中外政党章程比较研究及启示

石学峰

摘 要：中外政党章程在体例结构上可分为“纲章合立”、“纲章分立”、“无纲章程”等三种。中外政党章程在党员条款、组织条款、纪律条款上有相同之处；在章程修改、提案制度、意识形态的内容和表述风格上有很大差异。这对中共党章的完善具有启示意义。

关键词：政党章程；体例；内容；启示

中图分类号：D21 文献标识码：A 文章编号：1004-1605（2009）02-0014-05

党章规定着政党最基本的政治主张和组织规程，是政党组织党员开展各项政治活动的法理基础。党章的这种共同的规定性，为把中国共产党与国外一些执政党的现行章程进行比较研究提供了可能性。同时，这种研究也同其他差异性研究一样，“有利于认识不同类型政党的行为特点和表现方式，有利于认识不同社会环境下政党发挥作用的因素和条件，有利于认识不同特点的政党具有的自身优势和存在的问题，等等。总之，这种比较具有重大的理论价值和实践意义”［1］。

一、中外政党章程体例结构的比较

根据笔者收集到的世界各国各类政党的现行章程，可以发现，它们在体例上主要可分为三种：

一是“纲章合立”，这是世界上大多数政党制定章程时普遍采用的一种体例结构。所谓“纲章合立”，是就政党章程明显划分为“纲领”和“章程”两部分。在我国，中国共产党以及作为参政党的其他八个民主党派的现行章程，都采用这一体例结构。世界上其他一些国家的政党，其章程也多有“纲章合立”的情况，其中，尤以法国社会党和南非非洲人国民大会（简称非国大）的现行章程为典型。正如其名——《法国社会党原则声明和章程》所展现的，其内容分为“原则声明”和“章程”两大部分。若与《中国共产党章程》做对比，便可发现，《法国社会党原则声明和章程》中的“原则声明”部分，大致相当于《中国共产党章程》的“总纲”部分；而“章程”部分的十五章内容，则相当于《中国共产党章程》“总纲”外的其他十一章内容。《非洲人国民大会章程》由“序言”和“正文”两部分组成，“序言”集中阐释了自己的政治理念、奋斗目标、政治地位等基本纲领性质的内容，而“正文”部分基本是组织类规范，也属于典型的“纲章合立”类章程。

二是“纲章分立”。有些政党的章程和纲领是分立的，其中最典型的是分别以“纲领”和“章程”两部文献的形式表现出来。瑞典社会民主工人党（也称瑞典社会民主党）和日本共产党的现行章程是此类体例结构的典型代表。瑞典社会民主工人党现行章程包括《瑞典社会民主工人党党纲》和《瑞典社会民主工人党章程》两个基本组成部分；日本共产党现行章程包括《日本共产党章程》和《日本共产党纲领》两个基本组成部分。同时，《日本共产党章程》第五十七条明确规定：“党纲、党章的修改,只能由党的代表大会进行。”［2］这也可以使人看到它的“纲领”和“章程”是分立的。

三是无纲章程。有些政党的现行章程中不载有系统性的基本纲领性质的内容，而在章程之外，一般也有一部阐释党的性质、党的奋斗目标、党的基本政策与价值取向的具有较大稳定性和权威性的纲领性文献。这种章程可称之为“无纲章程”。新加坡人民行动党、印度国大党和印度人民党的党章是此类体例结构的典型代表。新加坡人民行动党现行章程是《新加坡人民行动党章程》，在这部章程里就不存在“纲领”或系统性的带有基本纲领性质的内容。印度国大党的《印度国民大会党章程》和印度人民党的《章程和准则》也属于此种类型。

二、中外政党章程涵盖领域之异同

通过比较可以发现，中国共产党现行章程与国外若干政党现行章程的涵盖领域在三个方面是基本相同的：

第一，党员条款是基础。党员是政党的基本构成要素，是党章规范的对象。制定党章，归根到底是要把党章的每一条每一项都落实到党的建设的实践中去，通过它来规范党员的一言一行，调动党员的积极性、主动性、创造性，并在这个过程中将党员个人的能量整合为政党的整体能量释放出来。因此，世界各政党在制定自己的章程时，党员条款部分都是其基础。我党历史上制定或修改形成的十几部正式党章，均把“党员”专列一章，而且多数为第一章。就笔者所掌握的国外政党章程看，除美国民主党、共和党外，其他如《法国社会党的原则声明和章程》、《日本共产党章程》、《德国自由民主党章程》、《德国社会民主党章程》、《瑞典社会民主工人党党纲》、《非洲人国民大会章程》、《印度国民大会党章程》、《法国共产党新章程》、《新加坡人民行动党章程》等，都列有党员专章（条），且大多包括入党资格、党员基本条件、党员标准、党员义务和权利、入党手续、党员纪律和处分等内容。虽然它们在各政党章程中的排列位置有所不同，但却有许多惊人的相似之处。

第二，组织条款是核心。政党是按照一定的宗旨和原则建立起来的组织系统，但政党的组织以怎样的“形态”存在，以何种“结构”表现，以什么样的行为方式活动，怎样统筹兼顾党员之间、党员与党组织之间以及党组织相互之间的利益关系,却是非常复杂的事情。作为党内最高法规的党章，组织类内容从理论上来讲本就是题中之意，必不可少。就所掌握的材料来看，各国政党章程的组织类条款，无论从篇幅上还是从条文数量上看都居于主要地位，尤其是其中的一些“无纲章程”更是如此。从这个意义上可以说，组织条款是政党章程的核心。例如，《中国共产党章程》除总纲外共十一章内容，其中纯粹谈组织制度和组织机构的就有四章，分别是第二章“组织制度”、第三章“党的中央组织”、第四章“党的地方组织”、第五章“党的基层组织”，共4734个字，占了这十一章篇幅（10555个字）的近一半。《日本共产党章程》共十一章内容，除第一章“日本共产党的名称、性质、组织原则”中含有名称和组织原则内容外，纯粹谈组织规范的就有五章，分别是第三章“组织与管理”、第四章“党的中央组织”、第五章“党的都、道、府、县组织”、第六章“党的地区组织”、第七章“党支部”，占了总篇幅的一半以上。《新加坡人民行动党章程》共十章内容，除了第三章“党员”、第四章“入党条件”和第八章“党章的修订”外，其余七章都是关于党的组织方面的规范。《德国社会民主党章程》甚至用了正文共40条内容中的21条叙述组织方面的规范。由此不难看出，组织条款在中外政党章程中是处于核心地位的。

第三，纪律条款突出。政党组织要维系下去并发挥作用，没有纪律是不行的。世界多数政党都在其章程中列有专门的纪律条款，一般均包含两部分内容，一是一般的纪律规定，二是有关纪律检察机关或监督机关的条款。这两部分内容在党章中的地位均十分突出和明显。比如，《中国共产党章程》第七章“党的纪律”，对党员以及党的组织的行为都作了原则上的纪律约束；第八章“党的纪律检查机关”，专门就纪检机关本身的运行和纪检工作的开展作了原则系统的规定。《日本共产党章程》也在第十一章“纪律”中专门用了八条内容对党员的纪律处分进行了规范。《非洲人国民大会章程》第25条用了13款专门就违纪党员的处分、处分的执行程序、纪律委员会的设立和运行规范等做出规定。《德国社会民主党章程》则专门设置了一个监督党的执行委员会的“监察委员会”和一个针对违纪党员的“党纪审理程序”。《法国社会党原则声明和章程》更有特点，它为“党的纪律”专门设置了一个第十五章叫“道德宪章”，“为了透明、遵守法律，社会党制定一个全体党员和当选者都保证遵守的道德宪章”［3］。这样的处理效果是非常明显的：将“道德宪章”置于章程中占据一席之地，既表明了“道德宪章”的合法性来源，提高了“道德宪章”的权威性，又不至于使章程的篇幅因“道德宪章”的存在而过于冗长。

中国共产党与国外若干政党现行章程在涵盖领域上也存在一些不同之处，主要有三个方面：

第一，《中国共产党章程》中没有设置章程修改专章。党章的修改是使党章的规定更加科学和规范，以适应发展和变化了的情况的需要。适时地对党章进行修改，是党章的发展规律，是党的建设富有生命力的制度保障。一部规范性文件的修订的郑重性和严肃性，集中反映了该文件的权威性。对于政党章程而言，只有将对其的修订列为专章，才有利于凸显党章的权威性。

就笔者手中所掌握的国外其他政党现行章程来看，无一例外都载有党章修订专章（条）。如《德国社会民主党章程》第四十条为“修改章程”；《德国自由民主党章程》第二十七章为“党章的修订”；《新加坡人民行动党章程》第八章为“党章的修订”；《印度国民大会党章程》第十八条为“章程的变更”；《非洲人国民大会章程》第二十八条为“党章的修订”，等等。而且，在党章修订专章（条）中，对涉及党的性质、奋斗目标、宗旨等具有根本影响的条文，往往给予重点保护，以保证其稳定性。比如，《德国社会民主党章程》针对章程的修改，在第四十条第一款规定：“党的章程只能由党代表大会以三分之二多数进行修改”；紧接着又在第二款规定：“修改章程的提案只有已在第十八条规定的期限内公布的才能提交讨论。变通此项规定须经党代表大会以四分之三多数作出决议。”［4］很明显，第一款是针对党章修改的一般性规定；而第二款则是就党章修订案的提出期限及该期限的修改所作的特殊规定，显示出对党章修订案的有效提出期限的重点保护。

虽然《中国共产党章程》中也涉及到了党章的修改问题，但并未对此作出系统专门的规定，而只是在第十九条第四款中将修改党的章程作为党的全国代表大会职权的一项列举出来。显然，与设置党章修订专章（条）相比，其郑重性、严肃性以及权威性是不足的。而对“总纲”部分中关于党的性质、指导思想、党在社会主义初级阶段的基本路线及党的建设的基本要求等重点内容，在党章中也没有具体条款加以重点保护。

第二，《中国共产党章程》中未对“提案”制度作出规定。党章作为政党内部的根本大法，对党内权力机关或领导机关的组织和运行作出专门的规定是应有之意。权力机关一般均是以会议的形式存在的，而会议离开议案则无法正常进行，因此，提案制度必然成为党章规范和约束党的权力机关组织和运行状况的不可或缺的一环。为此，国外许多政党现行章程都专门对提案制度作了规定，并且规定得非常细致。如：《新加坡人民行动党章程》第五章“党的骨干会议”（又称例行会议）第六条规定：“任何想在会议期间提交议案的骨干党员，应在党的骨干会议召开的至少两周前书面告知秘书长；该告知应包括该议案名称以及不少于5%的骨干党员的支持签名。”《德国社会民主党章程》第十八条第一款和第二款规定：“召开党代表大会，至迟应在大会举行前三个月公布，同时还应公布暂定议事日程和在从前的党代表大会上设立的各委员会的各项决议。公布议事日程应以适当的时间间隔至少重复三次。”“各级党组织和各联邦级工作团为党代表大会准备的提案，应在大会举行前八周提交党的执行委员会。这些提案应在党代表大会前两周连同提案委员会的意见一起送交各位代表和提出提案的党组织。”

中国共产党的各级代表大会作为各级党组织的领导机关，其决策的形成也要靠会议来完成，因而，与会者提案权的行使对于会议职能的履行是非常重要的。可是，《中国共产党章程》目前尚未对提案作出规定，仅在十六届四中全会通过的《中共中央关于加强党的执政能力建设的决定》中提出要“建立党的代表大会代表提案制度”,并将其作为坚持和健全民主集中制、发展党内民主的直接举措，这表明，中央已充分认识到提案制度的重要性。笔者认为，唯有将提案制度载入党章，才能显示其重要性与权威性。

第三，中国共产党与国外政党在章程中所体现的意识形态内容与风格存在很大差异。政党是现代国家中有着特定政治理念的社会团体，通常有特定的政治目标和意识形态，有针对国家和社会的各种重大问题的政治主张。党章作为政党的最高规范性文件，不可能不反映政党的政治法律思想，不可能不反映政党的意识形态。因此，意识形态也就成为不同政党章程相互区别的突出标志。中国共产党与许多国外政党在章程中所体现的意识形态差异主要表现在以下两个方面：

一是本质内容的差异，这是区别政党性质的根本标志。仔细研读分析国外许多政党现行章程，可以发现，《中国共产党章程》中所反映的党的意识形态，与国外其他一些政党相比，在内容上的差异可以按照《日本共产党章程》、《法国社会党的原则声明和章程》、《德国社会民主党章程》、《瑞典社会民主工人党党纲》、《印度国民大会党章程》、印度人民党现行章程《章程和准则》、《美国民主党的党章和规则》的顺序呈逐步扩大的趋势。如果以分处两端的《中国共产党章程》与《美国民主党的党章和规则》相比，二者在意识形态内容上的差异可以说是天壤之别，很少有相同的关键词语出现。例如，《美国民主党的党章和规则》在“序言”部分有三处提到“自由”，分别是“个人自由”、“政治自由”和“自由社会”；《中国共产党章程》“总纲”部分的篇幅远超前者，但对于“自由”一词却没有做出概念上的明确表述，两党在意识形态上的差异之显著可见一斑。

二是表现风格上的差异，这与不同政党对意识形态的处理方式有直接关系。这种表现风格上的差异主要集中在两点：首先，《中国共产党章程》中专门设立“总纲”并置于全篇之首，集中宣传、阐述自己的意识形态内容，且篇幅约占章程全文的近三分之一。其次，在意识形态内容的表述上非常具体、明确。如提到党的性质，就直陈为“两个先锋队”、“一个核心”和“三个代表”；提到党的最高理想和最终目标，则直述为“实现共产主义”；提到党的指导思想，则直述为马列主义、毛泽东思想、邓小平理论和“三个代表”重要思想。这两点与国外许多政党章程对于意识形态的处理明显不同。典型的如美国民主党。《美国民主党的党章和规则》虽然在开端就专门设置“序言”对自己的意识形态进行叙述，但表述发散，而且在其后的一些章节中也时常以不系统的方式出现。如在第八条“全面参与”和第九条“一般性的条款”中，也有对民主党的“开放”以及其理念中的“自由而公正的社会”加以宣扬的内容。另外，其章程中往往用模糊抽象的词汇来表述其价值取向。如：“我们为自己的国家寻求什么？我们为全体人民提供的希望是什么？——在一个公正的社会架构中的个人自由，在全体公民重要参与的架构中的政治自由”；“我们要用一种自由社会值得的方式来管理公共事务”，这可以说是《美国民主党的党章和规则》中对其价值取向的经典表述。然而，“自由”实际上是一个非常模糊、抽象且具有时限性和相对性的概念，不同的群体或个体对自由的看法和追求往往相去甚远。

三、中外政党章程比较研究的启示

通过上述比较研究，笔者认为可以获得以下四个方面的启示：

第一，“纲章分立”、“无纲章程”体例未来会在某种程度上自发地趋向于“纲章合立”。

不同政党章程的不同体例，是历史形成的，是适应不同政党政治的必然结果。我们不能脱离某个政党的历史发展和其所处的具体政治环境对其党章的体例作出评价。但如果仅仅从表达效果来看，笔者认为，在章程的组织类内容之前专门设置一区域来集中系统地介绍党的性质、基本理念、奋斗理想、自身定位等等内容，至少可以有两大优点：一是可以提高信息传输的效率。多数人一般都会通过章程来初步了解一个政党，而在这个过程中，“纲章合立”章程可以在不明显增加传输成本的情况下，增加关于党的信息的传输量。二是“纲章合立”有利于在全党形成统一认识。“党纲是政党的旗帜”，“是政党的‘宪法”。［5］如果它们不能在一部规范性文件中同时出现，就很难保证它们的最高权威性能够获得广大党员较为一致的认可。七大是中国共产党章程体例发展的分水岭。七大前，中国共产党的章程基本都是“无纲章程”；从七大至今，中国共产党章程一直都在使用“纲章合立”的体例。刘少奇同志曾说：“我们现在制订了党的总纲，加在党章前面。这就是我们党的基本纲领。这也是党章的组成部分，是党章的前提和总则。因此，凡是党员，都必须承认这个总纲，并以这个总纲作为自己一切活动的准则。我们党有了这个总纲，将更加促进全党的团结与统一。”［6］

第二，设置章程修改专章有利于维护党章的权威性和稳定性。

尽管所有政党的章程都对党章的修订有所涉及，但国外政党一般均在章程中设立党章修订专章（条），而《中国共产党章程》目前尚无这样的专章（条），笔者认为是不妥当的。设置党章修订专章（条），一方面能够突出体现党章修订的郑重性和严肃性，有助于增强党章的权威。党章作为集中全党意志和智慧而制定的党内根本大法，决不可轻率改动，必须依照严格的程序来修订。另一方面，有利于保障党章主体内容的相对稳定性。党章是党内的根本行为规范，在党内具有最高的规范效力。它凝聚了全党的意志和智慧，是全党政治认同的权威文献，是党内所有规范体系的根基，必须具有相对的稳定性。而设置党章修订专章（条），是实现这一相对稳定性的程序保证。现行《中国共产党章程》虽然在第十九条中将“修改党的章程”作为党的全国代表大会职权的一项列出，但与设置党章修订专章（条）相比，其郑重性和严肃性还是不够的。因此，建议今后在修订党章时能够考虑增设章程修改专章（条）。

第三，在党章中设立提案制度，有利于发挥党章的最高规范功能。

党章作为政党内部的最高规范，对党内的权力机关（或领导机关）的组织和运行作出专门的规定是理所当然的，而权力机关离开议案又是无法正常运转的，因此，设立提案制度便成为党章规范和约束党的权力机关的组织和运行的重要环节，是正确发挥党章的最高规范功能的保证。所以，国外许多政党的章程都专门对提案制度作了规定。对于中国共产党来说，各级党的代表大会及其会议代表对会议议题的准备和提案权的行使同样是非常重要的。可是，《中国共产党章程》目前并未对提案作出明确规定。虽然十六届四中全会已经提出要建立党的代表大会代表提案制度，但笔者认为，最切实的强调莫过于将其载入党章，这是稳定实行提案制度的最有效保障。同时，这也将有助于坚持和健全党的民主集中制，保证党内决策的科学化和民主化。

第四，在章程中灵活设置意识形态内容，有利于开展党际交往，扩大我党国际影响。

当今世界，全球化正在向纵深发展，政治系统的相互作用和影响也日益深入，扩大与不同国家之间政治文化交流已成为构建法治型政治文化的重要举措之一。虽然意识形态是政党章程的重要内容和必然成分，是区别政党的突出标志，但我们完全可以利用与其他政党章程在内容方面的共同之处，或借鉴其他政党在党章中对意识形态的处理风格，这将有助于发展我党与世界各国各类政党之间多种形式的接触、交流与合作关系，增强我党的国际影响力。具体而言，在党章中灵活设置意识形态内容，可以从以下两个方面着手：一方面，如果某些政党在意识形态内容上与我们存在相同之处，我们就应积极开发利用，增进相互的交流与支持；另一方面，如果某些政党的意识形态无论在内容上还是在表达风格上都与我们相去甚远，例如美国民主党，我们也应该积极发掘借鉴其中对我们有益的因素。譬如，就意识形态的表达来说，我们也可以借鉴它们的一些语言和表述方式。就拿“自由”这个概念来说，《共产党宣言》早就宣告：“在那里，每个人的自由发展是一切人的自由发展的条件。”［7］我们共产党人所追求的共产主义社会，不就是每个人自由而全面发展的社会吗？我们理所当然地应该将“自由”写在自己章程的适当位置上。这将有助于减少误解、扩大影响，改善我们意识形态生存的国际环境。

参考文献：

［1］郭亚丁.政党差异性研究——中国共产党与西方政党的比较［M］.北京：中国经济出版社，2005：1.

［2］日本共产党章程［J］.当代世界社会主义问题，2003（2）.

［3］法国社会党的原则声明和章程［J］.当代世界社会主义问题，2002（2）.

［4］德国社会民主党章程［J］.当代世界社会主义问题，2002（4）.

［5］周淑真.政党和政党制度比较研究［M］.北京：人民出版社,2001：64.

［6］刘少奇.刘少奇选集：上卷［M］.北京：人民出版社,1981：321-322.

［7］马克思，恩格斯.马克思恩格斯选集：第1卷［M］.北京：人民出版社,1995：294.

责任编辑：王清明