结构和规划范围，布局结构和规划范围的明确有利于对新城建设内容的宏观把握，是进行开发战略制定前的必要步骤。

（2）地块分析，地块分析包括用地性质分析和容积率分析，用地性质分析是对规划区内出让用地、划拨用地、基础设施用地、安置用地等面积和所占比例的统计，为新城功能定位、开发思路以及后续的财务测算提供基础数据。地块容积率是该地块建筑面积与占地面积之比，其大小直接决定着该区域人流密集度，容积率越大，人流越密集，反之越稀疏，也因此该地块带动性辐射效应和地产价值与容积率成正比。对地块容积率的分析可以为城市功能定位和建设时序提供数据参考依据。

（3）路网分析，道路交通的建设是一个城市发展的主要带动力之一，不同的道路在一个城市中担任着不同的功能，在新城开发过程中，其建设是为周边区域带来人流、物流的先决条件，对区域发展的带动具有着重要的作用，因此，不同道路的功能分析对城市统筹开发具有重要的参考价值。路网分析又分对外交通路网分析和对内交通路网分析，对外交通路网担负着新城与外界的人、物流的联系，是新城发展的主动脉，对外交通路网的走向标志着新城布局开发演进的方向，但有例外的是，高速公路或高速环线又具有阻隔其两边演进的弊端；对内路网又分主干路网、次干路网和支路，主干路网的作用是建立新区的骨干路网，打通新区的对外联系，在新区开发初期具有明显作用；次干路网主要作用是辅助主干路网，形成新内部交通网络，分布较主干路网密集，不承担对外交通功能，在开发过程中适当超前于拟开发区域建设，起到局部区域引导开发作用。

（4）其他规划分析，根据控规的基本定位，如果作为综合性新城，则还应对居住组团和商业、金融用地的分布进行分析，分析其对周边的带动辐射效果、受城市演进和道路建设的影响、未来地价的升值空间等，为建设时序提供参考依据；如果作为功能补充型新城，则应对其主要功能建设用地布局进行分析，分析其主动与被动影响，以为城市建设时序提供参考依据。此外，从控规中还要得到规划人口、规划面积、公共基础设施的建设数量、规格及占地面积。

2.基本定位分析与整体战略目标制定

通过对规划的解读，可以从中得出规划的基本定位，例如株洲武广片区的开发，其一方面规划的基本出发点即由武广客运站出发，可以得知其第一定位为市级交通枢纽，另一方面规划中居住建筑面积与商业、金融建筑面积比达到约1：1，商业金融面积过大，可以得知其第二定位为城市商业副中心；第三方面由规划可以看出，片区内无工业用地，绿地面积占总规划面积的21.3%，并规划建设贯穿南北的中央深林公园，由此可知第三定位于宜居城市。

根据由规划解读对基本定位的分析，可以基于实现新城开发的基本定位制定出其整体的战略目标。

3.新城开发的环境分析

（1）城市总规分析，城市总体规划是一个城市未来很长一段时间内的建设发展规划，对该城市的发展目标，发展定位，发展计划，以及现状分析和未来预测都给予了较详细的说明，对新城的建设有先天的指导和定位作用。

（2）地理区位分析，新城的地理区位对其未来的发展有着较大的影响，地理区位概括起来可分三种，一是用于旧城区中的老城区改造区域，具有配套基础设施较齐全，有居住人口基础且人口流动量大，改造成本大等特点；二是城市演进边缘的城乡结合部区域，其具有顺应城市发展演进规律，接受旧城居民、商业和工业转移的功能；三是远离城市的老城配套功能开发区域，其具有发展与老城区具有配套联系的功能，并靠其具有特色的产业模式或地理环境等吸引人流与资金流。

（3）宏观政策分析，宏观政策是指当前形式下，国家或地区对该地区在城市发展当中所提出的相关政策，例如“两型社会”的政策，“城乡统筹”的政策，“经济技术开发区”政策，“高新产业开发区”政策等，城市开发的走向需顺应国家在该地区的政策以及当地的相关政策，以符合国家、地区的战略发展目标的导向。

（4）五种力量分析，除上述三个方面的环境分析外，新城开发还应着重分析五种力量：

一是地区的资源承载力，其指该地区根据发展目标设定所能够开发的土地面积、容纳的人口、商业、工业数量；

二是既有城市的影响力是指该地区周边的城市既有的发展态势对该地区所带来的正面影响和负面影响；

三是潜在城市影响力指尚在规划或建设中的周边区域对该地区发展所带来的正面和负面影响；

四是社会文化影响力是指所处的地区社会文化的发展状况对该城市开发的要求与影响，例如居民的居住习惯、消费偏好，本地的历史文化特征等；

五是核心竞争力即指该地区相比较其他地区既有的和规划的可以增加其城市竞争力的地理环境、政策支持、规划内容等。

此五种力量是新城开发的五股重要力量，其合力决定着新城开发的思路与方向，甚至是对控制性规划的修正依据，因此，应统筹考虑五种力量的影响，为开发思路定下基调。

4.开发思路及建设模式制定

新城的一级开发思路是新城一级开发战略的指导思想的制定，是对开发策略的指导性建议，其所要解决的问题是形成新城的跨越式发展、提升新城的价值、促进新城的全面、协调、可持续发展。其内容主要包含几个方面：

（1）开发的切入点确定，新城一级开发的切入点是指能够支持形成该城核心能力且能够有效引导该城持续、健康发展的最初优势，基于该最初优势的开发可以给新城带来最初的、有效的、持续的人流、物流、资金流等新城发展的必要条件。例如，远离市区的含有火车站的新城开发，即可以火车站的交通枢纽功能为切入点，优先开发火车站周边的商业金融用地，由此带动周边的升值与发展。

（2）三种力量的对待，新城一级在开发、发展过程中会有三种力量参与其中，概括的说即是“推力”、“拉力”和“阻力”，所谓推力是指由政府或开发主体主导下的推进新城发展的动力，例如，开发主体主导下的TOD、SOD、AOD开发模式的实施；所谓拉力是指由市场需求所引致的推进新城发展的动力，例如，人们对该地的居住需求、投资人对该地的土地需求、消费者对该地的旅游需求等；所谓阻力是指由于潜在风险和既有客观事实所导致的阻碍新城发展的动力，例如，环境污染对新城发展的阻碍、地理区位对新城发展的阻碍等。开发主体应分析三种力量的存在情况，主动利用推力和拉力，并合理安排其使用步骤，例如，淮南新城开发，政府通过行政搬迁、基础设施配套拉动新城开发的预期，同时因为城市改造、旧城环境较差等因素使得市场有了大量需求；北京亦庄开发，前期由政府推动工业园区的快速发展、大企业入驻，中后期，随着工业人口的大量聚集，市场内在的需求拉动新城的进一步发展；京津冀城市群开发，市场的拉力体现了高房价背景下，用时间换空间的需求，推力为政府适机出台区域一体化政策。另一方面，主动避免阻力在开发过程中所形成的阻碍，例如株洲武广片区开发，主动从西部客运站周边入手开发，减少东部阻隔地带对整体开发造成的阻碍效力。

（3）地块价值的提升，地块价值的提升策略是基于“价值洼地”理论所实施的一种提高地块价值的方法，其通过地块内配套基础设施的完善或者提高地块周边行政、居住、商业设施的开发力度从而提升该地块的价值，当该地块价值提升至某一程度时再予以出让，以获取更高的土地出让收益，从而平衡开发的投入。此模式，一方面避免了以往土地无序出让所造成的土地价值的流失，另一方面为投入产出平衡提供了有效保证。此出让地块的选择应遵从两个原则，第一，不应选择其开发对新城开发初期具有强大推动力的地块；第二，优先选择具有高容积率的地块。

（4）建设模式的选择，建设模式是指新城开发中的所有项目（如图）依据项目性质，社会投资人预期投资，当地客观情况在各级政府、相关事业单位、社会投资人、政府投融资平台（如城市建设与投资经营公司）之间的分配。建设模式的确定是对城市开发建设的分工，也是对新城一级开发主体职责的定位，对其投融资规划的制定是一个必要的前提。不同的建设模式，需要开发主体不同的资金注入量，因此在建设模式最终选取时，根据不同建设模式下的资金平衡预算也是其选择的重要影响因素。

5.具体的开发策略和政策建议

（1）开发策略，开发策略的制定即开发时序的合理安排，根据开发思路的指导、投资额的测算、开发主体的财务支撑能力确定所有项目在几个建设阶段内的建设时序。开发思路的制定明确了开发的切入点所决定的开发项目及其所必须的配套设施，分析了三种力量所形成的开发趋势，制定了靠“价值洼地”原理提升地块价值的策略，为建设时序的安排提供了科学必要的依据；投资额的测算根据各阶段开发主体投资额估算和土地出让收益估算所形成的资金缺口结合开发主体的财务支撑能力，为阶段内开发主体合理的投资承受能力设定建设项目。综合各种开发时序的参考依据，即可统筹考虑安排开发的策略。

（2）政策建议，新城一级开发的实施是一个复杂的系统，需要各方面的配合与支持，尤其是政府及其相关部门的配合，政府在相关政策上的支持在某种程度上会给予新城开发的质量提升、进程加速、风险降低以有效的保证。一般来说，开发主体需要政府在以下几个方面的政策上给予支持：

第一，融资方面的政策支持，赋予开发主体土地储备职能，便于银行融资抵押；在投入产出平衡前，倾斜土地收益分配，支持前期项目的投资开发。

第二，实施AOD的开发策略，加大新城开发的宣传力度和舆论造势，提高新城形象，增加群众和投资人预期，推动地块升值，加速开发进程。

第三，土地指标的倾斜，增加土地储备和供应指标，保证开发进程的加速。

第四，拓宽融资渠道，授权采用合作开发、部分的项目的BT等模式，适度减少前期自身直接投资的量。

第五，提升新城外围价值，加速新城外围的开发速度，加大外围地区对新城的辐射作用，和辅助作用，为新城输入开发能量。

三、 总结

新城开发是一项关系国计民生的公共事业，也是一项复杂的系统工程，其开发的质量和速度直接关系着城市未来发展和人民生活水平的提高，因此，新城开发不能够简单的作为众多基础设施项目建设的拼合，而应作为一项整体的、系统的城市开发战略，科学、合理的统筹开发。新城一级开发的实施战略，一方面促进了新城开发在投融资方面的科学合理实施；另一方面保证了新城的可持续发展方面的建设水平，是符合科学发展观指导下的国家建设的重要举措。本为设计的新城一级开发实施战略的体系框架，是在新城一级开发实施战略制定的一个简要的框架总结，框架体系内还包含着众多复杂的内容，一方面需要根据具体开发情况具体对待，一方面更需要在开发过程中总结经验及教训，最终实现新城一级开发详细、深入的标准化实施战略。◆

参考文献：

[1]李伟 秦冉．从暴雨封城看城市开发建设，中国建设报[N]，2008，7（24）

[2]冯志卿 王晶．建设新城需良方，中国投资[J]，2007，9：118-120

作者简介:

顾庆冲，男，南华大学经济管理学院硕士研究生；

李玉琼，南华大学经济管理学院教授，硕士研究生导师。