油田建项目征地补偿的问题及对策研究

杨　琛　陈怡男

摘要：油气田建设项目征地补偿引发的纠纷严重影响了石油企业与资源所在地的和谐关系。目前油气田建设项目征地补偿存在补偿标准有分歧、安置责任主体不明确、安置方式单一等问题，本文提出了创新征地补偿模式、进一步明确政府的安置责任、发展油区经济等对策。

关键词：油气田建设项目 征地补偿

近年来，因油气田建设征地补偿引发的矛盾和纷争日益凸现，严重影响了社会的稳定。党的十七届三中全会通过了《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》，要求严格“界定公益性和经营性用地……完善征地补偿机制”。这将有力缓解油气田建设用地的征地矛盾，保护农民利益。

一、油气田建设项目征地的特点

我国油气田建设项目征地与城市化进程中的征地有相似之处，但仍有其特殊性，主要表现在地域方面的特点和公共利益方面的特点。

（一）地域方面的特点

我国油气资源的分布具有较强的地域性，主要分布在贫困落后的西部地区。据统计，在我国西部贫困地区仍有2/3的石油可供采量、有83.19%的天然气储备。因此，当前我国油气田征地主要集中在远离城市的落后地区，征地补偿对象也针对该区域的贫穷农民。

（二）公共利益的特点

随着油气资源有偿使用制度的建立及公司化、国际化改革，国家取消了油气田建设项目征地的无偿划拨，但油气资源依然具有很强的社会公共性。一方面，油气资源是重要的能源矿产和战略性资源，直接影响着国家经济安全和社会稳定；另一方面，油气产品及其服务与老百姓的生活密切相关。因此，油气田建设项目征地不完全等同于其它非公共产品项目的征地。

（三）征地补偿安置方式单一

目前油气田征地对失地农民普遍采取的是一次性货币安置的方式。货币安置的优点在于操作简单，对于企业而言方便可行，对于农民而言心理上容易接受。但这种一次性补偿方式具有很大的缺陷，主要问题是货币安置难以解决农民的长远生计，同时有限的安置补助费满足不了建立失地农民养老保障制度的需要。当前比较广泛的现象就是由于广大农民重新创业能力的缺乏，补偿费用很快耗尽又陷入失地又失业的困境。

二、油气田建设项目征地补偿现状

随着国有土地有偿使用政策的逐步改革，特别是2001年国务院下发了《关于加强国有土地有偿管理的通知》1后，新征油气田建设用地就必须按照现行的土地有偿使用标准进行补偿。尽管国家出台了相应的补偿标准，但征地单位与农民常常因为补偿标准意见分歧而引发矛盾，陷入无休止的讨价还价。目前我国油气田建设项目征地补偿主要存在以下特点：

（一）补偿标准分歧

当前我国油气田建设项目征地主要按照《中华人民共和国土地管理法》的相关补偿标准进行。但是由于近些年经济的快速发展，物价上涨较快，导致了以往的补偿标准不能满足现行失地农民的生活需求，打击了农民对征地行为的积极性。根据对西部地区一些油田单位征地情况调查，土地补偿和安置补助费最高标准为1.8万元/人(不含青苗和地上附着物补偿)，仅相当于2002年当地城镇居民可支配收入的1.5倍。按目前农村居民人均消费支出计算，只能维持7年左右的生活；按目前城镇居民人均消费支出计算，仅能维持2年多的生活。后来，国土资发[2004]238号文《关于完善征地补偿安置制度的指导意见》指出，征地补偿“要保证被征地农民原有生活水平不降低”。但是“维持农民原有生活水平”是一个相当模糊的概念，况且生活水平也是一个动态的概念。因此，尽管油田单位往往按照《土地管理法》所规定的标准上限进行补偿，仍然不能满足农民的赔偿要求。

《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十一个五年规划的建议》已经把健全对被征地农民的合理补偿机制，作为全面深化农村改革、建设社会主义新农村的一项重要任务，但相关的政策至今还未明确出台。

（二）安置责任主体不明确

《中华人民共和国土地管理法》规定：“地方各级人民政府应当支持被征地的农村集体经济组织和农民从事开发经营，兴办企业”。但是这种规定过于简化，对于征地过程中失地农民安置办法、征后社区管理、失地农民社会保障和就业安置等方面规定不全面、不明确，导致失地农民的安置主体责任不清。导致在征地过程中，一方面部分地方政府会强行要求油田单位解决失地农民的工作、社会保障等问题；另一方面，部分地方政府出于当地经济发展的需要要求石油企业支持一些经济项目，比如进行基础建设投资、增加其工业用气指标等，如果没有得到满足，地方政府就可能用种种手段阻碍油气田建设来试图达到目的。

（三）补偿手段短期性

在城乡分割的二元经济体制下，农村土地承载着农民的社会保障功能：为农民提供基本的生活保障、就业机会、土地继承权等等。以货币补偿为主的安置手段，导致农民一旦失去了土地，就丧失了拥有土地所带来的社会保障权利。我国石油企业在油气田征地补偿中大多实行一次性金钱补偿，表面看来这种方法简单易行，但对于我国西部大量缺乏养老保障和失业保障的农民而言，脱离土地而谋生的各种条件和潜在机会较少，被征地农民往往陷入了失地又失业的困境。

三、油气田征地补偿纠纷产生的原因分析

（一）油气田资源开发地方政府收益少

目前我国油气田资源开发收益主要包括油气田资源所有者权益、国家管理者权益和企业经营者权益收益三部分。在我国油气田资源所有者权益为国家享有。国家管理者权益主要是勘查登记费和采矿登记费，国家作为社会管理者，还享有石油税收权益；企业经营者收益，即资源开发投资的使用权收益，也就是投资回报。国家作为企业投资人，享有投资者的资本收益。石油企业作为企业经营者代表，享有经营者权益。

在国家内部还存在着中央与地方之间的权益分配关系，但我国的油气田资源开发收益分配以中央政府为主体，收益的绝大部分归国家所有。以四川省为例，2006年，天然气资源税收入仅9356万元，不及全省地方税收入的0.5%。因此，在油气资源一级所有一级管理的现行体制下，地方政府经济的发展与资源优势失去了相关性。这就是为什么地方政府在城市化过程的征地与油气田建设项目征地行为方式完全不同的最根本原因。

（二）油气资源矿权与土地产权矛盾

我国《矿产资源法》第3条规定，“地表或者地下的矿产资源的国家所有权，不因其所依附的土地的所有权或者使用权的不同而改变”。所以，油气资源所有权与土地所有权是彼此独立的。矿业权和土地使用权设置上的不一致必然引发矿业权与土地使用权之间的冲突。据调查，我国工矿用地的76.7%为农民集体所有。因此，产生于集体土地上的矿业权必然引发矿权与地权的利益冲突。

四、解决我国油气田建设征地补偿问题的对策——创新征地补偿模式

当前，农民尤其是失地农民的保障问题引发的社会矛盾比较突出，理论界对此提出了很多解决方案，但是在可操作性方面存在很大问题，如果触动现有利益格局，主要行为主体没有动力实施；如果保持现有利益格局，则资金没有出处。如何在不打破现有利益格局的前提下提出可行的资金解决方案成为当前解决农民保障体系建设的一个关键。在这里，我们建议可以借鉴城市化过程征地的一些补偿方式来进行。

1.土地入股分红模式。比较典型的有广东省南海市采取土地股份合作制的模式。广东省南海市的征地补偿模式以土地资本化为特征的土地股份合作改革，不仅承认农民对土地的收益权，也保障了农民分享土地非农用以后的土地增值收益。因此，在油气田征地补偿中，是否也可以采取农民以土地入股方式，分享油气田开发的收益，按期收取红利的方式。这样就能够解决失地农民的长期生存问题，也解决了为失地农民建立社会保障的资金来源，减轻资源所在地的财政负担能。这种征地补偿方式不损害现有利益格局，实际操作性强，有助于为加快我国农民社会保障体系的建设提供理论指导和政策建议。

2.土地出租复垦模式。

油气资源的大量开采，造成了大面积土地的破坏。但是从现有的土地复垦的实践来看，土地复垦工作的开展困难重重。由于法律明确规定 “谁破坏，谁复垦”，导致在土地复垦中农民和地方政府的参与积极性不高，而征地企业当初的耕地征用价格已经包括耕地占用税、复垦费、造地费等，导致企业复垦的积极性也不高。因此，可以考虑油气田征地时不改变土地的性质，采取租赁农民土地的方式来进行。等到资源枯竭后，企业、农民、政府三方共同进行土地复垦，农民重新获得土地，这样就保留了农民对这部分土地的永久受益权。企业可以直接用当初缴纳的复垦费用投入复垦，油气资源的开发具有公共产品属性，政府出资也是应该的，农民拥有土地的使用权，也愿意通过劳动、资金等投入来实现土地复垦。

3.以“土地换保障”模式。

目前我国城市化征地比较多的采用“以土地换保障”的模式。土地换保障是指在规划区范围内的农户，将自己所有的土地使用权一次性流转给土地置换机构，由土地置换机构根据土地管理部门规定的失地农民的安置费、土地补偿费、水利设施费、撤组转户费等费用全部或一部分用于失地农民的社会保障。实践证明，这种方式有利于从根本上解决油气田征地补偿的矛盾。对油田企业来说，有助于减少谈判、协调、冲突等带来的交易成本，同时能够保证油区治安和建设环境的改善；对失地农民来说，制定了适合其特点的社会保障制度，以制度化方式解决其养老、医疗、失业等社会保障问题。这种社会保障的缴纳费用可由三部分构成：政府出一部分、油气田土地开发增值效益中抽出一部分、失地农民出一部分。这样就彻底解决了失地农民的后顾之忧，有利于鼓励失地农民外出打工、创业。◆

参考文献：

[1]薄传华.我国石油资源权益分配不平衡对油田和地方关系的影响及政策建议[J].当代石油石化,2007,（2）.

[2]胡健，吴文洁.油气资源矿权与土地产权的冲突[J].西安石油2007,(3).

[3]刘广君.征地中失地农民安置问题研究——以社会养老保险为视角[D].清华大学2005年硕士论文.

[4]左敬连.土地换保障的思考和探索[J].中国劳动保障报,2004-2-26.

注释：

1.《关于加强国有土地有偿管理的通知》（国发[2001]15号）规定，“除法律规定可以采用划拨方式提供的用地外，其他建设需要使用国有土地的，必须依法实行有偿使用”。

作者简介：

杨琛，女，西南石油大学外语系英语专业2005级。

陈怡男（1976-），女，四川南充人，副教授，硕士生导师，经济学博士，主要研究方向为公共经济学、循环经济学。