关闭小煤窑政策的阻抑因素研究

杜瑞珍

【摘要】关闭小煤窑政策是当前这个时期消除煤矿安全事故的重要措施之一。面对执行中的阻抑因素,必须采取有效的措施:即在实现多方利益的协调和整合下集中打击“官煤结合”;优化政策执行者的行为;加强关闭政策执行的监督机制建设。

【关键词】政策执行 阻抑因素 对策

20世纪90年代以来,党中央国务院以积极的姿态,针对小煤窑事故问题重拳出击,实施打击与关闭政策,不断加强整顿治理,取得了一定的成效,整个煤炭行业形势大有好转。然而,在目前我国煤电矛盾突出的时刻,我国小煤窑死灰复燃的现象依然存在,生产事故仍处于高发期,关闭整顿小煤矿政策的执行面临的形势仍很严峻,执行现状不容乐观。本文就此问题,从政策执行的阻抑因素分析入手,探讨克服的对策,以求产生积极的参考价值。

我国关闭整顿小煤矿政策执行的现状

一是小煤矿该关不关,关而不死。地方政府在关闭整顿小煤矿的过程中,出于地方经济利益的考虑,对一些本应该关闭的小煤矿以各种名义加以保护。有的地方政府以停产放假之名,帮助小煤矿躲避检查。有的以整合扩建为名将两个以上资源范围不搭界、甚至非同一矿区的小煤矿拼凑成一个大矿,借整合之机为小煤矿留后路、大开方便之门。二是小煤矿为牟取暴利,虚假关闭,应付检查。煤炭行业的巨额利润使小煤矿主利欲熏心,即便在国家关闭整顿小煤矿各项政策的高压之下,仍然铤而走险,钻空子、找关系。一些小煤矿存在假停假关、明停暗采、昼停夜开的现象。三是小煤矿整顿验收流于形式,事故频发。关闭整顿小煤矿的政策执行人员,工作态度消极,敷衍塞责,新建项目把关不严。由于监管的缺失,致使关闭整顿小煤矿工作作风不扎实,在验收一些小煤矿的整顿成果时,或标准过宽,或执行不严,导致不符合标准的小煤矿被保留下来。有许多产煤乡镇甚至没有专门的安监机构,小煤矿缺少安全保障监督,安全管理混乱,矿难频发。

我国关闭整顿小煤矿政策执行阻抑因素分析

地方保护主义。在关闭整顿小煤矿的政策执行中,之所以出现执行阻抑,就是因为地方政府认为小煤矿的存在为地方财政收入作出巨大贡献,保护小煤矿以维护地方经济发展,创造政绩是地方政府的“理性”选择。另外,关闭小煤窑带来的直接问题是农民工的利益受到损害。由于小煤矿能够为农民工提供最基本的生活来源,靠着挖煤的微薄收入,农民工可以养活一家老小,这对地方的社会稳定发挥着支撑作用。因此,在关闭小煤矿政策执行中最大的阻抑力量来自于地方政府。同时,由于地方保护主义的存在,导致严重的“官煤结合”现象。①

政策质量阻抑因素的存在。一是政策问题本身的复杂特性。关闭整顿小煤矿的政策关联性强,牵扯到中央政府、地方政府、小煤矿以及矿工的利益得失,牵一发而动全身,影响深远;关闭整顿小煤矿政策的执行涉及利益的重新分配,损害了小煤矿主和依靠小煤矿创造政绩的地方官员及地方政府的既得利益,必然遭到顽固的抵制。二是政策缺乏合理性。我国小煤窑的历史实际上是经历了一个由政策鼓励发展到政策性关闭的过程。三是政策缺乏稳定性。关闭小煤窑政策始终存在头痛医头、脚痛医脚的现象,缺乏宏观的统一政策规范。四是政策缺乏协调性。

政策执行者阻抑因素的存在。可以说,关闭整顿小煤矿政策执行阻抑,一定程度上来自政策执行者:一是政策执行者缺乏政策认同感。一些地方官员并未从根本上认识到关闭整顿小煤矿的重要性,对国家着眼长远的打算没有从本质上认同,对打击小煤矿表面上进行得轰轰烈烈,实质上进展缓慢。二是政策执行者素质的欠缺。一些政策执行者职业道德素质不高,功利主义、本位主义思想严重,甚至置国家利益于不顾,与小煤矿主勾结,以权谋私,为小煤矿逃避关闭大开方便之门。一些政策执行者业务素质低下,缺乏相应的背景知识,不熟悉关闭整顿小煤矿的专业术语、法律条文、政策法规,在解释、宣传关闭整顿小煤矿的政策过程中导致政策失真、失当;在具体关闭小煤矿的操作中,对井下设备、采煤程序知之甚少,现场执行能力欠缺,致使很多小煤矿在应付检查时利用执行人员的无知,逃避关闭。三是政策执行者执行方法的简单。执行人员执行方法简单粗暴,执行态度恶劣,不分具体情况,搞“一刀切”,忽视了宣传教育手段,政策解释不够,没有把政策的精神实质完全传达给政策目标群体,造成了目标群体对关闭小煤矿政策执行的误解和抵制。

政策执行保障制度作为阻抑因素的存在。一是政策执行的权力划分缺乏规范。涉及煤炭管理的安全管理、资源管理、生产技术管理的权力分属不同的职能部门,政出多门,执法标准不一,政策难以落实,往往形成有权有利的大家“抢篮球”,没权没利的“打排球”。二是监督制度不健全。煤炭管理权与监督权分离,使煤炭监管部门有权无能,监督检查流于形式。三是责任追究制度不完善。根据我国有关法律条款规定,发生重大煤矿事故,将严格追究相关人的责任,情节严重的还要移交司法机关。可在现实生活中,很少有按照该规定去严格追究的。引咎辞职代替行政处分;行政处分替代法律责任的追究等现象依然存在,问责制缺乏法律的规定性和规范的刚性评价标准等。

小煤矿整顿政策阻抑因素的克服措施

在实现多方利益的协调和整合下集中打击“官煤结合”。要保证关闭整顿小煤矿政策执行的顺利进行,必须充分考虑相关利益主体的不同利益,在确保国家整体利益的前提下,在利益差异中创造平衡,实现利益的整合。要针对地方政府、小煤矿主和矿工不同的利益关联特性,在价值冲突中进行有效的沟通、协商,以维护良性的稳定秩序;坚持“损益补偿”的原则,既要对在关闭整顿小煤矿政策执行中对利益受损的一方进行有效合理的补偿,又要毫不手软地惩戒获得非法利益者,扬善除恶,旗帜宣明,形成强大的舆论压力和攻势。同时,加大实施中央对地方财政转移和补贴政策以及税款返还力度,采取重点扶持措施,使地方从根本上摆脱依靠小煤窑的单一财政来源和财政支出困境;建立有效的再就业与安置保障体系以及农民工基本生存保障和养老制度,解决因小煤窑关闭而造成的部分矿工失业后的生活保障问题,为其创造基本的生存环境,以保证其正常生活秩序和水平。因此,要确保我国关闭整顿小煤矿政策的顺利执行,必须系统地出台维护矿工的生存条件的一系列配套政策,采取措施切实保障其基本生活。在此基础上,强化中央政府与地方政府的联合,重拳出击,打击“官煤结合”的各种腐败现象,严防官煤勾结、权钱交易等,从源头上铲除官煤结合形成的土壤,彻底杜绝小煤矿主与地方官员之间的寻租现象的发生。

优化政策执行者的行为。一是要深化政策执行者的政策认同度。要大力宣传关闭整顿小煤矿的重要性,通过定期举办宣讲会或会议的方式与政策执行人员进行沟通交流,强化政治社会化功能。二是要提高政策执行者的素质,不断强化政策执行者的职业伦理素质和职业道德,增强执行者的职业责任感和自律意识,自觉抵制以权谋私、弄虚作假的作风。三是加强政策的学习,有效把握政策精神。通过干部交流、业务培训、良好执法典型人物培养等方式,提高执法人员的业务素质和执法水平,拓宽知识面,完善政策执行人员的知识结构和执行小煤窑关闭政策的能力,现场督察的综合分析判断能力、责任判断能力等,强化执法行为的效率观念。四是要改进政策执行方法,防止政策执行方式单一,手段粗暴等。要善于综合运用经济、法律等其他手段,增加政策执行的灵活性和有效性。

加强关闭政策执行的监督机制建设。一是要增强监督机构的独立性,强化异体监督,进一步完善煤矿垂直监管体系,使煤矿监控机构的管理权与监督权相统一,确保监督机构在人事、财政各方面不受相关的地方政府的制约,实现其独立的监督与督察职能。加快具体的操作性较强的程序规范的制定,以刚性的具体规范和相应的法规制度形式,明确规定政策监控的主体、地位、作用、职权、基本原则、监控对象、监控范围,改变当前我国小煤矿政策执行过程中出现执行错位、监督不到位和虚位的状况。二是要发挥社会监督特别是新闻监督的作用。在关系民生的社会问题中,新闻舆论监督越来越显示出重要作用,因此,在执行小煤窑关闭的政策过程中,应充分发挥新闻舆论监督的作用,给各级新闻媒体以广泛的采访权、报道权和监督权,鼓励新闻媒体通过各种渠道揭发关闭小煤矿政策执行中各种徇私舞弊、执法不力的丑恶内幕,对少数执法不力、弄虚作假的执法公职人员和非法小煤矿主起到震慑作用。同时,要广开举报通道,完善举报制度,拓宽人民群众参与监督的渠道,广纳言路,让群众通过合理和合法的程序反映问题、表达诉求。三是要强化责任追究制度。强化责任意识,使各级责任主体必须对自己的责任后果承担相应的责任,防止责任人不清晰、不明确,一旦发现严重责任事故,必须严查,从严惩处失职和渎职行为,使每一位执法人员特别是领导干部有所为而不敢有所不为,确保国家关闭小煤窑政策执行的有效性。(作者单位:南阳师范学院)

注释

①王屹:“矿难‘猫腻直指‘监管软肋”,《中国社会导刊》,2005年第24期。