失地农民权益保障与行政文化重构

吴 妤 高 颖

【摘要】重构行政文化不仅能从推动国家制度变革的层次给予失地农民有效的利益保障,还能促进行政人员行政观念的优化,以建立依法、公正的服务型行政思想和“以人为本”的价值导向,从而积极保障失地农民失地后的各种合法利益。

【关键词】行政文化 失地农民 权益保障

我国最根本的问题是农民问题,失地农民的权益保障又是所有农民问题中亟待解决的大问题。失地农民由于权益得不到保障而上访的数量一度增加,严重影响了我国和谐社会的建设。行政文化是行政管理之魂,具有不可忽视的作用,关系到行政体系的稳定与变革。规范、引导和调整行政行为,构成行政体系和行政行为的深层结构,更是建设服务型政府的重中之重。因此,重构行政文化对改善政府行政行为、进而保障失地农民基本权益具有重要作用。

失地农民权益保障现状分析

我国当前处于经济高速发展阶段。无论是工业、房地产业、酒店业、公路建设、公益性事业还是经营性事业,其发展都少不了对土地的需求。随着我国工业化和城市化进程的不断加快,大量农村土地被征用,失地农民数量日益增加。目前,我国失地农民人数已达4000多万,并有逐年增加的趋势。农民失地并不可怕,可怕的是在当前来看,农民失去了土地即意味着失去了今后生活的保障,失去了唯一稳定的经济来源,其子孙后代也失去了生活依靠。这是由于我国当前的土地征用制度不完善、土地产权关系不明晰、城乡二元社会体制以及对行政行为监督机制的缺乏等原因,使失地农民权益流失现象极其严重。农民得不到相对合理的征地补偿,一方面是因为征地制度等土地政策不完善,更重要的则是国家相关行政部门在执行土地征收过程中不能严格执法,将许多“非公益性事业单位”,比如各种经营性企业也列入了“公益事业”的范围,从而使得更多的不符合获批国家征收土地范围的企业乘虚而入,使农民失去了大量本该继续保持农业用途的土地,而所获得的补偿费既非市场价格,又无参照价,补偿标准难以使被征土地所有权人信服。

当前,我国《物权法》确定的农用地补偿范围主要包括:土地补偿费、劳动力安置补助费、土地附着物及青苗补偿费、社会保障费用等,农民的其他损失不予补偿。而土地补偿费仅为该耕地征用前3年平均年产值的6～10倍,且土地补偿费和安置补助费的总和不得超过土地被征用前3年平均年产值的30倍。由于县乡政府和村集体的层层截留,这一笔补偿费真正分发到农民手上时已不充足,根本无法保障农民的正常生活支出。加之国家没有完善的保障失地农民失地后能维持正常生活的各项配套措施,比如就业、子女上学、社会保障等等,因而大部分失地农民处于“种田无地,就业无岗,低保无份”的生活状态。这也必然导致城乡之间矛盾的层层激化,威胁社会的和谐发展。归根结底,产生于当前行政文化氛围中的政策制定模式,不仅没有使广大农民享受到被征土地的增值收益,反而使他们走上了比被征地前更为艰苦的生活道路。

行政文化重构的重要性

行政文化是在一定的行政实践的基础上,国家行政机关工作人员和社会公众在国家行政管理活动中产生的具有普遍性和可遵循性的核心价值理念,是行政组织及其成员共同形成的对行政活动的态度、情感和价值观的总称。它包括以主观形式存在的行政思想(行政信仰、行政意识、行政理想和行政道德)和行政心理(行政态度、行政动机、行政情感),以及以规范形式存在的行政制度、行政传统和行政习惯等几个方面。

行政文化的建设不仅是创新政府执政理念、优化行政管理、确保有效行政的前提条件,也是推动行政主体不断变革政策框架的必然要求。然而,在我国当前行政文化建设中暴露出了一系列问题。

外来行政文化与传统行政文化的负面影响。我国当代行政文化因为受到了外来行政文化和传统行政文化的影响,精华与糟粕杂陈,加之改革尚未彻底,还存在形形色色的负面行政文化现象,比如地方本位主义、官本位、钱本位、个人主义、形式主义等等。这些多元化的价值观念,使生活于社会之中的行政主体陷入矛盾与困惑中,制约着行政文化的有序整合和健康发展。同时,伴随着市场化带来的金钱崇拜,负面行政文化因素迅猛地冲击着掌握社会资源配置的行政领域,造成了行政人员价值观念的混乱。

行政失范现象引发的道德败坏。行政文化是社会文化的楷模,行政失范现象的大量存在加速了腐败现象的滋生蔓延,对整个社会的道德风尚产生了极其恶劣的影响,对法治的实现也是一种无形的障碍。若任其发展将对整个社会的健康发展和稳定产生极大负面影响。

行政主体行政思想的利己导向影响了政府行为的权威性。一些行政人员的行政思想发生严重扭曲,极力推崇“个人至上”、“金钱至上”等不正之风,极大地损害了“公仆”在“主人”心目中的形象,影响了公众对政府的认知、情感、评价和态度,激化了社会行政文化与主导行政文化的对立。这种冲突和对立,加深了行政主体与大众的裂痕,破坏了人民对政府的信任,从而影响了行政权威的合法性、行政效能的发挥和行政目标的实现。

重构行政文化对失地农民权益保障的重要意义

当前我国行政文化的负面多元化和利己价值观已经严重影响了国家行政人员在参与行政活动中的行为导向,违背了国家行政机构在处理国家行政事务中“以人为本”的宗旨,更进一步影响了政府决策,尤其在制定有关弱势群体(本文着重介绍有关失地农民权益保障机制问题的研究)的保障机制时,忽视了其应享受的权利,未能充分体现我国建设和谐社会进程中公平正义的基本原则。

“利益最大化”与合法权益的保障失效。国家行政部门在制定土地征收制度伊始,是为了更快地发展和保护我国的工业领域,以促进经济快速增长。但同时,土地征收过程也是各级政府不断追求自身利益最大化的过程。据有关统计数据,在近年的土地征收过程中存在大量违规、违法现象,其中以各级政府行政部门违章强行用低价把土地从农民手中抢走,再按市价拍卖给土地需求者,从而谋取土地差价居多。这其中又存在政府自身为追求集体利益最大化和部分行政人员因行政思想腐化而引起的腐败行为。随着我国社会主义市场经济的迅猛发展,部分政府官员和行政人员在公共领域中为了追求自己的最大效用、权力、地位、待遇、名誉等,把公共利益放在次要地位,导致政府能力的弱化和腐败的蔓延。无论以集体为主或以个人为主的利己行为都是政府行政人员行政思想转变、行政道德缺失的直接结果。为了寻求自身利益最大化,行政主体可以忽略行政客体的合法利益,从而导致整个部门的行政文化水平倒退。这种与民争利的行为显然不符合对政府公正廉洁的要求,严重违背了政府建立服务型行政文化的导向,偏离了政府试图在不同市场主体与客体之间建立“公平正义”行政文化的目标,造成对失地农民权益保障的失效。

“以人为本”的主体行政文化淡化。由于我国当前产权制度并不完善,产权界定不清晰,导致农村被征地农民的集体土地所有权难以确定。《物权法》第六十条虽然规定了集体土地所有权的主体即集体经济组织、村民委员会、乡镇集体经济组织,但集体经济组织的概念过大、范围过广,到底应该由谁来担任集体土地的产权代表,法律尚没有明确界定。目前在我国普遍实行的是由村委会、乡政府等充当集体土地产权代表的制度,并非农民代表或农民本身,这极大地损害了集体土地所有权个体的基本利益。因为随着市场经济和社会化程度的高速发展,越来越多的行政人员逐渐淡忘了“以人为本”的行政文化,取而代之的是“以行政人为本”的错误思想。由于缺乏正确行政文化的指导和真正“以人为本”的行政思想规范,一段时间以来,由行政人员组建的村委会、乡政府在充当集体土地所有权代表执行分配和发放失地农民补偿金等土地利益的时候,出现了大量的由村集体、乡政府直接挪用、截留、侵吞或多分给自己的亲朋好友,以及化整为零在村民中私分的现象,真正被分配到农民个体手中的补偿费微乎甚微,与行政人员需遵从的“以人为本”的主体行政文化背道而驰。

服务大众的行政价值取向。当今各国在政府建设中越来越强调服务型政府的创建,与之相配套的便是服务型行政文化的形成。尤其在中国这样一个弱势群体保护力度较低的国家,服务型行政文化的有效形成更是当务之急。纵观我国的土地征收制度,在整个征收过程中,没有确立具体的征收对象范围,限制了被征收者作为当事一方参与了解征地细则、参加土地征收听证会、争取补偿款标准的各项权利,还未建立健全土地征收司法救济程序等等。造成失地农民权益得不到基本保障的根本原因之一,就是在正处于建设阶段的服务型政府中尚未形成健全的服务型行政文化。这种新的行政价值取向应该是服务、法治、效率、责任、廉洁和创新。在征收农村土地的过程中,这种行政价值取向可以引导行政人员帮助失地农民明确阐述并实现其公共利益,建立完善的失地农民合法权益保护机制和司法救济程序,而不是试图去控制或剥削他们。人民大众是行政活动的中心,行政人员要将自己定位于服务者的角色上,以公众的利益和需要为其行动导向,围绕公众展开服务,履行职能。“行政就是服务,公众就是顾客。”全心全意为人民服务是行政文化建设的核心,一切行政行为都应围绕这个核心来进行。(作者单位:兰州大学管理学院)