提高信访制度的运转效率——从信访工作人员的工作压力说起

丁　竹

摘 要：信访工作是为人民群众排忧解难的工作, 也是构建社会主义和谐社会的基础性工作。信访工作人员作为信访工作的关键因素，工作压力直接影响到信访制度的运转效率。消解信访工作人员的工作压力应该着手对信访制度进行综合治理，使信访制度逐渐迈入良性运行的轨道。

关键词：信访制度 运转效率 信访工作人员 工作压力

中图分类号：D630.1 文献标识码：A

文章编号：1004-4914（2009）02-073-02

2005年颁布的新的《信访条例》将信访界定为公民、法人和其他组织采用书信、电话、走访等形式，向县级以上各级人民政府所属部门反映情况，提出意见、建议和要求，依法应当由有关行政机关处理的活动。信访是公民政治参与和利益表达的制度化途径，是密切联系群众、了解社情民意的一种制度化形式，是政府行政决策民主化、科学化的重要保证。胡锦涛同志指出：“信访工作是为人民群众排忧解难的工作,也是构建社会主义和谐社会的基础性工作。”信访工作人员作为信访工作的关键因素，工作压力直接影响到信访制度的运转效率。信访工作人员的压力问题少有人关注，学术界这方面的文章也相当少。有资料显示，在美国，因工作压力而引发的经济索赔、劳动生产率下降、旷工、健康保险费用上涨以及高血压、心脏病等直接医疗费用，每年就高达2000亿美元。英国的TUC进行了一次调查发现，在关于工作健康与安全方面，有68％的被调查者认为工作压力是他们及其同事最关心的5件事情之一，且在重要性上排在了“生命危险”之前。关注信访工作人员的工作压力，一方面，能让信访工作人员更清楚地认识自己的压力现状，借助自身努力克服不良影响，在信访制度工作中发挥出最好的状态；更重要的是，从信访工作人员的工作压力追根溯源，对信访制度进行有效的综合治理，逐渐使信访制度迈入良性运行的轨道，提高信访制度的运转效率。

一、信访工作人员的工作压力

工作压力是个体与工作环境相互作用的过程，是个体体验到使其工作行为受到影响的因素，并使个体主体产生一系列生理、心理及行为反应的系统过程。影响工作压力的因素主要涉及组织与个人两方面的因素。从组织层面上看，主要包括工作本身的特点与要求，如工作环境和条件、工作任务量、工作的风险与危险、新技术的应用等；组织角色，主要有角色模糊和角色冲突等；工作关系，主要包含与上下级、同事及服务对象的关系等；职业发展，包括在工作中职务上的降级和升迁。信访工作人员的工作压力主要来自四个方面。

1.信访工作岗位现实要求带来的压力。直接选举、游行示威、媒体舆论、信访，是民主社会表达民意的四种重要方式，但是在中国现实国情下，前三种方式，或是条件不成熟、正处于建设中，或是尚未取得大范围的民众信任，在中国现实国情中作用发挥得并不是很充分。信访作为民意表达的一种重要渠道，几乎所有社会问题、社会冲突都可以诉诸信访部门，有俗话说“信访上管天，下管地，中间管空气”，信访制度承载着社会变革转型矛盾化解及社会稳定的重任。1992年至2004年，全国县以上党政信访工作机构受理的信访量呈持续上升趋势。经过各级各部门的共同努力，2005年，全国信访总量在持续12年上升后开始下降。据统计，全国县以上党政信访工作机构2005年受理信访总量同比下降6.5%。2006年1月至10月继续呈下降趋势，全国县以上党政信访工作机构受理的信访总量同比又下降14.3%。但值得注意的是，全国县以上党政信访工作机构受理的信访总量虽然有所下降，但全年仍在1000万件（人）次以上的高位运行，如果加上各系统、各部门及县以下各级机构受理的群众信访，数量还要更大。信访工作人员是化解社会矛盾的一线工作者，现有的工作量已让他们经常处于满负荷的工作状态中。同时，构建和谐社会理念的提出，要求信访部门尽可能妥善地化解社会矛盾，更增加了信访部门工作的要求和责任。对某些信访件的处理稍有不慎，则有可能引起更大的社会矛盾。加之信访部门所接触到的信访件涉及面非常广，大到国家政策和法律，小到生活琐事，任何人都不可能在如此多的知识面上都做到精通，正是因为这样，信访工作岗位的任务和要求都处在较高水平，这必然会引起信访工作人员对工作产生紧张感，即产生工作压力。

2.外部工作歧视的压力。从理论上讲，信访工作很必要，很重要，但是在现实社会中，或多或少的领导干部和政府工作部门认为信访就是找“麻烦”，认为信访人是有碍本地区本部门显示政绩的人，因此也就是“不受欢迎的人”，导致了对信访工作的心理歧视，信访工作是鲜有人爱的冷门，信访工作是“说起来重要，做起来次要，忙起来可以不要”的等外工作，信访工作者相应的承受着来自上下左右的心理歧视，信访工作人员的角色冲突在外部的工作歧视下滋生蔓延。

3.工作机制造成的压力。根据国务院《信访条例》的规定，信访的执行主体是“各级人民政府、县以上各级人民政府所属部门”，但实际上在我国履行类似职能的机构和部门很多，目前，立法机关和司法机关都设有信访机构，造成信访机构庞大而分散，缺乏内在的沟通和协调，信息不共享，有时对一些信访案件常出现多重受理或相互推诿的现象。信访机构不能对业务部门的工作进行监督，信访问题的处理需要先报领导审批，领导批示后，再会同具体业务部门拿出处理方案，然后还要领导审批，专门的信访部门和信访工作人员则负责信访信息上下左右的转送，主要的作用还是沟通和疏导，提出的处理意见有关部门或者办理不力或者婉言拒绝，就造成很多问题无法解决，有信访工作人员认为信访部门是“什么都管，什么都管不了；什么都不能不管，什么也都可以不管”，信访问题的实际解决率只是3％。信访工作人员在这种运行机制下的处境非常尴尬，对角色的认知非常模糊。

4.相关法律法规有限支撑的压力。我国现在指导、协调信访工作的法律、法规只有一个《信访条例》，与原《信访条例》相比，责任结构更加严密，立法技术更加成熟，但是缺乏实际操作性。在这样的前提下，地方规定的实施细则或条例，也必然缺少相关的规定，这就必然造成“条例”、“细则”等对信访工作的规范力下降。一个担负重要职能、任务的机构，却缺乏相应法律法规的支撑和规范，信访工作人员在处置问题时无所适从的压力就在所难免了。

二、综合治理，提高信访制度的运转效率

信访制度的存废问题学界和实务界早有争论，但既然信访制度现实地存在着，且依然发挥着它特有的作用，如2006年全国纪检监察机关查处的各种腐败案件中，有46.2%来源于信访举报，信访制度就有必要通过综合治理逐渐消解诸多影响工作开展的压力，让信访制度步入良性运行的轨道。

1.对信访工作人员个体而言。首先，信访机构要在选人上严把关口，信访工作的质量取决于信访工作人员的素质，信访工作人员特别是接待和办案人员必须具备一定的法学专业知识，瑞典的行政监察专员大多为法官和律师；菲律宾监察专员须有10年或10年以上的司法或律师经历。由法律专业人士充任司法救济之外的信访机构工作人员，一则可以确保救济工作在法治的框架内进行，使信访制度的存在及运行不去挑战或破坏现有司法体系，保持行政与立法、司法权力之间的相互制约和平衡关系。二则可以在工作中充分运用其专业知识，向信访人分析其所访内容的合理性和合法性，使有理信访得到处理，无理、无效信访得以避免。除法律知识外，信访工作人员还需掌握一定的心理学、社会学、自然科学特别是计算机信息处理能力等综合知识，以自身优良的综合业务素质，提高信访工作的整体质量和水平。要增加对信访工作人员进行知识更新的培训机会，使其知识的更新速度能跟上不断变化的工作需要。要关注信访工作人员的心理健康状况，适时地对他们进行心理疏导和帮助。其次信访工作人员自身可采取的应对工作压力的主要措施包括除积极参加部门组织的培训外，还需在日常生活中不断积累知识，以满足工作需要。注意通过业余活动等方式调节自己的情绪，不让坏情绪恶性循环。尽量不把工作中的情绪带到生活中。培养对所从事工作的热爱和兴趣，提升工作修养，努力做到干一行爱一行。

2.对工作机制而言。针对机构臃肿、管制协调能力有限、互相推诿的信访格局，有学者提出构建大信访格局的建议，认为应当建立一个集中处理各类信访事项的信访机构,但这种一揽子改革方案违反了宪政体制的划分和国家权力的分工。在我国的宪政体制中，人大、政府、法院和检察院有着不同的职责分工，他们分别行使最高国家权力（如立法权等）、行政权、审判权和检察权，形成各自相对封闭的权力运行空间。尤其是“一府两院”这三个最容易引发信访问题的机关，彼此平行，互不隶属。按照权力分工的法治原则，政府当然无权领导法院、检察院的信访机构，反之亦然；人大虽然是权力机关，但其同样不能领导其他机关的信访工作。既要遵循权力运行法定规则，又要使群众的信访事项能够通过信访机构获得相应解决，是信访改革的必然方向。十七大提出要“保障人民的知情权、参与权、表达权、监督权”，信访是行使上述基本权利的重要方式。当行政救济和司法救济失灵时，信访更显重要。此时，单凭行政机关或司法机关自身的力量，往往无法妥善解决信访问题，需要更高层级的权力机关介入，这就是人大及其常委会。但是，信访又不能脱离行政救济和司法救济，成为一种独立的救济手段，否则有违法治原则，造成国家权力运行的无序化。可以将人大（包括人大常委会及人大信访机构）作为整个信访工作机制的核心，督促、协调行政、审判和检察机关解决信访问题，除对单个信访事件的督办外，人大更应当建章立制，对信访工作进行整体指导和宏观监督，发挥整合各国家机关力量的核心作用。对于涉及范围跨系统、跨地域的信访事项，人大的协调、督促作用更为关键。但是，人大又绝不能当“收发室”，而应根据宪法和法律的授权，对一府两院信访事项的办理进行协调和督促，并要求其报告结果，否则即可运用听取和审议专项工作报告、询问和质询、特定问题调查，甚至罢免等法律手段，要求责任人承担政治责任，对于触犯刑法的，还应当移送有权机关追究其刑事责任。

3.对法律支撑而言。目前我国没有统一的《信访法》，而只有国务院的信访条例和某些部门的信访规范，信访制度的规范依据层次也较低，这是远远不能达到信访制度设置目的的，我们必须将其纳入法律化的轨道，尽快制定《信访法》，明确信访机构的法律地位、权限、信访的程序、法律责任。要将信访案件的受理、处理、终结等一般过程以法律的形式规定下来，程序的随意性使信访工作的合法性和公正性易受质疑，易让人认为现行的信访处理机制本身是“人治”的产物。还要特别强化法律责任，信访工作责任制应主要规范责任主体、责任内容、失职渎职行为标准、责任形式；责任追究制应主要规范失职渎职责任的追究主体、失职渎职的认定程序、失职渎职责任的执行等。工作责任制的存在是责任追究制的前提,责任追究制的建立才能保障工作责任制的落实。信访工作责任追究制应是法律责任中最重要的一项内容,如果我们仅仅规定了信访工作责任,而没有规定信访工作责任追究，则其责任的落实最终会成为一句空话。只有以程序制度保障实体制度的实现，以责任追究制的建立保障工作责任制的落实，才能切实保障《信访法》立法目的得以实现。

4.综合使用社会资源，减小信访压力。一要建立科学和民主的决策机制，减少可能产生的信访问题。当前绝大多数的信访属于经济利益诉求，上访人多为经济改革的利益受损者，是政策效益辐射的边缘群体，是社会发展中的弱势阶层。地方党委、政府在制定和执行政策，尤其是在做出事关管辖区内大多数人利益的重大决策时,一定要科学、民主，反复论证，谨慎而行，最大程度地增进政策效益，缩小因政策实施造成利益受损人员的范围。在推行改革时，必须考虑对利益受损人员的合理补偿问题和对生活困难人员的妥善安置问题，以维护社会的稳定。二要推进司法制度的改革，树立司法权威。信访具有便捷、经济等优势，这使得信访成为当前群众首选的行政救济方式，造成信访总量居高不下，信访部门负担过重。因此，要加大普法教育，做好法制宣传，强化群众的法制意识，要降低司法救济和其他行政救济的门槛，提高救济效率，及时地向群众提供法律援助和支持，拓宽维护群众权益的渠道和途径，适度分流现实性的信访问题，减轻信访工作的负担和压力。当前我国的法治相对薄弱和不完善，法治精神还没彻底深入人心，司法救济途径的功效性还没充分发挥出来，但随着我国社会的发展和现代法治的进步，公民权利的救济途径必然走向规范的、程序的、法治的路径，要逐步确立司法对公民权利救济的权威性，树立司法的最终裁判权威。三要建立现代民意表达机制和现代新闻制度，引导媒体正确地履行监督职责，发挥媒体表达民意的重要作用。四要大力发展网络信访，建立全国信访信息系统，为普通公民提供更加方便、低成本、快捷的监督渠道。当前，群众信访的形式呈现为多样性，有书信、走访、电话、传真、电子邮件等，但主要的还是书信和走访两种形式。从最近对书信和走访两种形式的统计数据看，在全国，群众采取书信形式信访的约占25%，采取走访形式信访的约占75%。大力发展网络信访，建立全国信访信息系统，一来可以大大减轻集体上访所带来的大量人员进京的压力；二来可以保持信访相对于其他救济制度的最大优点——成本低廉、立案便捷，实现信访的低成本；三来可以打破地方对上访信息的垄断，从而使得下情得以快速上达。此外，还要坚持以理论创新为突破点，不断探索信访工作规律，掌握信访工作主动权、从容应对复杂局面，从源头上预防和化解矛盾。

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（作者单位：四川文理学院纪委 四川达州 635000）

（责编：芝荣）