上海市教育体制改革回顾与展望

徐冬青

一、上海市教育体制改革的主要内容

回顾改革开放30年，上海市主要进行了包括教育投入体制，办学体制，教育管理体制以及科技、科研和培训创新体制四大方面的教育体制改革。正是这四大体制改革的协调推进、分层递进，把上海市的教育从水平较低，资源匮乏的状态，转变到主要负载开掘和提升人力资源、提高城市综合竞争力的重要战略资源地位，并成为上海都市发展的重要构成部分。

1从“粗放”到“均衡”：教育投入规模效益非常明显

改革开放30年来，上海市的教育从低度发展向高度发展的转变，投入起着决定性作用。与国际、国内发达城市相比，上海市在改革开放之初存在着很大差距。为了尽快缩短差距，实现城市超常规发展，上海市在教育投入体制上形成了以政府主导投入为主、多渠道筹集教育经费、社会办学为主要补充的多元教育投入框架。通过重点与普及相结合，成本分担与政府资助相结合，投资融资与捐资集资相结合，分项投入与集中投入相结合等方式，实现了教育总投入的持续上升。在投入规模效益方面成绩非常明显，30年里大大缩短了与发达国家大都市的距离，为上海市教育均衡加优质的发展目标实现打下了坚实的物质基础。

2从“政府包揽”到“多元办学”：办学体制改革在规范中稳步推进

随着社会主义市场经济的深入发展，上海市市民教育需求层次不断提升，追求优质而多样的教育，对传统公办教育模式提出了挑战。传统计划经济体制下的政府包揽办学的弊端越来越突出，加上政府投入公共教育本身的能力有限，教育的举办迫切需要吸引社会投入，共同分担教育成本，提高体制效率。

上海市自改革开放开始，打破政府包揽办学的办学体制改革就一直在不断推进和深化，民办教育或社会力量办学从高等教育领域逐渐延伸到基础教育领域。伴随着高考的恢复，成人自学考试机构开辟了民间举办教育的先河。20世纪90年代以后，基础教育领域的民办中小学得到大力发展，与此同时，借鉴民办机制的公办学校的转制包括高等教育中的“二级学院”或“独立学院”，也进行了大胆探索。上海市现今已经形成了以政府为主导，公办学校与民办学校共同发展的格局：学前教育领域，民办教育发展强劲；基础教育领域，民办教育发展持续稳定；高等教育领域，民办教育发展层次不断提升；其他办学领域，社会力量占据主导地位。

3从“地方负责”到“公共治理”：教育管理体制改革不断深化

1985年，中共中央、国务院《关于教育体制改革的决定》拉开了我国教育管理体制改革的序幕。在基础教育领域，首先进行了地方化管理改革的尝试：20世纪90年代中期，随着高等教育大众化的战略推进，高等教育管理重心从中央到地方下移趋势也越来越明显，“211工程”“985工程”推行中的中央与地方共建管理模式，标志着我国大学管理体制的新变化。

在基础教育方面，上海市实行的地方负责、二级管理体制充分调动了区县政府的办学积极性，激发了地方办学的热情与活力；在高等教育方面，随着中央与地方共建模式的推进，上海市的高等教育多元管理体制在摸索中前进，共建模式带来了地方投入高等教育的积极性，同时也促进了高校为社会、地方城市发展服务的意识和能力：在社会组织建设层面，中介组织得到大力培育和发展，形成了包括学校、社区、社会法人组织以及政府职能剥离后的部分委托机构等多层次、多功能的中介参与组织，参与学校发展的深度逐渐增加；在学校层面，自主办学机制逐步形成，办学活力不断激发，分权治理、法人独立、校本管理和多中心决策的理念和实践在部分地区得到尝试和推进。教育管理体制改革正在朝着政府职能转变，社会广泛参与，学校自主办学的公共治理框架方向发展。

4从“行政推动”到“自主创新”：科研体制改革日渐深入

上海市一直将科研创新作为构建上海市人才高地、提升城市国际综合竞争力的主要手段和途径，30年来，科研创新体制发生了深刻变化。

在基础教育领域，上海市群众性教育科研促进学校发展的策略—直居于全国领先地位，并且为很多地区所效仿。这种做法改变了教育科研为大学所垄断的局面，突出科研在基础教育领域的发展价值，行动研究、叙事研究、案例研究、校本研修等成为中小学教师专业发展的主要研究手段。教育科研在强化教师专业的内在激励价值，改变教师作为教书匠的状态和地位，通过研究促使教师向专家型发展，促使学校整体教育内涵提升等方面起到了巨大作用。

在高等教育领域，上海市为了实现一流大学的发展目标，大力倡导原创性的科研成果，鼓励创新，营造整体创新的学术环境。加强重点学科和重点实验室建设，引进国际一流人才发展大学学术，科技园区的“产学研”一体化建设等，表明上海市把高等教育放在越来越突出的地位，发挥大学在增加城市综合力，提升城市文化力中的重要地位和作用。学校自主创新体系和机制日益完善，在人才高地建设和科技创新中发挥了重要作用。

二、上海市教育体制改革面临的挑战

1来自城市功能定位的挑战

作为国际化大都市，上海市必然要具备一定示范性的特定的城市功能定位。面对这样的城市功能定位，必须有相适应的教育匹配，必然在教育的外延和内涵上有特定的要求。比如从普及教育的角度，在完成义务教育阶段之外，就需要考虑普及义务高中的问题；从科技水平与城市科技含量来看，就需要大力普及和提升高等教育内涵，加大科学教育的力度，增强大学在提升城市综合竞争力中的科技创新能力，进一步发挥大学文化对城市文明的现代辐射作用；从学习型社会、学习型城市的发展趋势角度，就需要发动并建立全民终身教育体系。可以说，城市的高功能定位，以及国际城市的竞争要求，带来的是对整体教育体系从量到质的全面挑战。

2来自人才需求层次提升的挑战

从20世纪80年代开始，上海市教育进行了整体性的超常规发展，先后制定了“高一层，先一步”以及“建设一流城市、建设一流教育”的教育发展战略目标。据上海市教育科学研究院智力开发研究所编著《新时期上海教育发展研究(1983—2005)所载，通过启动“十大紧缺人才培训工程”“再就业工程”“燎原计划”和“绿色证书”等工程，至2003年，上海市大专及大专以上文化程度的人才数量增加到130万，是1983年人才普查数量的4倍多；本科及本科以上文化程度的人才数量，达到60余万人，是1983年人才普查数量的4倍多。90年代以来，上海市各级各类教育不断发展壮大，1990年到2003年上海普通高校和科研单位共培养研究生6.75万人，普通高校培养本专科毕业生56.93万人，累计约为50万人，其中研究生4～5万人，中等职业教育培养毕业生86.85万人，上海市普通高中毕业生达到67.77万人。尽管受教育人数和

总量与层次都在不断提高，且提高的速度很快，但是由于起点相对于发达国家大都市的教育水平来说还有相当距离，在各项指标的比较中，我们占优势的领域和项目非常少，来自人才需求层次和水平的提升的要求对上海教育的挑战巨大。

3来自产业结构调整的挑战

随着上海市经济的快速发展，2007年GDP已经达到人均6 000美元，在这样一个经济发展水平上，上海市产业结构发生了很大的变化，已经出现了第一、第二、第三产业的结构性调整和变化，第三产业已经成为城市经济发展的主导地位。第三产业的大力发展，对社会各行业的人才类型和素质具有一定的要求，这些要求使得教育整体的发展发生变化。职业流动和职业变更速度的加快，使得教育整体的内涵发生了变化。2001年，全市城镇登记失业人数为25.7万人，其中35岁以下的占六成，25岁以下的占了40.9％，而且还有进一步增长的趋势。对于这些不小比例的失业人数，如何培养出社会所需要的人才的问题凸显。这样，一方面产业升级面临人才需求不足，而另一方面又存在着一定比例的失业状态，这是上海市面临的又一大挑战。

4来自全球化、信息化的挑战

加入WTO以后，上海市与国际接轨的步伐大大加快，随着全球化、信息化的速度加快，加速了上海城市总体的国际化程度。同时，我们也看到，随着中国在国际竞争体系中的实力不断提高，21世纪，在整个世界格局中，第三世界将以中国为代表，在国际领域以平等、崛起的姿态出现。在城市国际化的过程中必然要迎接其他国家带来的各种新挑战。

三、上海市教育体制改革展望

1加大教育投入，推进绩效评估，确立投入重点，促进内涵提升

作为后发国家，政府在教育发展，特别是教育投入中占据主导地位。集中力量办最需要的教育，办最重要的教育、办最关键的教育是政府不可推卸的责任。所以，依然需要政府加大教育投入，需要政府通过加大投入尽快缩小城市与农村之间的差距，缩小城市居民子女与民工子女接受教育的差距。

确立教育投资作为城市基础设施投资的战略性地位，改革完善政府教育拨款制度，充分运用财政、金融、信贷等手段提高教育筹资、融资能力，积极开拓资本市场筹措教育发展所需的资金，通过拨、改、贷和政府贴息等方式，充分发挥政府教育投入的扩张效应，需要尽快建立绩效拨款制度，形成绩效评估方案，提高拨款效益。

21世纪，为了在教育中的部分领域或项目率先超越发达国家，达到世界一流领先水平，需要政府通过加大对精品课程、重点学科、重点实验室以及重要产业园区的重点开发项目进行重点投入，促使城市教育内涵的综合提升。

2出台有力政策，推进民办教育，引导教育消费，发挥体制优势

改革开放30年，民办教育在社会教育整体发展中，占有一定地位和作用，在筹措教育资源、促进教育竞争、增加教育供给、扩大教育选择等方面，具有公办教育所难以实现的作用。但是，由于体制障碍，公办民办体制之间的发展不平衡，各种制度性障碍及社会自发调节机制包括中介评估组织、行业自律组织等不发达和不规范，使得民办教育的发展出现“高原”和瓶颈现象。为此，需要政府出台有力的扶持民办教育发展的政策，大力推进民办教育的整体发展，提升民办教育的整体办学水平，实现教育公益性多种形式的共存、共进、共荣。

3加快政府职能转变，建立现代学校制度，理顺政府、学校、社会和市场关系

实现教育现代化的重要教育体制改革之一，是理顺政府、学校和社会之间的关系，形成教育公共治理的机制。转变政府职能，吸引社会广泛参与，确立学校法人办学，都需要建立现代学校制度体系。只有通过现代学校制度的建立，才能最终实现教育公共治理格局，实现学校从封闭办学走向开放办学，从竞争走向合作，从依附走向独立，从他律走向自律的现代办学形态。加快建立现代学校制度，从制度层面保证社会教育基础，特别是素质教育理念的落实，真正使得全社会都来关心教育，达成对先进教育理念的认同和共识，是现代公共教育治理的最终目标和归宿。

4深度落实学校办学自主权，建立学校课程开发新体制，完善教育专业发展机制

随着课程改革力度的加强，随着三级课程开发体制的确立，学校办学自主权的落实越来越从原来的着眼于人、财、物的自主权的改革，转向以教育教学为核心的专业自主权的改革上来。基础教育课程改革触及的是学校教育的核心，而校本课程的开发则意味着在培养人才目标和标准上，学校专业自主权相比“教学大纲”的改革力度更大，空间更大，挑战也更大。高等教育在招生、聘任、分配等方面的制度改革，也都推进了学校的办学积极性和办学水平。但如何办出更有特色、具有不同个性的学校依旧是摆在所有学校面前的课题。所以，需要从深度上进一步落实学校办学自主权，针对目前课程开发的各种问题，建立学校课程开发新体制，进行组织方式的创新，拓展学校专业发展的空间，建立自主发展机制。

5完善科技创新体系，培育科技创新机制，改革培训体制，提高科技综合效益

高等教育的科技创新是提高上海城市综合竞争力的重要途径。建立科技创新体制，营造科技创新氛围和“产学研”一体化的科技创新机制是上海市高等教育发展的主要任务。强化学科发展，夯实基础学科，突出重点学科，开拓发展新兴学科，是高等教育实现科技创新的重要路径。

基础教育领域完善校本科研培训I机制，提高学校科研实效性，同时变单向的自上而下的科研培训模式转变为由学校、政府和社会中介之间的双向选择、多向选择，增加高校、科研机构的中介化和服务性，下放考评、职称等权力于学校，增加和扩大学校进行科研培训的自主选择机制，实行科研、培训与考评、职称、评级等的分离，避免科研培训的无效化和过度功利化。

(责任编辑：朱珊)