自由主义政府服务职能的历史变迁

陈华森

摘要：自由主义政治哲学的发展经历了古典自由主义和新自由主义两个历史阶段。西方服务型政府理念与自由主义政治哲学有紧密的联系，以其为基础的政府服务的根本目的即保障个人的基本权利。为了达到这一目的，古典自由主义主张消极的政府服务观念。随着时代的发展，西方社会呼唤自由主义及其政府服务职能的理论转型，内外交困的历史背景促使新自由主义实现了自由主义政府服务职能由消极向积极的转变。

关键词：服务型政府；古典自由主义；新自由主义；消极服务；积极服务

中图分类号：C06文献标识码：A文章编号：1007—5194(2009)01—0177—05

“服务型政府”这一概念是中国学者在对西方政府公共服务理念进行研究的基础上提出的。1961年1月20日，肯尼迪在他的总统就职演说中说，“不要问你们的国家能为你们做些什么，而要问你们能为你们的国家做些什么。”在当时的历史情境下，肯尼迪的这句话包含着作为国家代表者的政府和民众之间谁服务谁的关系。在服务型政府体制下，政府所充当的是服务者的角色。然而，即便是肯尼迪这句话的前半句也没有真正表达政府服务职能的本质，因为它虽然解决了政府服务职能的基本定位问题，但它没有解决政府为什么要服务以及怎样服务的问题。因此，把政府与社会的关系视为企业家与顾客之间的关系的西方新公共管理理论也没有真正解释服务型政府的本质问题。因为政府与公民之间的关系不等同于企业家与消费者——“顾客”与“客户”之间的关系，后两者的关系是平等的交换关系，而前两者的关系则是主从关系而非平等关系，即政府与公民之间的关系是从属关系，政府的权力来自于人民，人民是真正的主权者。也正是以此为理论出发点，肯尼迪的此番言论受到了自由主义思想界的猛烈抨击。

本文认为，西方政府服务角色的理论根源来自于自由主义的人权学说，这一学说在西方自由主义思想家的政治理论阐述中有明确的表述。正因为有其深厚的政治哲学基础作为理论支撑，才奠定了作为国家意志执行者角色的政府服务职能，这一职能经历了一个由消极服务到积极服务的发展过程。

一、古典自由主义政治哲学及其政府消极服务职能

古典自由主义政治理论以个人本位价值观为基础，个人权利是政治社会的基础和国家权力的来源，国家作为“警察”或“守夜人”的工具角色出现，政府的天职即为个人提供服务。在这种消极服务理念的指导下，个人幸福和福利由个人负责，国家和政府不存在为其提供积极保障的合法性。在其指导下，人民成为政府权力的来源，是政府的服务对象；政府是人民的委托物和实现其利益、保障其权利的工具。为了为这种消极服务理论提供论证，他们一般首先预设一个人人自由而平等的自然状态，其中的个人为了实现自保或使其自然权利得到保护，通过社会契约设立政府，政府作为第三者的角色裁决和处理争端，维护社会秩序、提供公共服务。

17世纪末的自由主义政治哲学家约翰·洛克在系统阐述和论证个人权利的思想过程中明确了政府与人民之间的从属关系。他以自然状态、自然权利和社会契约论为基础，从保护个人自然权利的角度出发确立了人民的主权地位。他认为，自然状态中天生自由、平等和独立的人为了谋求彼此间舒适安全与和平的生活、享受其财产并防止外侵而与其他人通过协议联合而成政治共同体，设立政府并组成国家。因此，建立国家和政府的目的即为了保护个人的生命、自由和财产权，政府的合法性即来自于人民的委托和认可，政府因此只掌握着一部分有限的被人民授予的权力，并按照人民的意志行事。洛克认为，上帝在造人的同时赋予人自我保存的愿望，其经济基础就是个人的私有财产权。因此，“国家是由人们组成的一个社会，人们组成这个社会仅仅是为了谋求、维护和增进公民们自己的利益。”国家和政府存在的正当理由即“保障个人的权利和财产，以保护其不受他人的暴力或侵犯。”法律的宗旨则是为公众谋利益，保障国家和个人的安全，并确保每个人的私有财产不受侵犯。政府官员的职责即公正无私地执行平等的法律，保护所有人及其财产。因为政治社会是人们基于保护其权利的造物，“公众利益”即每个个人的利益，它是“检验全部立法的准则和尺度”。政府的职能即充当第三者的裁判员角色维护每个个人的利益，个人利益的实现也即共同利益的实现。基于此，“洛克将公民社会置于政府之上，使得政府对公民社会负责，公民社会对于政府形成制约，而在根本上，又将个体的自然权利置于社会与政府之上。”因此，在他的权力结构体系中，政治社会优先于政府，个人则具有至上性，如果把这一关系颠倒过来，政府的服务职能将消失，个人将被置于奴役状态。

由政府的服务性质所决定，当政府的合法功能缺失而导致“握有最高执行权的人玩忽和放弃他的职责，以致业经制定的法律无从执行”之时，政府的解体即存在正当性。在洛克看来，法律不能被执行就等于没有法律，而没有法律的政府则不具有政治正当性。据此，人民可以基于其自然权利而另立新的立法机关，构建新的政府。因为政府的权力归属于人民，人们加入政治社会并设立政府是为了保障其自由和权利，当它们受到威胁和迫害时，他们同样有权利撤销并重组政府以恢复之。

在吉米·边沁的政治哲学中，政府的职能也是消极服务型的。他认为，只有个人是趋乐避害的主体，只有对个人的损害才是能够感受到的恶，国家利益则是没有人能够感觉得到的善。他认为，人们在其价值选择先后序列中，喜欢自己一代胜于后一代，喜欢现存者胜于已故者，喜欢自己胜于他人。据此，个人高于国家，“个人的利益应当高于国家财政利益”。不理解个人利益就不能正确理解共同体利益和国家利益，法律要适应的是个人需要的多样性，政府的职责即增进个人的幸福，它是“立法者应当记住的目的，而且是唯一的目的。它是唯一的标准。”于是，个人成为边沁理论的根本立足点，个人利益成为最高价值准则。这样，“个人利益应服从于公共利益”这一命题在边沁那里是一伪命题。法律和政府的目的也即为个人利益的实现提供和平的环境而不能对这一过程实施积极的干预。

二、新自由主义的政府服务观

(一)破——对古典自由主义政府消极服务职能的批判

从以上分析可知，古典自由主义的人民主权实际上是个人主权，政府的合法性建立在个人同意的基础上。由这一本质所决定，政府的职能即维护个人权利、提供公共服务并维护和平的社会秩序。这种消极服务理论使国家在经济领域表现为“警察国家”或消极国家，使政府成为消极政府。这一职能导致了西方社会18世纪经济大繁荣，同时也给它带来了严重的社会经济和政治问题。由于单个个人的利益成为道德制高点，它造成了人们之间普遍的分散和隔离状态，使人们只管自己，变成一堆互相排斥的原子，使人与人之间的共同纽带松弛甚至消失，使

人们彼此熟视无睹、漠不关心，并最终导致“人反对人，个人反对个人的普遍战争。”随着自由竞争的资本主义向垄断资本主义的发展，社会分裂为两大直接对立的阶级，国家和政府成了为资产阶级服务的工具，它对于无产阶级来说则成为虚幻的共同体，无产阶级被排斥于国家之外。马克思主义和社会主义运动正是因应这种社会矛盾而生，资本主义经济危机也是这种对立的产物。面对马克思主义的尖锐批评以及蓬勃发展的社会主义运动，同时为了应对经济危机、维续资本主义世界的存在，自由主义政府服务职能转型的历史课题提上了议事日程。

早在19世纪80年代，J·S·密尔即开始对自由主义思想传统进行修正，其后与之相承的自由主义即采取了新自由主义(政治学意义上的)形式。它的外推力很大一部分来源于社会主义思想和运动。从这种意义上说，新自由主义是以自由主义为本、社会主义为用的混合主义，杜威把它称为“新个人主义”，霍布豪斯称之为“自由社会主义”，霍布豪斯则自称为新自由主义者或自由社会主义者。新自由主义政府服务职能由消极向积极转变的宗旨在于扬弃古典自由主义所导致的个人与个人、个人与社会之间的严重对立，进而实现个人之间以及阶级之间的调和。在这一过程中，国家和政府在必要之时要对某些个人或团体予以积极干预。

为了论证新自由主义的政府积极服务职能观，杜威对个人与社会做出了新的阐释。在个人方面，他反对启蒙思想家把个人化约为原子式的独立自足的自然状态，并认为，人是有其独特性的、存在于各种关系之中的“社会的动物”。因为把个人置于社会关系中进行考察，相对于古典自由主义的个人观而言，杜威哲学中的个人是一种新型的个人：“其思想与欲望的模式与他人具有持久的一致性，其社交性表现在所有常规的人类联系中的合作性”。这种个人不与他人对立与疏远，而与他人合作与共存。与对个人的社会性的认识一样，杜威把社会也理解为一种关系，它是“个人相互间这种或那种形式的关系。而且所有关系都是相互作用，而非固定的模式。”因此，社会并非杂乱无章的、毫无目标的个人聚合，而是“一些循着共同的路线，具有共同的精神，并参照共同的目的而活动的个人聚集在一起而成的。”因此，个人与社会在杜威的视野中是有机结合的，“如果从个人身上舍去社会的因素，我们便只剩下一个抽象的东西，如果我们从社会方面舍去个人的因素，我们就只剩下一个死板的、没有生命力的集体。”正因为个人与社会的统一性，国家即人人共有共享之国家，政府则应该在实现这种统一中发挥积极作用。为此，杜威把古典自由主义哲学称之为个人主义的、“放任主义的政治哲学，或警察式的政治哲学”，因为它反对社会控制和干预，反对公共生活和共同行动，把个人与社会割裂，它最终导致社会两极对立以及社会、经济和政治危机。

总之，在新自由主义的视野中，古典自由主义已经不合时宜，在它主导下的个人与个人、个人与社会的关系已经恶化，社会的维续也因此而成问题。对此，国家和政府不能袖手旁观。为了维续社会的正常发展，必须对之进行变革和改造。西方20世纪30年代经济大危机催生的英国的凯恩斯主义和美国的罗斯福新政宣告新自由主义积极服务职能登上历史舞台，同时也宣告古典自由主义消极服务职能的终结。

(二)立——政府积极服务职能观的确立

为了为积极的政府服务职能提供证明，新自由主义者竭力为个人与社会的统一关系提供论证，并进而论证这一统一关系实现过程中的政府积极职能。

杜威为此论证了人类自然状态中的合作关系。他指出，世间的每一存在物“是孤独的，单个的，也是结合在一起的。”因此，个人之间的结合并非虚构，而是人类普遍的存在方式，集团化和个体化的倾向都是人类的自然倾向，人是个体性和社会性的统一，是独立性与合作性的统一。正因为如此，他认为视个人心理为孤立占有物的旧个人主义与真理相悖，而他的新个人主义即为个人与社会和谐一致的“道德的和社会的个人主义”。杜威的个人与社会统一说继承和发展了黑格尔的社会有机说，在他的理论中，社会是一有机实体而非虚幻物，个人也非孤立的原子。在社会公共生活中，个人与社会和国家不相疏远，个人的解放与共同利益的实现可以统一，其可能性正是人的个体性和社会性二合一的本性。基于对个人与社会统一关系的解剖，杜威反对把个人与社会对立起来。在他看来，“个人和社会的对立是站不住脚的，而且是很多混乱的根源。”他认为，旧个人主义价值观主导下的个人与社会的二元对立同时对社会和个人造成了损害，然而，二者是可以融合的，例如，作为普遍的、共享的个人自由必须得到社会化的、有组织的理性控制。因为旧个人主义把个人与社会对立而导致个人自由的片面化，才致使社会中部分人的自由丧失。为了医治个人与社会的对立而造成的社会创伤，杜威主张“一切个人的特殊要求与兴趣都要服从于社会利益和批判理智的判断”，并倡导以“公益或博爱为目的”，以“社会公益为中心”对之进行改造。

在英国，格林试图以他的积极自由观来调和个人与社会的关系。他认为，自由是一种做或享受某些值得做或享受的事情的积极权利或能力，也是一种人们可以与他人共事和共享的事物。这种权利和能力不仅是道义上的软要求，也是社会生活的客观需要。对每个人来说，他的能力的实现虽然是其个人目标，但这一目标只有在作为整体的人类社会中才能完全实现。格林的积极自由观并非使人们在其私域中按其所好行事而不管其喜好如何以及是否有能力获致自由的古典自由主义免除限制和强制的消极自由观，相反，他认为自由不允许一个人或一群人以牺牲他人的自由为代价而享有自由，社会自由的发展和进步应以增进社会善的能力的不断发展和广泛运用来衡量。在这里，格林的积极自由观是个人与他人的和谐发展的自由观。在他看来，自由同时属于个人和社会，个人在行使这种自由的过程中与社会统一起来，他与社会不再相互对立而是相互依存，共同善就是这种统一的纽带。

霍布豪斯则把社会喻为一和谐的有机体：“它依靠各部分的协调生长而存在并繁荣昌盛，每个部分在按照自己的方式和性质发展的过程中也促进其他部分的发展。”为此，霍布豪斯同时反对片面的集体主义和片面的个人主义两种倾向，认为前者视共同体优于个人，而后者则反对国家的积极功能。他指出，个人与社会是相通的，社会的生命是通过许多相互作用的个人生命来表现的。另外，霍布豪斯还通过区分社会自由和非社会自由来进一步论证个人与社会的统一关系：与一切公共控制对立的、一个人只顾自己愿望或利益的自由是非社会自由，这种自由是社会关系中的人们不可能实现的；社会自由则是全体社会成员都能享有的、不伤害他人活动的自由，这种和谐共存的自由在古典自由主义和个人主义价值观指导下则不能实现。霍布豪斯也论证了个人财富中包含的社会因素，他认为财富是社会性

劳动的产物，正因为如此，累进税的征收并非对个人的压迫，而是使财富的社会价值回归社会。另外，他也论证了个人权利的社会性，因为个人在享有其权利的同时即意味着将义务强加于他人，从而使社会承担一定的义务。因此，个人权利本身就蕴涵着一定的社会关系。正因为个人与个人之间、个人与社会之间的普遍联系，人们之间才存在着每个人都能分享的共同利益，从这个意义上说，个人和社会之间存在着一种天然的和谐。

鲍桑葵也是个人与社会关系的统一论者，他把政治学视为“把人与人联系在一起的种种关系的道理”的学问。在这种关系中，任何权利只能在社会中被承认，同时，只有个人才拥有权利；离开社会调节的个人权利是专断的权利，同时，离开个人特性和关系的社会毫无意义。在他看来，每个人利益的实现即公共利益的实现，个人利益与公共利益、个人与社会密切相关。任何权利都与公共利益有着密切关系，任何权利都并非绝对的、可以与整体分开的权利，它只能在整体之中寻找它的依据。

霍布森也论证了个人与社会的统一关系。他指出，随着人类文明的发展，人类活动在越来越复杂的同时，人的个体化也在加强，但个人发展的同时也伴随着个人的社会化发展。例如，在社会生产过程中，作为人的基本关系的生产关系中的个人行为就不是单个人的行为，因为“单独自我的个人行为是不能创造出任何财富的……社会到处都充满了与单个生产者之间的合作。”出于对社会关系的强调和重视，霍布森甚至把社会视为一有其生命、意志、目的和自身意义的主体或有机体，个人是社会的元素，社会通过个人而表现，个人和社会之间是相互依存的关系。

罗素也试图使个人与社会统一起来。他在论述权威与个人的关系时论证了社会进步所必需的个人创造力与社会内聚力的结合问题。在他看来，生活的一部分必须由社会控制，另一部分则由个人的创造性支配。杰出人物受其创造性支配的部分更大，应想方设法使之壮大和活跃，当其个人性呈现掠夺性时，社会才应对之施以限制。社会进步要解决个人的创造性与组织的结合问题，使个人在其中有生机和活力，而非使其消极服从强加给他们的条件。但是，个人也必须受到限制，社会是个人自由实现的条件，因为即使是最低限度的自由，在社会中也比在鲁滨逊·克鲁索所生活的荒岛上更容易得到保障。因此，他反对个人拯救式的宗教个人主义，主张对个人主义施以更多的限制和约束。他同时反对偏向个人或社会的两种极端，并主张借助人的智慧、自制和同情心实现二者的统一。

新自由主义是因应西方社会时代发展的要求，反思古典自由主义的历史产物。古典自由主义政治哲学的政府职能只为社会中自由竞争的个人提供消极服务。但是，弱肉强食、胜者通吃的自由竞争的结果是，个人与个人、个人与社会对立。其结果是，大资产阶级垄断了国家政权，中下层阶级的生存权受到威胁，资本主义危机也随之而至。面对资本主义内部的危机和世界社会主义运动的冲击，新自由主义的历史任务即调和个人与个人、个人与社会之间的对立与矛盾，其基本策略即使国家和政府服务职能由消极向积极转型，使其不再以纯粹的第三者的中立角色而出现，而必须对社会中的个人施以积极的影响和干预，即使是经济领域也是如此。这一服务职能的历史变迁直接导致了西方社会几十年的持续经济繁荣。不过，新自由主义政府服务职能改造的矫枉过正又导致了20世纪80年代保守自由主义——古典自由主义的当代继承者成为西方政府主导思想，西方政府服务职能随后也就在消极服务和积极服务两极之间摇摆。但是，不管它摇摆的范围和程度如何，政府为个人服务的职能却始终如一。

责任编辑：吴涌汶