非正常上访问题研究

丁　胜　文思宛　罗思源

摘 要：对近两年来贵阳市非正常上访状况的调查分析可以看出这样的特点：重访与缠访数量居高不下；诉求的合理性和行为的违法性交织；部分上访人行为偏激；组织化程度越来越高；社会影响和危害性较大；处置难度增大。必须通过信访强权、建立健全非正常上访应急处理机制、注重信访维稳考核的科学合理性及建立非正常上访专项资金几方面开展有效工作。

关键词：非正常上访；信访；应急处理机制；社会稳定

中图分类号：C913 文献标识码：A 文章编号：1004-1605（2009）02-0083-06

综观近几年综治维稳情况，不难发现各种非正常上访，尤其是进京非正常上访和群体性事件增长势头猛、影响恶劣、处置难度大，成为影响正常生产生活秩序的不稳定因素。鉴于形势的严峻性，贵阳市委于2008年初成立了课题组，以贵阳市非正常上访问题作为个案进行了研究剖析，并探寻了解决该问题的对策建议。

一、概况

（一）相关概念的界定

非正常上访。本课题所称非正常上访，是指公民、法人或其他组织在信访过程中，不按法定程序、不到指定地点或者不以法定方式向政府反映诉求、提出建议或意见的行为或活动。

进京非正常上访。本课题所称进京非正常上访，是指上访人到首都重点地区和敏感场所上访，即到天安门地区、中南海周边、领导同志住地及使馆区这四个地区和敏感场所上访。

集体上访。本课题所称集体上访，是指5人以上采用走访形式提出共同的信访事项的上访。

群体性事件。群体性事件，一般是指聚众共同实施的，违反国家法律、法规、规章，扰乱社会秩序，危害公共安全，侵犯公民人身安全和公司财产安全的行为。本课题主要研究因信访所引发的群体性事件。

（二）近两年来贵阳市非正常上访概况

在对贵阳市近两年非正常上访进行统计分析后发现，除到省集体访数量呈下降趋势以外，进京非正常上访及到市集体上访均呈现上升趋势。由此可以看出，解决进京非正常上访和到市集体上访将是今后一个时期需要关注的重点。

进京非正常上访数量及类型。据省联席办通报，2006年贵阳市群众进京非正常上访342人次，具体数量类型参见下图：

2007年贵阳市群众进京非正常上访357人次，比上年同期上升4.4%。具体数量类型参见下图：

到省集体上访数量及类型。2006年贵阳市群众到省集体上访57批次2592人次，比上年同期（83批次3812人次）下降31.3%和32.0%。具体数量类型参见下图：

2007年贵阳市群众到省集体上访31批次1372人次，同比批次下降45.6%，人次下降47.1%。具体数量及类型参见下图：

最后，通过统计得出，2005年以来贵阳市到省集体上访的数量呈下降趋势，见下图：

到市集体上访数量及类型。2006年贵阳市群众到市集体上访352起7303人次，比上年同期（398起7661人次）分别下降13.1%和4.6%。2007年到市集体上访409起9527人次，比上年同期分别上升16.2%和30.5%。剔除重复上访因素，2007年贵阳市到市集体上访361起8950人次，具体数量类型参见下图：

此外，2005年到2007年，贵阳市到市集体上访批次及人次呈先降后升趋势，见下图：

贵阳市近三年到市集体上访走势图

群体性事件数量及类型。2006年贵阳市群体性事件发生量56起，参与人数达4900人，具体数量类型参见下图：

2007年贵阳市群体性事件发生量75起，参与人数达5565人，参见下图：

此外，2005年到2007年，贵阳市群体性事件批次及参与人数呈先降后升趋势，见下图：

非正常上访概况简析。以2007年统计数据为例，不难发现以国土资源水利林业、城乡建设以及劳动社保三大类问题造成的非正常上访最为突出。该三类问题导致的进京非正常上访、到省非正常上访及到市非正常上访对比情况如下图：

由上图可以看出，国土资源类非正常上访进京比重很大，发生此类纠纷或诉求，到市或到省非正常上访的比重相对较小。这种现象说明了，该类问题如果到市不能解决，那么到省似乎也希望不大，因此上访人倾向于进京求决。对此，省市两级应该针对这类问题建立健全调处机制，避免因调处难度大或缺少政策法规支撑而催生进京上访的趋势。

由上图还可以看出，城乡建设类或劳动社保类由于多属于“本土性”问题，因此进京比例很小，劳动社保类在2007年更是没有一例进京。与此同时，城乡建设及劳动社保引起的群体性事件也占很大比重，约为群体性事件总量的60%左右。这从另外一个角度反映，由于这两类问题涉及人数较多，利益性强，且多为“属地”权力范围内可以解决的问题，因此虽然进京量少，但在省市两级“闹事”的多。对此，也应该从政策法规及调处机制上着手解决这两类问题，如尽量减少法规办法等执行性文件的模糊性，加强联动调处功能等。

二、非正常上访的特点分析

（一）重访与缠访数量居高不下

上访，尤其是非正常上访，重访和缠访比例很高。根据对贵阳市进京非正常上访“一案一册”登记台帐的抽样统计，重访的数量约占50%左右，即是说进京上访的多是“老常客”，如前面提及花溪区陈朝英因征地引发的非正常上访，一家人前后进京达95次。与此同时，按照2006年到2007年进京非正常上访事由分类情况看，主要是城乡建设的征地拆迁、国土资源水利林业类争端以及历史遗留问题等引起的，很多都是棘手而难以一时解决的问题，换句话说，他们当中有80%的一旦开始信访，那么就走上了上访之路。

（二）诉求的合理性和行为的违法性交织

分析进京非正常上访卷宗，不难发现上访人访前心理多为渴望公正处理、讨说法、自尊、咨询法律常识、寻求心理平衡以及宣泄情感等。归纳起来，无外乎正当合理的需要和非正当不合理的需要。其表现形式有三种：一是合理型动机，该类上访人理由往往充分，能够如实陈述正当的上访理由，肯于摆事实讲道理，表述时理直气壮。二是中间型动机，该类上访人往往对控申上访案件某些关键性情节不了解，或对某些法律政策不了解而引发的，他们在上访时主要是需要公安控申信访部门给予相应的合法合情合理的解释。三是为非理型动机，该类人员多表现为以告状为名，以泄愤和搅闹为目的，捏造和歪曲事实，或无理取闹，发泄对政府机构的不满情绪，甚至别有用心散布舆论造成不良影响。

值得注意的是，无论是合理合情合法的，还是非正当不合理的，按照《信访条例》和《治安管理条例》，贵阳市进京上访人群中有很大一部分往往带有违法行为。

（三）上访人行为偏激

通过调研和阅读大量卷宗，对贵阳市信访人采取过激行为的原因进行了简单归类，主要原因如下：一是负有接待和解决问题职能的机关或者人员态度冷漠，理应解决的问题久拖不决，激化了信访人的对立情绪。二是“会哭的娃娃有奶吃”，采取过激行为客观上能够引起领导的重视，使问题较快得到解决。三是“法不责众”，责任分散的心理。四是信访人对信访事由存在强烈的不公正感，从而产生偏执、极端的心理倾向。这其中，后三点是上访人行为偏激的高发点，也是在接访以及调处过程中应该予以重视的。

在对上访偏激行为进行梳理的时候，存在的一个事实应该予以关注，即在破坏社会安定稳定的恶性非正常上访案件中，女性人数大大多于男性，采取过激行为的、冲锋在前的大都是女性。根据对贵阳市进京非正常上访“一案一例”台账的抽样统计，采取非理智、非正常手段上访的案件中，女性占总人数的约70%。妇女成为非正常上访的主要群体。

（四）组织化程度越来越高

就非正常上访而言，无论其要求是否合理，就其个人而言一定是觉得心里有郁闷或委屈，在挑唆之下很容易出现冲动性的发泄。如2005年开阳县“820平硐”被堵群体性事件、小河区原西工厂退休职工聚众堵路事件、2005年贵阳市出租车经营户阻断交通群体性事件等，都是有人躲在幕后出谋划策、暗中挑唆，以共同遭遇、共同目标、共同行为为纽带进行“激发”而成的群体性事件。此外，调研中有信访工作人员表示，针对老百姓的诉求，出现了“包官司打”的，这在一定程度上使得诉求方式“职业化”，带有营利性，其不同于代理制或陪访制，因此有必要对该“行当”加大打击力度。换句话说，随着市场经济的纵深发展和利益诉求途径的多元化，上访“职业化”与“组织化”有进一步演化的趋势，这应该引起重视。

（五）社会影响和危害性大

非正常上访，尤其是进京非正常上访往往带有过高期望值及偏激行为，调处上也一般是政策法规内难以满足的。这类上访事项本身错综复杂，很大一部分代表了当前社会的最“热点”问题，也是社会转型期经济基础与上层建筑异步、物质基础与意识形态不同步的产物。从某种意义上说，它存在的实证意义大于理论意义。因为对非正常上访问题的梳理和调处，可以使政府社会治理理念和新公共管理理论向前呈跳跃式发展。换句话说，以“非正常上访”为镜，可以正民主健全之衣冠，知和谐社会构建之得失。这也符合冲突理论的本质，即社会进步是在反思与解决冲突的过程中不断进步的。鉴于此，可以看出非正常上访往往代表当前社会冲突的难点与热点问题，其影响力不可小觑。

（六）处置难度增大

针对信访，可以引入博弈论将信访人与政府之间的关系分为三种情况，即合作性博弈、非合作性博弈和重复性博弈。在现实生活中，如果以地方政府作为主体进行描述，则当政府采取合作性策略，往往信访人也会采取合作性的策略，这样双方的利益均可以得到一定程度的维护，这就是最为理想的“双赢”局面。而当地方政府采取一种不合作态度时，那么信访人也会采取不合作的策略应对，从而出现越级上访或群体性事件，如是则双方利益共损，导致“双输”局面，如地方政府工作中出现的推诿塞责等，居民利益受损而以各种方式发泄对地方政府的不满。此外，由于信访人与地方政府之间多次打交道，因此在相互相处中得出这样一种结论，赢的策略就是“针锋相对”的策略，即针对对方的行为决定自己的策略。

而事实上，无论是信访人和地方政府之间属于哪一种博弈，单纯的“属地”调处看似很难达成“双赢”的结果。在对贵阳市进京非正常上访进行统计分析后发现，非正常上访近85%是对地方处置不服而继续上访的。而这85%中间，又有超过一半的信访事由是地方处置不了的。

三、对策思考

非正常上访问题是经济、政治、社会问题的综合体现，换言之，它的存在与整个社会系统的变迁息息相关。因此，非正常上访问题的解决不会是一朝一夕的事情。在此，解决非正常上访的对策思路中，抛开依法治访、畅通正常信访渠道以及落实信访工作责任制等方面不再赘述，课题组认为以下方面应予关注：

（一）信访强权

信访强权的理由可以归结为三条：一是信访必须解决问题，而解决问题必须有权。如果信访部门没有足够的权力解决问题，那就是形同虚设。二是中国是一个行政主导的国家，在司法难以完全独立的情况下，需要这么一套反馈系统来了解社会存在的问题，了解民众的需要。三是现行的权利救济方式太少。基于经济社会转型的需要，甚至有人建议出台《信访法》，效仿法院两审终审制，确定两访终访制，用以保证有限度的上访，将其纳入法制化轨道。在此，姑且不去讨论中长期时段下信访废存的可能性。但就当前而言，信访强权实属必要：

首先，行政处置权的授予上。一般信访问题的解决均需相关部门协调，信访机构更多的是对上访案件进行批转，有一部分信访案件转到上级政府有关部门那里，但转了一圈又回来了，因为问题本来是在“属地”得不到解决，上访者才向上一级部门投诉的。针对这一怪圈，有必要授权“属地管理”机构处置属地上访事宜的权力。针对“信访联席会议”，有受访人员表示，其功效仍然有提升空间，因为从基层的角度看，好像是划分一个表格，然后责任又转移到了基层。

其次，人员配置上。面对形形色色的信访诉求，信访工作人员代表政府直接“卷入”其中，某种意义上说，他们是信访成效的内生变量，其知识的专业性、素养的习得性以及政治觉悟都十分重要。一个高素质的信访工作者，尽管“难为无米之炊”，但却也不会在行为上出现偏激而对上访人的诉求“火上浇油”。对此，信访队伍的配置上应该是公务员系统内的“精英”人物。而信访人员编制普遍不满，更谈不上“精英”的加盟。如南明区信访部门反映现在只有工作人员4人，每年接待3000人次左右，长期加班。站街镇辖区居民8万余人，但乡镇人员只减不增，只出不进。因此与只管辖1~2万人的乡镇相同的配置，信访工作几块牌子，一套人马，每天大量时间都用在处理事务性工作上面。此外，调研所到之处，信访工作人员均异口同声地建议课题组代以呼吁“信访工作人员三四年轮换一次”，因为长期的信访工作，使得性格上都有点“变态”了。信访工作的困难度由此可见一斑，也可窥到信访人员配置“新陈代谢”的必要性。

最后，机构设置上。调研中，一些曾经的上访人建议信访部门设置下乡，这样可以避免老百姓违法，“以前上访，因为不懂，堵施工”。“此后翻起《信访条例》一条一条对起访，涉及两个村一千多人的问题在乡村政府的帮助下，已经圆满解决”。事实上，按照现行机构编制，乡镇和街道办事处成立有综治维稳中心，有专（兼）职人员开展信访工作，村（居）、社区有信访联络员。只是在实际执行过程中，由于其他事务性工作繁杂，因此信访功能不突出。此外，调研中还有信访工作人员提议成立一个专门针对信访复查的机构，且赋予该机构纠错权力。人员构成由市政府有关职能部门、专家领导，如建筑专家、法律专家、高级医生等组成。信访复查的案子由他们最终认定，该机构中立。

（二）建立健全非正常上访应急处理机制

在经济社会转型期间，稳定是压倒一切的任务，也是地方治理中的主要工作。在调研中，有地方一把手声称“处理不稳定因素占工作量大，分管领导大约占60%，其他人员30%”。这么一个八万多人的大镇，维稳工作占据这么大的比例，很难想象在处理这些不稳定因素之后，他们还有多大的精力带领当地居民脱贫致富奔小康？由此可见，非正常上访已经严重干预正常的生产生活。按照公共产品理论，行政服务是一项纯公共产品，具有受益上的非排他性和使用上的非竞争性，换句话说，行政人员作为提供公共服务的主体，其服务对象是每一位居民。如果由于维稳的需要而忽视绝大部分人的利益，就会出现异化的“公地悲剧”，导致行政服务这个纯公共产品服务上的本末倒置。

在此，课题组认为应急处理机制内容主要包括，一是加强驻京信访维稳工作。有信访局工作人员表示，进京上访影响不好，上访人意识的转变两三代人能够完成已经不错，现阶段应该以打击为主。此外，还有人建议平时应该与北京马家楼常联系，免得到时候再联系效果就不大，甚至可以和当地办事处建立友好关系，挂一个职等熟悉情况。“守人太难”！在清镇市站街镇，“非正常上访人员往包谷林里走，干部也得跟着走。以至于非常期间，干部假装打工与其同吃同睡。有些则是白天黑夜都必须跟防”。二是在信访接待场所设置治安岗点。设置有行政强制权的治安岗点，至少可以保障信访机构及政府的正常办公秩序，对于行为偏激、群体性事件以及遗弃生活不能自理的行为予以强制干预。三是结合《中华人民共和国突发事件应对法》，处理好群体性事件等。

（三）注重信访维稳考核的科学合理性

由于信访的双重性，即既要求畅通渠道，又要求将问题解决在属地，因此各级政府部门通常会按照保守的“小中取大法”①，对“属地解决”制定硬性考核规定。在课题组的座谈式调研中，针对考核，受访人员给出了很多建议：

一是考核类型。认为考核很有必要，但对非正常上访，尤其是进京非正常上访要区分对待，不能简单地纳入总量。如有些地方规定，只要出现进京非正常上访，该级政府就不评先进，然而有些类型的上访连上级单位都无法解决。

二是考核与“乌纱”的关联度。有基层政府人员坦诚地说，为了完成考核指标“保位置”，在处理进京非正常上访中可谓穷尽办法，甚至有时做的事情“违法”。从很多进京非正常上访的处置上也可以看出，基层政府为了考核指标，出现两个极端，一方面屈从于上访压力，一味迁就上访人，图个息事宁人；另一方面则是采用极端措施，如非法限制人身自由，或者强制拘留等。对此，为了避免极端，合理合法地调处非正常上访，需要对考核指标与行政职位的关联度作一个合理的考虑。

三是考核检查机制的建立。认为责任倒查不合理，应该建立“风险共担”的责任机制。

四是考核办法吸纳基层单位及人员意见。认为地方政府工作目标通常由上级制定。如果上级政府制定的目标切实可行，无疑会有效调动下级的工作积极性。但如果目标脱离实际，距现实情况相差太远，那么不但不会对下级起到应有的激励作用，反而会鼓励下级政府及其负责人弄虚作假搞些“政绩工程”，以此骗取上级政府和领导的信任。

（四）建立正常上访专项资金

调研中，普遍听到关于处理非正常上访、尤其是进京非正常上访中各级政府所付出的沉重代价的怨言。区县一级的感慨：“有些问题一万元钱就可以解决，然而由于反复进京非正常上访，去北京接人等就花去了十几万。而且领导还要被‘背书”，乡镇一级的无奈：“这几年去接人就花费几十万，如拿这些钱处理问题本身都绰绰有余了”。村主任的怨言：“每次进京接人，村民两委都自掏腰包，村委会放到维稳的资金每年高达15~16万”。事实上，信访也好，非正常上访也罢，它们的落脚点都在“钱”上，而尤其是进京非正常上访，其中许多事由都是现有政策不能解决或者是根本没有相关政策法规支撑的。如南明区后巢乡因为不满村委会分配方式而反复进京上访的一行3人，她们的上访，“情理上可以同情”，但却找不到法律法规支撑，走司法渠道也因为“村民自治的决策不受理”，因此该上访案例久拖不决，而事实上“每人几千块钱就可以解决的”。对此，有建议称“地方政府能不能从财政收入上每年提出一定比例（0.1%~0.5%）用于处理这些急、难的上访问题”？政府要做的就是对这笔资金做好审计监管。因为现在政府在处理一些“非常”上访问题的时候也是同意出钱弥补老百姓利益的，但就是找不到“科目”装，所以应该有这么一个机制与规定。□

责任编辑：黄 杰

① “小中取大法”，又称“悲观原则”，是管理学中决策方法之一。指决策者面对两个或两个以上不确定因素时，对未来比较悲观，认为无论采取何种方案，均只能取得该方案的最小收益值。所以决策时选择在最差状态下仍能带来“最大受益”或“最小损失”的方案作为实施方案。