公众参与问题的研究综述

吕同舟　黄　伟　钟　婷

摘要：近年来，随着我国社会主义建设的发展，我国在公众参与方面进行了有益的实践和探索，公众参与得到了长足的进步，正日渐成为健全国家民主制度、提升公共生活民主性和公共性的重要途径。本文从公众参与问题的沿革、现状、定义、评价方法、现实困境和解决途径等方面对国内的研究做了一个综述，归纳各家之言，以期一窥国内公众参与研究的全貌。

关键词：公众参与

一、公众参与的沿革

公众参与作为一种现代新兴的民主形式，是民主政治的重要方式，普遍存在于现代民主国家之中。它作为代议民主制的一种重要补充形式，不仅能够弥补代议制民主官员“为民作主”的缺陷，还能够起到改善公权机关与公众关系、提高行政决策科学性和可执行性的作用。

我国的公众参与出现在改革开放后。特别是从上世纪90年代开始，我国不少地方政府根据当地的情况，探索新的治理方式，其共同特点就是将公众参与引入地方重大决策中。从出现公众参与的情况来看，主要是官僚体制弊端与现代社会发展要求出现了难以调和的矛盾，如地方政府决策的不透明、缺乏科学化，导致决策失误，出现了财政和资源的严重浪费等问题。1

公众参与进入我国的时间虽然不长，但由于市场经济发展的要求和政治上的广泛认同，其发展非常迅速。特别是近几年，听证会、讨论会、法律草案的公共评论等多种形式的公众参与活动，使得公众参与逐渐成为公共生活“民主化”的一个重要标志。如十六大报告指出：

“健全民主制度，丰富民主形式，扩大公民有序的政治参与，保证人民依法实行民主选举、民主决策、民主管理和民主监督，享有广泛的权利和自由，尊重和保障人权。”

十七大报告重申要维护社会安定团结，加强社会稳定，要健全党委领导、政府负责、社会协同、公众参与的社会管理格局和基层社会管理体制。

温家宝总理也在2008年的政府工作报告中指出：

“健全民主制度，丰富民主形式，扩大公民有序的政治参与，保证人民依法实行民主选举、民主决策、民主管理、民主监督。全面推进依法行政，加强和改进政府立法工作，重点加强节约资源、保护生态环境、就业和社会保障、应对和处置突发公共事件、促进社会稳定、维护市场秩序等方面的立法。完善公众参与立法的机制、程序和方法。”

从这些政策性宣传中可以看出，公众参与，作为一套制度系统，不论是在国家宏观的政治生活中，还是在微观的行政过程中，都被理解为健全国家民主制度、提升公共生活民主性和公共性的重要途径。社会转型所带来的社会结构变迁、权利时代公众主体意识的觉醒、现代社会对公共生活的“公共性”需求，这些都从上而下和从下而上两个方向推进了“公众参与”的发展。[1]

目前，我国兴起的新公共运动，从本质上来讲就是公众参与运动。公众有序的政治参与和对公共行政过程形式多样的参与，是“新公共运动”的重要表现形式。[2]

二、公众参与的现状

蔡定剑教授认为，公众参与在我国目前主要体现在立法领域、行政决策和政府管理领域，以及基层治理方面。在立法领域，立法听证和立法游说较为活跃。立法听证为我国立法法所确立，但尚未成为普遍制度，只是在有限的方面进行听证。立法游说初露端倪，如法学家、律师和民间人士起草法律草案，利益集团游说立法的情况越来越明显。在行政决策和政府管理领域治理和基层治理方面，公众参与主要在环境保护、城市管理和规划、公共卫生政策和管理、公共事业管理和地方政府重大项目决定等方面。在基层治理方面，公众参与主要是农村村民的自治管理和社区治理。

国内学者对于公众参与的分析基本从这几个角度出发，但侧重点不同。如邵东华从行政立法的角度分析认为，公众参与行政立法体现了民主的精神，目的是为了保障那些权益可能受到行政立法结果影响的人有充分的机会和有效的途径参与到行政立法过程中来，并对行政立法结果的形成产生重要的影响和作用。 [3]

李丽霞从政策制定的角度分析认为，中国政策制定过程中参与的现实是：一方面，利益格局的变化和利益关系的调整极大地激发了公众的参与热情，要求形成完善的参与机制，满足政治民主的需要，使政策制定更好地体现和代表不同社会阶层的利益要求；另一方面，中国政治制度化水平不高，使政策制定中社会主体的参与面临一系列问题和困境，不利于政策结果的公平和公正。[4]

胡宁生从政策执行的角度分析认为，从动态的角度来考察，政策执行的复杂性主要是由政策执行中公众的广泛参与导致的。由于公众的参与，公众与政府之间就会在目标、利益上产生差异；公众的直接参与还会使政策在执行时出现严重变形走样，从而使政策起不到应有的作用。[5]

近些年，一系列公共危机事件的发生，如SARS事件、禽流感事件、三鹿奶粉事件、汶川大地震事件，不断考验政府的危机处理能力，从而使得危机管理成为公众参与的研究热点。

张红梅认为公共危机事件不仅是对政府管理能力的挑战，更是对全社会整体应对能力的考验。毫无疑问，政府应该在公共危机事件应对中发挥积极的主导作用，但公共危机事件的圆满解决，绝不是以政府一己之力就可以办到的，良好的公共危机管理需要全社会共同参与。缺乏社会力量的有效参与，任何公共管理都不能有效实现,公共危机管理尤其如此。[6]

笔者认为，在我国的公众参与实践中，有三个发展方向：一是政府主导公众参与，如听证会、讨论会、法律草案的公共评论等。这种形式的公众参与虽然有效果，但在实践中容易流于形式。二是民间自发的公众参与。这种形式的公众参与本身处于弱势，对公共事务的影响较小。同时，由于缺乏权威性的机构指引，很容易出现无序甚至是暴力的情况。三是非政府组织的公众参与。这种团体有些是自发的，有些是由政府部门管理的。它的作用介于前两者之间，从某种意义上讲，是较为理想的公众参与模式。但它的缺陷依旧很明显。自发组织的非政府组织缺乏制度化的管理，由政府部门管理的非政府组织对政府的依附性较强，其自主表达意见的能力较弱。

三、公众参与的定义

俞可平认为，公众参与是指公民通过一定的渠道对公共事务表达意见，并且对公共事务的决策和治理产生影响的行为。参与的主体是公民，参与的范围是公共事务，这种参与是与政府和有关部门的互动过程，并且产生了一定的影响。

韩国元认为公众参与，是指群众参与政府公共管理的权利和具体行为。[7]

张红梅认为在公共危机的管理中，“公众”有其特定含义，专指与社会组织发生相互作用并面临共同问题和利益而形成的社会群体。社会公众是突发性危机事件直接威胁的对象，即公众是最为直接的“受害体”。 [6]

分析以上学者的定义，可以发现他们各自的侧重点不同，因而做出的定义也有差别。但正如秦晖教授指出的那样，多元的权利利益引发多元的利益诉求，为实现各自权利的要求就必然产生。这就是公众参与的本质。

四、评价方法

国内学者关于公众参与情况的评价方法主要有以下三种：

1.技术评价

技术评价起源于从社会的角度关注技术发展,它是以政策分析工具的形式来体现。技术评价通过系统地收集、调查和分析有关技术及其可能产生的广泛影响,为制定科技政策提供客观的信息支持。

我国的科技评价体系目前是立足于为特定群体(包括政府、企业和学术机构)服务的,是属于科技咨询的一部分,尚缺乏从公共决策的角度出发,基于社会的总体福利需求,全面考虑技术的社会、环境、战略等影响。其重要性主要体现在：(1)可以使受众表达其观点,从全方位的视角看待一个问题。(2)是民主政治的要求。(3)是有争议的认知和规范性诉求推理过程的一个环节。[8]

2.公众参与项目管理的成本效益分析

公众参与的成本效益关系是影响公众参与的关键因素。应用国民经济评价和财务评价中的部分方法，对公众参与项目管理的成本效益进行识别。其分析过程如下：(1)成本效益关系制约甚至决定着公众参与行为的选择。(2)通过成本效益分析，可以考察公众参与机制的最优水平。(3)可以发现公众参与式方法存在的问题。(4)可提高公众参与的热情。[9]

3.政府绩效评估

政府绩效评估是一种以绩效为导向，以促进公共组织绩效最大化为目标，以管理和服务对象的满意为最终衡量标准的新型管理模式。绩效评估包含评估主体、评估程序、评估指标、评估对象、评估方法等几大要素。[10]

近年来，政府绩效评估的理念与实践都呈现不断展开的态势。除了原有的政府自身评估外，引入公众参与对政府绩效进行评估的做法也普遍扩散开来政府引入公众参与的方式多种多样，如“民评官”、“千人测评政府”、“万人测评机关”、“民主测试政府职能部门”、“网民评价政府”等。[1]

五、现实困境

由于我国的代议制民主未发展成熟，在此基础上引入的公众参与必然存在着很多问题。整体而言，这是官僚制和民主发展要求的矛盾以及中国传统文化的深刻影响。

第一，公众参与意识薄弱

当前我国公众参与的总体水平较低，公众参与社会公共管理事务的广度和深度还处于一个较低的层次上。在政府危机管理中公众参与的主动性和自觉性不高，参与的普遍性不足。[11]我国在由专制行政转向民主行政过程中存在这样几对社会意识矛盾：一是人治观念根深蒂固，而法治观念难以树立；二是官本位观念深入人心，而自由平等观念总遭压迫；三是行政支配社会的观念相当发达，而民主监督行政的观念仍很淡薄。[3]同时，民主法治意识的淡薄在一定程度上消解了公众作为政策制定主体应有的作用。[4]

第二，公众参与组织基础薄弱，参与机制不健全

公民参与的组织基础是指,有序且有效的公众参与是通过各种社会团体和组织而不是以个人方式表达利益诉求,在政府危机管理中发挥功能和作用。而目前在中国，这类组织的发展收到很大限制。民间组织容易受到行政影响，在“处理危机中起到辅助和补充作用” 。[11]制度化的工会、共青团、妇联等因其先天性的准官方性质而被理解为政府的延伸，政治依附性较强,自由表达功能就较弱。[12]

第三，信息不对称

目前在我国，信息不对称问题普遍出现。公众获取信息的来源容易被政府或强势团体控制，导致作为弱势群体的公众信息极不完善。这不仅降低了公民的判断力,而且也严重影响了公众对政策参与的积极性。[12]

第四，政府对于公众参与的忽视

由于传统“官本位”体制和我国传统“精英决策”体制的影响，导致官员思想观念上的偏差，“往往只重视公众形式上的政治参与，局限于对民意代表、官员的选拔和监督上，相反，公共政策制定中的公众参与却没有得到应有的重视。”[4]

我国公共管理体制中普遍存在的这种对公众参与的漠视和排斥，有时甚至动用行政手段限制公众参与，才导致近些年以来各地都出现了不少公众因参与不能、诉求无门而集体请愿，甚至酿成严重社会冲突的事件。[13]

第五，缺少法律保护和补偿机制

中国现行法律对公众的参与权虽有相关规定，公众参与的基本原则也很明确，但除民意代表制制度化程度较高外，其他参与体制的制度化程度却较低，公众缺乏可以依据的法律规则和程序对公共政策的决策施加影响。[4]

同时，目前我国尚未出台专门针对危机管理中公众参与和补偿措施的法律。[14] 2006年1月8日，国务院发布了《国家突发公共事件总体应急预案》，其中第四章中写到：“动员社会团体、企事业单位以及志愿者等各种社会力量参与应急救援工作；增进国际间的交流与合作。要加强以乡镇和社区为单位的公众应急能力建设，发挥其在应对突发公共事件中的重要作用。对受突发公共事件影响较大的行业、企事业单位和个人要及时研究提出相应的补偿或救助政策”2。但仅仅如此显然是不够的，需要建立完善的法律保护和补偿机制。

六、解决途径

当前学术界关于公众参与的探讨主要与其研究出发的角度匹配，由原因而到出路，虽然众说纷纭但各有其道。笔者总结其观点，发现这些研究在以下方面存在一致认同。

第一，提高公民素质

“公民的政治参与是社会主义民主政治建设的本质要求和重要内容，是人民当家作主的题中应有之义。”“扩大公民有序的政治参与，同时也是推动社会主义民主政治建设的根本动力。”我国还处于社会主义初级阶段，人民群众的文化素质和政治素质都还不够高，影响了人民群众参与政治的广度和深度，政治文明建设发展较为缓慢。为了保证社会主义政治文明建设目标的顺利实现，必须高度重视公民政治素质的提高。[15]

第二，扩大信息公开

随着信息化时代的来临,信息成为个人、组织进行社会活动不可或缺的资源,决定着其发展与进步;信息化程度高低也成为衡量一个国家发展程度与文明程度的重要指标。世界各国特别是发达国家从二十世纪中叶以来,掀起了促进政府透明化的改革浪潮,政府信息公开成为其中的热点和趋势。[16]

公民行政参与与信息公开密切相关，公开政府信息，是实现公民行政参与的必要途径。在我国，积极推进政府信息公开工作是扩大公民有序行政参与的有效途径。[17]

第三，加强制度化建设

只有在民主权利保障制度健全的情况下公众才有真正行使参与权利的可能性。目前所需要完善的制度有许多，如建立征集公众建议制度、完善社会公示制度、完善社会听证制度、完善公众参与方式、完善政策监控机制等。完善公众参与的制度和程序，将激发公众政治热情,培养和增强公众的民主意识、参政议政能力，还可以使政府与公众之间沟通畅通，制定的公共政策更有利于公众的利益，也使公共政策在后期的实施过程中所受到的阻力最小。[4]

第四，建立健全相关法律法规

公众参与发挥作用的程度依赖与参与权相关的法律制度的建立和完善。所以必须通过行政立法把公民的参与权加以固定而成为法定权利。我国目前还没有统一的《行政程序法》,只有个别单行法中有关于参与的零散规定，而且对参与的形式往往未作细致的程序性规定。虽然有些学者规定了“参与原则”，3但仍然缺少法定化的参与程序、司法救济等。◆

参考文献：

[1] 王锡锌，公众参与和行政过程——一个理念和制度分析的框架

[2] 王锡锌，公众参与和中国新公共运动的兴起

[3] 邵东华，论行政立法程序中公众参与的问题与对策

[4] 李丽霞，公共政策制定过程中公众参与的限制性因素分析

[5] 胡宁生，公共政策执行中公众参与分析

[6] 张红梅，协同应对:公共危机管理中的公众参与

[7] 韩国元，公共危机中的公众参与

[8] 谈毅、仝允桓，公众参与技术评价的意义和政治影响分析

[9] 黄海艳、李政跃，公众参与项目管理的成本效益分析

[10] 陈宇，试析政府绩效评估中的公众参与--以"三位一体"综合考评机制为例

[11] 石路、蒋云根，论政府危机管理中的公众参与

[12] 黄岩、吴克昌，论公众参与和政府回应机制的重构

[13] 徐辉、丁煜，论社会保障政策制定中的公众参与

[14] 罗莉，论公共危机管理中的公众参与

[15] 朱登武，提高公民政治素质 促进公民政治参与

[16] 温志勇，试论政府环境信息公开与公众参与

[17] 包兴荣，试论信息公开与公民行政参与

注释：

1.参见http://news.sina.com.cn/o/2006-

12-14/083210769106s.shtml，公众参与是建设和谐社会的基础

2.参见http://www.gov.cn/，国家总体应急预案

3.参见罗豪才教授的《行政法论》