对法院民事调解检察监督的构想

张明友　吴　辉

民事调解作为解决纠纷的一种法定方式。在审判实践中被广泛的使用。法院曾一度以调解解决诉讼活动为主。1989年。法院对民事、经济案件的调解结案率为69％和70％，到2001年以后，民事案件调解率下降到30％—40％左右。随着司法制度的改革和发展，调解案例的积累，司法实践反映的问题越来越多，对法院民事调解进行必要的检察监督显得尤为重要。

一、法院民事调解的基本特点

(一)我国法院民事调解的特点

1以自愿、合法为准则。《民事诉讼法》第9条规定：“人民法院审理民事案件，应当根据自愿和合法的原则进行调解；调解不成的，应当及时判决。”该规定是我国民事诉讼法的基本原则之一，也是法院民事调解必须遵循的准则。

2以“调解和审理合为一体”为诉讼模式。我国的法院民事调解制度的特色体现在法院将调解和审理融为一体，从调解的开始、进行和结束，均由原审理案件的法官主持和控制，法官处理案件既是调解员又是案件的裁判员，调审合一。调解结案的好处在于可以简化程序，便利群众，免得原告和被告之间有伤感情，还有利于迅速彻底解决纠纷。不利方面在于法官在同一诉讼结构担任两种职责，法官在审理案件过程中，很难准确把握裁判者身份与调解者身份，为了使固执于自己主张的当事人做出妥协，往往会有意无意地从调解人滑向裁判者，或明或暗的强制在调解中占主导地位，这将会使得调解的自愿性难以得到保障。

3调解结果具有不可上诉性。由于调解的特殊性，如调解者是法官、法律规定不具体等等，目前体制下，调解结果不具备可以上诉的条件。其结果导致对法院民事调解监督力量的缺失。“在采用调解方式时，由于调解书或调解协议的不可上诉性，上诉这一极其重要的监督机制不复存在。促使一审法官严肃执法的压力也就消失了。民诉法虽然允许当事人对已经发生法律效力的调解书申请再审，但再审的理由仅限于调解违反自愿原则或者调解协议的内容违反法律。并且要求当事人提供证据证明，而调解书一旦生效后。当事人事实上是很难证明法官在调解中违反自愿原则或者调解协议的内容违反法律的，所以能够申请再审的可能性也相当小。在监督机制被极大弱化的情况下，要求法官象判决过程中那样严格执行法律，往往是难以做到的。办案质量出现这样或那样的问题，与其说是部分法官素质、水平不高等个人方面的原因造成的。倒不如说调解中程序法的约束软化这一制度方面的原因使然。”

4法官职权较大，调解启动程序灵活。法院民事调解可以发生在人民法院作出判决之前的各个诉讼阶段，也不受审级的限制，法院可以控制调解的节奏，甚至在调解内容方面有引导作用，如协议内容可超过诉讼请求等。在涉及程序事项方面。可以灵活便利，充分保障调解的各项权利。

5缺乏对法院民事调解的有效监督。从民事诉讼的监督机制上看，一方面，调解具有法律效力，调解权力能够得到有效行使；另一方面，无专门法律监督力量对其进行监督，缺乏对这种权力的有效脏督机制。H现行有效的法院民事调解制度是一种“背靠背”的调解，是法官对当事人分别调解、事后协议的调解方式。因此。程序法约束的软化，造成了法官行为的失范和审判活动的无序化；实体法约束的软化，造成了调解结果的隐性违法和审判权的滥用。所以，这种无监督力量或监督力量缺位的调解机制极易滋生腐败。

(二)部分国外法院民事调解的基本特点

国外法院民事调解制度，是司法ADR的一部分。ADR起源于美国，全称为Alternative Dispute Resolu—tion，即替代性纠纷解决方式或可选择性纠纷解决方式。主要包括协商、调解和仲裁三种基本类型。而司法ADR，又称为法院附设ADR(Court annexed ADR)，是指在20世纪70年代，形成于英美法系国家特别是在美国一些州的法院内附设的仲裁和调解等第三人解决纠纷的制度，即将ADR作为诉讼程序的一环引入，形成了司法ADR制度。司法ADR是纠纷进入法院后的非审判解决途径，它与审判相辅相成，共同承担着解决纠纷的司法职能。

1美国司法ADR的特点：一是诉讼与非诉讼纠纷解决机制相融合。美国法院将仲裁、调解等非诉讼方式与法院诉讼相结合，增强了法院对案件的宏观调控能力，还创设了“法院附设仲裁”、“调解一诉讼”、“早期的中立评估”、“小型审判”、“和解会议”和“聘请法官”等新颖多样又各具特色的纠纷解决程序。这些程序并非相互孤立。通常都是根据个案在法院的指导下穿插灵活运用。其中“法院附设仲裁”和“调解一诉讼”是被美国各地区法院普遍采用的两种形式。二是调解制度的灵活运用。法院附设调解是美国司法ADR的主要形式之一。在设立了“法院强制调解”制度的法院，法官会要求争议双方在进行诉讼之前首先利用调解解决争端，若调解不成，再行起诉。

2日本司法ADR的特点：日本在调解方面的立法相对来说比较完善并具有可操作性，并有组织有系统地将调解纳入了司法制度，目前这在世界上并不多见。日本的调解分为家事审判法规定的家事调解和民事调解法规定的民事调解。调解由设于法院之内的调解委员会进行，调解委员会由指定的法官担任调解主任，再由他从有经验学识者中指定两名以上的调解委员。民事调解委员作为非正式公务员，对其任免事项由最高法院规定。根据法律规定向民事调解委员支付津贴，并按最高法院的规定支付旅费、日薪及住宿费。日本调解适用范围较广。家事审判法规定除了不适用调解的纠纷事项，如禁治产宣告等之外，其他所有的人事诉讼事件和其他普通家庭事件都可以进行调解，并且采取的是调解前置主义，只有调解不成方可向法院起诉。民事调解法则规定当产生有关民事纠纷时。当事人可以向法院提出调解申请，法院在调解委员会上进行调解，适当时，法官也可单独进行调解。如果调解中双方当事人达成协议，并记载在笔录上，就作为调解成立，记载的笔录同审判上的和解具有同等的效力。对在调解过程中做出的裁判，当事人可以提出即时抗告，抗告的期限为两周。司法调解具有相关罚则做保障。为了确保调解的顺利进行，家事审判法和民事调解法都规定了相应的罚则。比如。当事人接受调解程序后，有参加的义务，无正当理由不按时参加，将受到罚款的制裁。

二、我国应当对法院调解行使检察监督权

(一)国外司法ADK对我们的启示

任何一个制度的建立首先需要在立法上构建起一套尽可能与本国国情相适应的体制，而且要求法律的现实性、可操作性与社会已有的传统文化、价值取向、道德标准和诉讼观念相配合、相协调。从建立配套制度方面。建立调解程序的司法控制制度。调解不能无限度地自由进行，为了防止调解的滥用，亦应对调解予以监督和控制。从制度配套建设上，借鉴日本制定具体的罚则，确保司法ADR程序的顺利进行。从人员选任和待

遇上，可借鉴其审前调解人员的选任、地位、费用方面制度。目前我国审前调解人员选任的来源还是比较丰富的，可以考虑由政府、法院、检察院等部门共同牵头组建一个专门的司法ADR工作指导委员会。承担对司法ADR的管理、指导工作，对司法ADR人员进行管理和培训，实行组织化、制度化管理。

(二)我国对法院民事调解实施检察监督的理论依据

1法律依据分析。《宪法》第129条规定：“中华人民共和国人民检察院是国家的法律监督机关。”《民事诉讼法》第14条规定：“人民检察院有权对民事审判活动实行监督。”宪法作为根本大法，没有对人民检察院监督人民法院审判的范围作任何限制性的规定，结合我国国家机构设置的实际情况，人民检察院对人民法院的监督应作广义的理解，否则成为监督的空白，人民法院调解属于人民法院审判活动的一部分。应当受人民检察机关监督。

2调解协议内容分析。法院调解作为法院解决民事案件、经济纠纷案件的一种重要的结案方式，在法院裁判过程中惯常使用，与判决、裁定具有同等的法律效力。因此，也应当与判决、裁定一样。属于人民检察院监督的范围，对生效的调解文书，如果确有错误，检察院就有权对其监督。

3诉讼法学理论分析。《民事诉讼法》第14条规定：“人民检察院有权对民事审判活动实行法律监督。”法院民事调解是民事诉讼活动之一，从语言逻辑上看，当然属于人民检察院监督的范围。《民事诉讼法》第182条规定：“当事人对已经发生法律效力的调解书，提出证据的证明调解违反自愿原则或者调解协议的内容违反法律的，可以申请再审。经人民法院审查属实的，应当再审。”然而，由于我国民事诉讼法并没有明确规定我国审判机关能否对调解书提审或指令再审，因此为了进一步明确调解的再审情况。在最高人民法院民他字[93]第l号“关于民事调解书确有错误当事人没有申请再审案件人民法院可否再审问题的批复”中明确回答：“对已经发生法律效力的调解书，人民法院如果发现确有错误，而又必须再审的，当事人没有申请再审，人民法院根据民事诉讼法的有关规定精神，可以按照审判监督程序再审”。按照该批复的原则和我国《民事诉讼法》第14条的要求，检察院对民事调解的监督以抗诉的形式启动再审程序是符合诉讼法学理论依据的。

三、对我国法院民事调解实施检察监督的构想

(一)补充完善民事诉讼法的有关条款

基于民事诉讼法的特殊地位，在有关法律条文的表述上，应把生效的调解书同生效的判决和裁定并列。我国民事诉讼法在很多条款上都罗列了人民法院的判决和裁定，却没有提到生效调解书。在检察院按照审判监督程序提出再审的表述中，如我国民事诉讼法第187条、189条的规定也应该适用于生效调解书。修改相应的司法解释，如最高人民法院《关于人民检察院对民事调解书提出抗诉人民法院应否受理问题的批复》规定：“人民检察院对调解书提出抗诉的，人民法院不予受理。”出台这样的规定，对于生效的确有错误的民事调解，法律与相关司法解释所规定的启动再审的情形就仅有“法院提审或指令再审”、“当事人申请再审”这两条途径，而人民检察院无法实现“法律监督”的职权，这是与建立社会主义法治国家相违背的。

(二)赋予检察机关对法院民事调解的抗诉权

法院民事调解一般是建立在双方当事人完全自愿的基础上解决争议的结案方式，依据意思自治原则，当事人有权自行决定怎样行使诉讼权利，这既符合我国儒家学说形成的“礼、仁、义”，与老百姓传统观念相合，也有利于迅速结案和彻底解决纠纷，节约司法资源。但是法院民事调解的问题在于：部分法院的法官滥用调解权，自觉不自觉的强制调解或考虑到法院系统考核目标等因素追求高调解率等情况。如果当事人对此违法调解申请再审被驳回，而检察机关对其又不能进行抗诉等有效监督，就很难保证司法公正。因此，检察机关有必要对法院的违法调解进行抗诉等监督。根据《民事诉讼法》第14条的规定，检察机关有权对人民法院的审判活动实施监督。法院民事调解是人民法院的审判活动的一部分，它当然的被检察机关监督。而且如前所述，调解书同法院判决一样都是解决实体问题的法定方式之一，生效的调解书具有法律约束力，调解书自然应当包括在检察机关的抗诉范围之内。检察机关的抗诉不但能更好的维护当事人的合法权益，而且也能帮助法院纠正错案，确保国家法律的统一正确实施。同时，检察机关也可以对没有必要抗诉的调解案件当事人做好息诉工作，从这点上看，赋予检察机关对法院民事调解的抗诉权具有极其重要的法律和社会价值。

(三)赋予检察机关对法院民事调解的再审检察建议、检察建议、纠正违法通知书等多种形式的监督权

检察建议能及时有效的纠正不公正的状态。“迟来的正义是非正义”，这种监督没有强制执行力，可以维护法院审判的权威性，并且能从法院自身的角度考虑，符合当前的司法需要。