农村党组织书记公推直选研究

韦绍福

【摘要】在农村(社区)实行党组织书记公推直选,对于保证党员与群众行使民主权利,增强基层党组织公信力,密切党群干群关系具有重要意义。但在实践中,公推直选在法律上与具体操作过程中仍存在一些问题,需要进一步探索和完善。

【关键词】公推直选 人事制度 农村(社区)

20世纪90年代以来,随着农村社会与政治改革进程的加快,特别是村民自治与农村基层民主在全国的普遍推开,农村基层党组织在领导权威方面面临着新的巨大挑战。在民主选举产生村委会之后,村党支部的领导地位开始受到冲击,许多干群矛盾的焦点也都集中到村党支部的权力有效性与合法性的问题上。在这一背景下,公推直选村党组织书记的选举改革被提上重要议事日程。

所谓“公推直选”,就是组织推荐、党员推荐、群众推荐相结合,民主公推候选人,最后在党员大会上由党员直接选举党组织书记和班子成员的一种选举方式,其根本目的是扩大党员群众在选择“当家人”上的民主权利。由于“公推直选” 以党员和群众满意为本,让朝夕相处、知根知底的党员和群众参与公开预选村(社区)党组织书记和班子成员候选人,充分行使民主权利,加强了班子的源头建设,把干部对上负责和对下负责有机地统一起来,起到了“选拔一人,带动一批,凝聚一片”的积极作用。因此,胡锦涛同志在党的十七大报告中明确提出,要“推广基层党组织领导班子成员由党员和群众公开推荐与上级党组织推荐相结合的办法,逐步扩大基层党组织领导班子直接选举范围”的党内民主发展新路径。

就广东省东莞市而言,该市在2008年村(社区)“两委”换届期间,选择条件较好的莞城街道创业社区党总支等16个村(社区)开展公推直选试点,一批“新型”党组织书记应势而生。本文拟以此为例,分析东莞市基层民主建设创新的经验与意义。

“公推直选”的效果

从实践结果看,东莞市“公推直选”农村(社区)党组织书记的程序和做法切合实际,具有较强的针对性、实用性和操作性,成效显著。

改善了村(社区)党支部班子结构,提高了支部成员素质。村(社区)党支部传统的选人用人方式暴露出不少弊端。“由少数人选人”和“在少数人中选人”的方式,由于视野不宽,一批优秀的党员特别是年轻党员长期进不了村党支部班子。在公推直选中,始终坚持群众公认原则,有利于优秀候选人脱颖而出,为他们进入村(社区)班子创造了有利条件。这些同志综合素质和文化水平较高,年轻,有群众基础,能带领群众致富。

扩大了基层民主,顺应了基层民主政治建设大趋势。改革开放以来,随着经济的发展,人民群众物质文化生活水平不断提高,村务公开、民主管理和村民委员会直接选举深入开展,基层民主政治建设有了长足发展,广大基层党员群众的民主意识、参政意识、法制意识显著增强。在村(社区)党支部选举上,以前那种“上面定人头,党员举拳头,群众皱眉头”的做法,已远远不能满足广大党员群众的要求。实行公推直选,选举之前让群众对支部候选人有发言权、推荐权、建议权,在群众公认的基础上再进行党内选举。这一做法实现了党员意愿和群众意愿、党内民主和人民民主的统一,既符合党章,又体现民意,从而激发了广大党员群众参政议政的热情和正确行使民主权利的积极性。

增强了当选干部的宗旨意识和责任意识,密切了党群干群关系。传统的村(社区)党支部选举,实际上党支部成员是上面圈定的,这种做法忽视群众公认的原则,助长了一部分人脱离群众的倾向,以致部分干部宗旨观念淡薄,不关心群众疾苦。通过公推直选产生的村(社区)党组织书记,群众观念明显增强,自觉做到对上负责与对下负责的统一,主动改进工作作风,促进了干群关系的改善。群众的气顺了,心齐了,支持党支部工作的就多了,关心村(社区)里公益事业的也多了。同时,新当选的村(社区)党组织书记感到有了群众的信任,腰杆硬了,工作劲头更足了,增强了克服困难的勇气。尤其是通过竞职演说、群众答辩和公开承诺,更增强了他们的压力和动力,使他们发生了从“要我干”到“我要干”的变化,工作主动性创造性大大增强。经过“公推直选”的民主洗礼和考验,他们将进一步强化“对人民负责,为人民办事,受人民监督,让人民满意”的宗旨意识和责任意识,把心思和精力更多地放在工作实绩和为民服务上。面对组织的重托、党员的信任、群众的期盼,前有引力,后有推力,内有动力,外有压力,从体制机制上引导领导班子关注民情、关爱民生,真正做到“权为民所用,情为民所系,利为民所谋”,使党群干群关系获得更强的改进动力和更广的拓展空间。

进一步拓宽了选人视野,广辟知人渠道,变“伯乐选马”为“赛场选马”。公推直选村(社区)党组织书记和班子成员,变过去直接任命为由党员群众公开推荐,党员大会直接选举产生,是发展社会主义民主政治、建设社会主义政治文明的具体实践。通过“组织定规划,群众来推荐,赛场选良才”,进一步拓宽了干部选用视野,改进了选用方式,为广大干部充分展示才能搭建了平台,提供了良机,不仅让群众选出了自己满意的人选,改善和优化了领导班子,而且发现和掌握了一批优秀年轻人才。这无疑对干部人事工作是一个很好的启示。

“公推直选”的经验与创新

公推直选试点取得的上述成效,为进一步“扩大基层党组织领导班子直接选举范围,探索扩大党内基层民主多种实现形式”积累了有益经验。第一,领导重视是搞好公推直选的关键。只有领导重视,组织到位,才能保证公推直选有计划、有步骤、按要求顺利实施。第二,掌握情况是搞好公推直选的重要前提。实行公推直选,既要保证选举符合党章和有关规定要求,又要通过扩大党内民主,拓宽选人用人渠道,切实选好配强党组织班子,特别是选配好党组织书记。只有全面掌握党支部的情况,从不同侧面了解党员和群众的所思所想,才能做到有的放矢,使公推直选既符合上级党委意图,又符合大多数党员意愿。第三,合理安排是搞好公推直选的重要方法。重要环节慎重考虑,科学决定,做细工作,是搞好公推直选的重要方法。只有在统筹考虑的基础上,深入做好党员群众的思想动员工作,科学确定班子职数,灵活处理班子及党员内部矛盾,才能使公推直选取得预期效果。第四,公示和竞职演讲是搞好公推直选的重要步骤。对党支部委员候选人进行公示,让党支部书记候选人开展竞职演讲,有利于党员和群众充分了解候选人的能力和品德。只有做细做好这一环节,才能更好地保证党员选出心目中的人选。第五,坚持公平、公开、公正是搞好公推直选的重要保证。公推直选试点工作把选拔干部的“尺子”完全交给党员群众。要用好这把尺子,关键要充分体现公平、公开、公正原则。在具体工作中,要把各个环节均置于各方面的监督之下,坚持工作原则,严格工作标准,严肃工作纪律,执行工作程序,真正做到公开透明、公平竞争,保证整个工作的公正性、严肃性。第六,坚持走群众路线,充分发扬基层民主,是搞好公推直选的重要途径。这次公推直选试点,东莞市党委等有关部门只管制定干部标准和任职条件,只管资格审查,只管选拔程序,不定调子,不划框子,不定人选,把党的德才兼备的干部标准这把“尺子”真正交给人民,把提名权交给群众,把选举权交给党员。这是丰富民主形式,扩大公民有序的政治参与,保证人民依法实行民主选举、民主决策、民主管理、民主监督的具体体现,是确保公推直选取得实效的重要途径。

毫无疑问,公推直选所带来的变化是明显的,所产生的影响是深远的。比如,候选人由“上级党组织推荐”变为“上级党组织推荐与全体党员、普通群众直接推荐相结合”,参选人员由“部分人”变为“全体党员群众”,过程由“多层面间接选举”变为“单层面开放型选举”,上级党组织的作用由“直接领导”变为“监督指导”,等等。和原来的做法相比,公推直选给党内民主带来了新气息,也带来了村(社区)政治局面的新气象,从多方面推进了基层党组织建设,推进了党内民主与人民民主。其创新点具体体现在以下三个方面:

落实了选举的“民主”原则。现行党章规定党内选举要体现党员意志,要体现民主原则。然而长期以来,基层党组织主要通过上级任命的方式产生,上级党委意志起着关键性作用,广大党员的选举不过是“例行公事”而已,选举很难体现普通党员的想法和意见,选举的“民主性”无从体现。通过公推直选方式产生村(社区)党组织书记和班子组成人员,使基层党组织获得了坚实的群众基础。这些基层干部在选举提名过程中要获得多数群众的认同,在预选过程中要发表贴近群众的竞职演说,在任职期间还要对照“施政纲领”以争取下一届连任,整个过程都体现了鲜明的民主原则。

实现了人民民主与党内民主的精巧嫁接。公推直选的核心价值在于最大限度地动员普通群众与广大党员行使民主权利。在选举过程中,将候选人的提名权与正式选举权分开,分别交由一般群众和党员来行使,这不仅让党员充分实践了党章所规定的选举与被选举权、与会权、参与讨论权、表决权、监督权,而且还把人民群众吸纳进来,发挥了对执政党的民主监督作用,基层党组织也因此在基层群众中获得了较高的威望,为其在基层政权中发挥领导核心作用奠定了合法性基础,实现了党员民主权利与人民民主权利的“双赢”。

优化了党内选举方式,扩大了党内民主。“公推直选”在群众和党员公开推荐的基础上,经镇街党委审查,确定数名正式候选人,然后由全体党员以无记名投票方式,直接选举党支部书记,把最终选择权交给全体党员,在扩大党内民主、增加透明度上实现了新突破。同时,也防止了少数人利用民主程序实施不民主意图,使群众意愿、党员意愿、组织意愿得到了很好的体现。

“公推直选”的问题与思考

作为刚刚“破题”的一项改革探索,公推直选在试点中还存在一些问题,需要在实践中进一步探索和完善。

公推直选与党内规章的矛盾冲突问题。东莞市经济社会的快速发展为公推直选创造了许多有利条件,但相关的规章和法规滞后于公推直选的发展,因此出现了公推直选与党内规章和国家法规的矛盾冲突问题。这是一个怎么处理政治学的合法性和法学的合法性之间的关系问题。法学的合法性讲的是符合现存的法律法规,政治学的合法性则是讲群众认同。在对东莞的调研中,有的试点单位提出,《中国共产党基层组织选举工作暂行条例》(以下简称《条例》) 第三章第十六条规定:“党的基层组织设立的委员会的书记、副书记的产生,由上届委员会提出候选人,报上级党组织审查同意后,在委员会的全体会议上选举。”也就是说,不管是村居党组织书记的选举还是镇街党委书记的选举,不管是预选还是正式选举,都是广大党员的事务和党内的事务,普通群众无权参与。而公推直选在操作过程中,一是由组织推荐、党员推荐、群众推荐人选,二是由党员大会或者党员代表大会直接选举产生村(社区)党组织书记,这样的操作程序明显与《条例》的规定发生矛盾冲突。因此,建议相关部门就此问题向高层反映,同时建议将上述规定修改为“党的基层组织设立的委员会的书记、副书记的产生,应当采取公开推荐、由党员或党员代表大会直接选举产生。”只有做出这样的修改,目前公推直选方式才有法律依据。

公推直选中引入竞争机制问题。我国的政党体制是非竞争性的,但这并不意味着党内不能有竞争。竞争能激发人的创造精神,使人思维敏捷,反应灵活,想象丰富。竞争性选举是基层选举制度改革不可或缺的要素,是落实公民基本政治权利的必要方式,具有重要的理论价值与实践意义。然而,公推直选试点方案强调,村(社区)党组织召开支委会议,根据下届党组织的职数配备,等额推荐下届党组织领导班子成员初步候选人;党员民主推荐下届党组织班子成员初步候选人,投票推荐人数应等于或少于应选职数,不能多于应选职数;群众投票推荐人数应等于或少于应选职数,不能多于应选职数。这实际上是把公推直选等同于等额直选,有悖民主的基本原则。当然,“等额直选”的最大好处是,干脆利索,不拖泥带水,候选人只要上了党员大会,就等于是“板上钉钉”,可以不折不扣地实现上级党委的意图。不像“差额直选”,存在难以预测的变数,会打乱上级党委事先制定的预案。一旦准备“差”掉的候选人真的被选上,而内定应当选上的候选人真的被“差”了下去,麻烦就更大了,需要在选举过后,花很多时间做善后工作,甚至可能还要进行人为调整。尽管如此,“差额直选”的大方向还是不能动摇的,要相信广大党员的眼光和境界,谁能胜任书记工作,他们感受最深,了解最全,因而眼睛最雪亮,最有发言权,他们有能力挑选出自己满意的领头人。这里面最关键的一环是,要让党员“选民”真正了解这些候选人。可以考虑增加一个党员选民与各候选人相互接触的互动过程,让党员选民对候选人有一个基本了解后再投票选举。各候选人在演讲时,可以把自己的政绩、发展思路、工作目标等制成表格式的标志牌,一一列出摆在台上,让人一目了然,方便记忆,也方便比较。

民主选举与日常监督的关系问题。许多抱有“选举迷信论”的人,把选举看作解决基层党组织和基层党员群众所有问题的灵丹妙药,认为只要实行了直接选举,所有的问题也就解决了,这无疑是十分错误的想法。根据西方学者的理解,自由公正的竞争性选举是实现政体民主的基本条件,但也仅仅是基本条件。我们把它借用于分析村(社区)基层党内民主同样具有价值。在通过选举方式产生村(社区)党组织的领导人之后,如何在随后的3年任期内,对这一部分人进行制度化监督,使其按照竞选提出的“施政纲领”行使职权,不违背党员民众的意旨,这一问题随着选举的结束必然摆在我们面前。而这种日常化的监督和选举具有紧密的关联性,其重要性丝毫不亚于选举的影响。笔者建议,可否考虑成立党员监事会,使监督日常化;通过质询方式,使监督效用化;通过年会制,实现监督权威化。

公推直选中干部关注度高、报名率低问题。据笔者对东莞市大朗镇求富路社区的调研,在公推直选的第一阶段,大家的积极性和参与热情明显不够高。这实际上是一个如何激活改革动力和培育利益主体的问题,没有强大动力和利益主体的改革是没有出路的。任何涉及广大党员群众乃至普通群众利益的改革,其动力和利益主体不可能由少数人来担当。因此,在公推直选中,要切实做好做足宣传发动工作,把工作做到每一个党员家里;要着力培育以广大党员群众为主力的改革利益主体。只有依靠广大党员,让他们真真切切地意识到这场改革对他们有利,公推直选才会拥有不竭的动力。

公推直选中的风险规避问题。政治民主是一种特定的政治文化,受选民的政治知识、文化素质、心理素养等因素影响比较大。困扰村委会选举的贿选、威胁、欺骗、宗族、黑恶势力、参与动力不足等问题也同样存在于基层党组织的选举实践中。比如在一些地方的试点中,“村霸”、家族势力、“老板”、“大款”等势力纷纷介入选举。“村霸”利用暴力和恐吓手段威胁村民投票;家族势力通过动员本族人员选本族人,使选举会成为一场家族大战;“老板”和“大款”用金钱开道,通过给村民一些小恩小惠、吃饭请客等手段来参选等等,所有这些都给选举改革试点进一步展开蒙上了阴影。在基层特别是在群众文化素养低、政治觉悟差的地方,公推直选容易受上述各种非正常因素的干扰和影响,出现拉选票、贿选、不公平竞争等现象。尽管从发展趋势看,公推直选村(社区)党组织书记已经成为一种方向,但由于现阶段村(居)民的整体素质仍是参差不齐,在条件成熟的村(社区)可以进行试点,全面铺开尚待时日。如果不加区别地“遍地开花”,其结果可能是“民主反被民主误”。为此,对公推直选中潜在的风险要有效规避,做好如下几方面工作:

第一,规范操作。公推直选是一项繁杂而严肃的工作,在实际工作中,必须坚持和把握以下四个原则:党管干部原则,群众公认原则,公开公平原则,于法周严、于事简便原则。根据上述原则,有必要对公推直选的操作程序进行规范。实践证明,按照上述基本程序操作,有利于实现民主基础上的集中,有利于民主和集中的统一,有利于选举的成功,真正实现公推直选的目的。

第二,分类指导。根据各村(社区)的具体情况以及党员群众素质的不同,坚持从各地实际出发,因村(社区)制宜,不搞一刀切。一般而言,党员群众素质好,参政议政能力较强,党员在群众中信任度比较高的村(社区),有利于实行公推直选,并取得成功。从调研的实际情况看,下列五类村(社区)一般不宜开展公推直选:一是党员队伍严重老化,长期未发展新党员、党员整体素质普遍低下,党内确实无合适人选的村(社区)。二是宗族、宗派势力严重,容易造成宗族宗派势力控制民意的村(社区)。三是党员队伍中家族化问题严重,容易产生少数人操纵选举的村(社区)。四是集体经济薄弱,矛盾多,工作难做,党员畏难情绪大的村(社区)。五是党员素质好但村内民风差,尤其是为开展工作导致村支部与群众间存在隐形矛盾的村(社区)。

第三,加强领导。首先,加强思想领导。党委和组织部门要针对各个层面存在的思想实际,加强宣传,统一认识,做好思想引导工作;要切实增强改革意识、群众意识和民主意识;正确认识和处理好党管干部和群众路线的关系,加强领导和发扬民主的关系,依章办事和改革创新的关系。其次,坚持任职条件。不仅对党支部成员任职资格,包括年龄、文化、领导能力、政治素质都要有明确规定,而且镇街党委要敢于坚持任职条件,对资格审查中发现不符合任职条件的,审批时发现有政治上、经济上等问题的,要严格把关。再次,精心组织选举。镇街党委要按照操作程序认真组织、精心部署,特别是要组织好党员群众推荐、民主测评、党员选举等工作。要加强宣传工作,动员符合任职条件的、有志于基层事业的党员自荐,动员广大党员群众积极参加民主推荐、民主测评,激发党员的事业心和责任感,提高党员群众的参与率和参政议政的积极性。在党员群众推荐和测评的基础上,要严格按照《中国共产党基层组织选举工作暂行条例》规定,进行党内选举。最后,善于总结经验。不仅要积极探索,而且要善于总结完善公推直选的做法,并形成制度。

公推直选的成本控制和程序规范问题。民主包含实体民主和程序民主,实体民主的侧重点是民主的目标,程序民主的侧重点是民主的步骤和进程,两者相辅相成。按照东莞市的实际情况,公推直选必须按顺序走完11个程序,可见这种选举方式相对复杂,加大了选举成本。如果不简化程序,不解决选举成本问题,加上领导班子任期目标没有完全实现或根本不能实现,长期下去,就有可能使党员和群众失去政治参与的热情。因此,应从实际出发,探索制定党员选民所公认的民主价值目标的具体规则和程序,做到程序规范、措施配套、手段有效,以简单、实用为基本原则。

综上所述,扩大基层党内民主是近年来党在政治发展和政治建设方面的重要举措,公推直选农村(社区)党组织书记为推动基层民主提供了具有普遍意义的经验。公推直选农村(社区)党组织书记,不仅有利于保障党员权利,扩大党内民主,增强党的凝聚力,改善党群干群关系,增强党在基层社会的执政合法性;而且有利于缓解农村(社区)的各种矛盾和困难,激发党员干部和广大党员参与农村(社区)各项事业的积极性主动性,促进农村(社区)经济社会的发展。公推直选作为党领导下有序进行的体现党内民主的选举方式,既符合价值性目标,也符合工具性目标,试点的基本经验表明这项改革创新可以在更大范围逐步适度推广,尤其要根据各村(社区)的具体实际分步推进。(作者单位:中共东莞市委党校)