义务教育的发展与变革

罗祖兵

2008年8月12日，国务院下发了《关于做好免除城市义务教育阶段学生学杂费工作的通知》，决定从2008年秋季学期开始，全面免除城市义务教育阶段学生学杂费。有研究者说我国已进入了“义务教育的新时代”，还有研究者宣称，我国已进入了“‘后普九时代”。这一成就的取得得益于1978年开始实行的改革开放政策，30年来，义务教育经历了初步“普初”、基本“普九”、全面“普九”三个发展阶段。经过30年的发展，中国义务教育不仅实现了全面普及，而且还实现了完全免费。分析义务教育的发展与变革，不仅有利于义务教育，而且有利于整个教育的发展。

一、义务教育的发展经验

辉煌成就的取得，得益于党和国家的重视，得益于社会各界的共同努力。在义务教育的普及过程中，以下经验值得重视。

1必须将其看做是公共产品

义务教育之所以能实现全面普及，主要得益于进A，2l世纪后对义务教育的认识发生了根本改变：义务教育变成了公益事业、公共产品。公共产品是指那种不论-'i-A是否愿意购买，都能使整个社会每一成员获益的物品。u-美国经济学家、诺贝尔奖获得者弗里德曼教授认为政府的职能主要有四：一是建立国防和外交，二是维护司法公正，三是提供公共产品，四是扶助社会弱势群体。因此，向适龄儿童免费提供义务教育是政府的基本职能之一。2000年后，国家首先加大了对西部地区、农村地区义务教育的投入并逐步将义务教育纳入了公共财政的保障范围。2006年6月29日，修订后的《中华人民共和国义务教育法》将义务教育视为公益性事业，标志着义务教育正式成了公共产品。正是由于对义务教育的认识发生了改变，所以国家加大了义务教育的投入力度，使得2007年全面普及义务教育的目标超额完成。根据《2007年全国教育事业发展统计公报》，到2007年，实现“两基”验收的县(市、区)累计达到3 022个(含其他县级行政区划单位205个)，占全国总县数的98.5％，“两基”人口覆盖率达到99％。

2必须明确各级政府的责任

办好义务教育是政府的义务。要使各级政府尽到应尽义务，就必须明确划分责任。1986年颁布的《中华人民共和国义务教育法》规定，“实施义务教育所需事业费和基本建设投资，由国务院和地方各级人民政府负责筹措，予以保证。”但这一规定过于宏观，责任界限不清。其结果是，20世纪90年代“普九”过程中时常出现拖欠和克扣教师工资、学生反复辍学等现象。进入21世纪后这一情形有了很大的改观。“一费制”有效地扼制了中小学乱收费，其原因就在于杂费、书本费标准是由中央或省有关部门统一制定并予以公示。2005年，《国务院关于深化农村义务教育经费保障机制改革的通知》发布，详细规定了中央和地方应承担的经费的类型和比重，并规定各级政府“‘一把手要亲自抓、负总责”；2006年，修订后的《义务教育法》列举了各种“情节严重的，对直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予行政处分”的情形。清晰的责任划分，有效地保障了新世纪义务教育的健康发展。

3必须确保义务教育的投入

近年来，国家连续性地加大了对义务教育的投入力度。2004年，全国人大通过的政府工作报告提出要重点加强义务教育特别是农村教育，实施三大工程，中央共投入260亿元。2005年，中央安排“两免一补”资金70多亿元。2006年1月7日，财政部下达2006年春季学期西部地区和中部试点地区免除农村义务教育阶段学生学杂费和提高公用经费保障水平资金预算控制数36，9亿元。2007年1月23日，中央财政预拨了2007年春季学期免除学杂费和提高公用经费保障水平资金92亿元；同年2月16日，预拨了2007年春季学期免费教科书专项资金14.3亿元。2007年11月6日的《人民日报》报道，中央财政在2007年已安排“两免一补”资金181亿元。2008年，又免除了城市义务教育阶段学生的学杂费。中央财政对义务教育的大力投入降低了辍学率，有力保障了义务教育的全面普及。

4须采取因地制宜的策略

由于我国幅员辽阔，各地社会发展水平差异很大，故在普及义务教育的过程中，必须区别对待、因地制宜。在整个“普九”过程中，较好地体现了这一思想。早在1985年的《中共中央关于教育体制改革的决定》中，国家就确定了“有步骤地实行九年制义务教育”的策略。1994年7月3日颁布的《国务院关于<中国教育改革和发展纲要>的实施意见》指出：“根据分区规划、分类指导、分步实施的原则，全国不同地区的发展目标和速度可有差异。”为了提高义务教育的普及水平，减轻学生家庭的负担，2001年开始实行“一费制”改革。“一费制”首先在国家扶贫开发工作重点县等农村贫困地区实行，后在全国范围内实行。在实行“两免一补”政策时，也采用了“分年度、分地区逐步实施”的原则。

5必须实行弱势扶助的政策

在义务教育的全面普及过程中，党和国家非常关注弱势群体，采取了积极措施进行弱势补偿。为了帮助贫困地区加快普及义务教育，中央先后实施了两期“国家贫困地区义务教育工程”，中央财政共投入89亿元，地方财政配套共110.6亿元。为了全面建设小康社会，缩小东西部差距，2003年12月30日，国务院批准了由教育部等部门制定的《国家西部地区“两基”攻坚计划(2004--2007)》，中央投入100亿元。2006年国家还启动了“农村义务教育阶段学校教师特设岗位计划”。为了加快中小学危房改造步伐，国务院决定，从2001年开始在全国实施中小学危房改造工程，中央和地方各级政府共投入120亿元。2003年，国家又全面启动了第二期全国农村中小学危房改造工程。此外还采取了诸多措施进行弱势补偿，如“东部地区学校对口支援西部贫困地区学校工程”“西部大中城市学校对口支援本省贫困地区学校工程”“农村中小学现代远程教育工程”，率先在西部地区实现“两免一补”以及农民工子女的教育政策等。

二、义务教育的变革趋势

透过义务教育已经走过的道路，再看看世界义务教育的发展，可以预测，我国义务教育将在以下几方面有所突破。

1实现义务教育高质量普及

义务教育实现“全面普及”后，有部分研究者和官员认为，应及时将高中阶段教育纳入义务教育，但也有研究者认为目前我国要慎重延长义务教育的年限。对于我国而言，九年制义务教育全面普及后，主要任务不应是立即将高中阶段教育纳入义务教育，而是要实现九年制义务教育的质量普及。在“普九”验收中，主要是以“四率”(即入学率、巩固率、毕业率、普及率)为标准的。“四率”关注的主要是数字，而不是质量，而科教兴国战略、人才强国战略的实施，必

须以高质量的义务教育为基础。同时，近年各国际性教育组织都将提升义务教育的质量视为首要追求，世界各国进行义务教育改革的目的也是提高质量。

2006年两会期间，教育部部长周济在国务院举办的新闻发布会上回答记者的提问时指出：“如果说前一阶段我们工作的重点放在了快速发展教育事业的规模，使每一个孩子都能够有机会上学的话，今后一个阶段我们的工作重点将在继续发展规模的同时，更加注重提高教育质量。”可以预见，在未来，义务教育必将走上高质量普及之路。

2促进义务教育的均衡发展

尽管国家采取了许多措施来促进义务教育均衡发展，但不同地域、不同学校和不同群体之间的教育仍差异悬殊。为了解决区域间的教育均衡问题，近年来国家投入了大量的资金支持西部、农村地区的义务教育，但这仅仅解决了这些地区的基本办学条件问题。为了促进区域内义务教育均衡发展，许多地方出台政策要求城市学校的教师应到农村学校去任教，但这一政策在实践中遭遇了难堪：一是这些政策只能逼迫年轻教师和被边缘化了的教师去农村任教；二是许多地方当局认识不到轮校执教的重要意义，致使“轮校执教”政策在反对声中被迫搁浅。对于不同群体间的教育均衡问题，国家要求各地“要以公办学校为主，认真做好进城务工农民子女义务教育工作，切实落实收费‘一视同仁的政策”，但许多城市通常只指定了部分质量不太好的学校接受农民工子女入学。

2006年6月13日，国务委员陈至立出席在成都召开的全国义务教育均衡发展经验交流现场会并强调，力争用3到5年的时间，实现义务教育均衡发展。其实，3～5年未必能解决问题，首先是要彻底改变农村义务教育落后面貌非一日之功；其次是即便达到了一定的均衡，还会产生更高层次的不均衡。所以，不均衡是义务教育在今后相当长时间内的一种状态，促进均衡发展是今后义务教育发展的基本战略。

3加大义务教育的政府投入

目前，我国教育投入整体上还处于比较低的水平，突出表现为财政性教育经费的比重偏低。我国教育人口占世界的22％，而财政性教育经费只占世界的3％左右。公共教育经费的投入不足，严重影响了义务教育的发展。据报道，全国农村“普九”欠债高达500多亿元，许多地方因为欠债而无法正常上课。修订后的《义务教育法》确定了义务教育经费投入的新机制，但在新机制的实施过程中还面临着一些困难和问题：如预算内生均公用经费偏低，校舍等基本办学设施还相对不足，一些地区的教师实际收入有所下降，对贫困寄宿学生的生活补助覆盖面小、补助标准低等。尽管国家实行了免费义务教育，但和国外相比，免费水平还比较低。据不完全统计，世界上实行义务教育的国家除免学费外还有许多免费项目，如校服费、交通费、早餐或午餐费、寄宿费、参观费、信息费、医疗费、心理医疗费、人身安全保险费，等等。

财政性教育经费占GDP的比重，是国际公认考核教育投入的主要指标。我国政府—直在为4％而努力，在历次有关教育的重大文件和方针政策中都有明确的表达。可以断定，国家会继续加大教育投入的力度。由于义务教育属于公共财政保障的范围，所以义务教育经费的比重会增加得更快。

4继续推进教育制度的创新

尽管30年来已经对义务教育制度进行了多方面的创新，然而面对不断开放和多元化的社会，义务教育制度还有许多方面需要创新。

一是要尽快制定义务教育的国家标准。针对当前义务教育存在较大差距的现状，全国人大代表虞国庆建议，国家应建立并实施义务教育阶段办学的“国家标准”。制定义务教育的国家标准，能够避免义务教育发展的严重不均衡，可以促进学校的个性化发展，有利于满足多样化的教育需求。

二是要提供更多的教育选择。出于对“应试教育”单一办学模式的不满，近年来教育体制之外的教育活动日渐活跃，既有新式的“私塾”，也有“读经班”“弟子班”，还有家长自办学校和在家上学行为。这一系列非常规的行为说明：人们在追求高水平、丰富性、多样性的教育。这要求打破由政府提供的单一的教育服务，构建更为开放、灵活、多样的教育体系。

三是强化地方政府的责任。修订后的《义务教育法》规定，义务教育经费由国务院和地方各级人民政府予以保障。但就目前的情况看，必须加强地方政府的责任。2008年7Y]4日，审计署在其官方网站上公布了一份题为《54个县农村义务教育经费保障及使用管理情况审计调查结果》的公告。公告称，农村义务教育免费在取得成效的同时，部分地区农村义务教育经费投入不到位、教育经费的使用管理较为薄弱，存在一边免费一边乱收费问题。这表明，即使是实行免费义务教育，如果不加强地方政府的责任，其效果也会大打折扣。

四是管理上实行政事分开。尽管义务教育实现了“以县为主”的管理体制，但这一管理体制还存在许多需要改进的地方。目前的实际情况是，义务教育的管理主体、办学主体、评价主体都是政府或其下属机构。三主体合一的结果是对不规范行为缺乏必要的监督。诸多学者指出，应汲取国际先进经验，结合企业改革，调整义务教育管理体制，从根本上改变现有教育行业“管办不分”的问题。

5稳步延长义务教育的年限

义务教育年限逐渐延长已经成为世界义务教育发展的趋势。据联合国教科文组织1991年的《世界教育报告》，在有数据可查的169个国家中，义务教育中值年限为7～8年。1998年的《世界教育报告》则显示：在有数据可查的171个国家中，义务教育的平均年限为8年，非洲的平均年限已达7.2年，北美、欧洲主要发达国家的平均年限为10～12年。

普及高中阶段的教育已经多次出现在国家的有关文件中了。《中国教育改革和发展纲要》《中共中央国务院关于深化教育改革全面推进素质教育的决定》以及党的十六大、十七大报告等都分别提出过普及高中阶段教育的命题。在全国政协十一届一次会议上，全国政协委员伍中信提交了《关于加强对高中贫困生扶助，逐步实施十二年制义务教育》的提案。这说明，“普及高中阶段教育”已经在酝酿之中。其实，在全国目前不少地方已经实现了高中阶段教育的普及或提出要普及高中阶段的教育。

延长义务教育年限，也可以采取将学前教育纳入义务教育的办法。总之，随着国家地位的提升和实力的增强，必将会把高中阶段教育或(和)学前教育纳入义务教育。不过笔者建议，如果国家笔者要普及高中阶段教育或(和)学前教育，最好将之当做义务教育来普及。鉴于此，笔者认为，延长义务教育年限是必然的，但一定要稳步进行。