浅谈基层人行部门预算编制工作中的问题和建议

姚晓燕

摘 要：人民银行自2006年执行部门预算，部门预算是一种新的预算管理模式。文章针对基层人行在预算编制过程中遇到的问题，就如何进一步提高预算编制的科学性、合理性和完整性，提出建议和设想。

关键词：基层人行 部门预算 建议

中图分类号:F830 文献标识码:A

文章编号:1004-4914(2009)02-210-02

部门预算是由政府各组成机构和部门编制的、反映部门在预算年度内所有收入与支出、经财政部门审核人大审议批准后执行的预算。部门预算提高了预算的透明度和管理水平，在相当程度上对政府、财政及部门的行为起到了规范和制约作用。人民银行自2006年开始执行部门预算，这种新的预算管理模式通过基层预算单位由下而上的预算编制方式，将预算资金落实在具体的支出项目上，改变了原来预算执行中，先有资金再确定项目的情况，强化了预算约束，增强了预算的计划性和严肃性。同时，所有开支项目均落实到具体单位、具体项目，对预算编制的细化程度、预算质量提出了更高的要求。本文针对基层人行在预算编制过程中遇到的问题，就如何进一步提高预算编制的科学性、合理性和完整性，提出建议和设想。

一、当前编制部门预算中存在的问题

1.对部门预算认识上存在偏差。部门预算直接关系到下一年度预算的分配，因此，基层人行在编制预算过程中，存在“怕吃亏”的思想，未能从履行央行职能、业务发展、人员经费合理增长的角度综合考虑，预算编制“宽打窄用”，随意性较强。个别行编制预算，缺乏全局意识，对下年度工作未能统筹考虑、综合反映，致使部分项目未纳入预算，资金无法配套，影响正常业务的开展。

2.预算编制时间仓促与年度计划脱节。由于人民银行刚刚开始实行部门预算，预算编制时间由每年年初变为每年的8月份，每次预算编制的时间只有十天左右，预算编制时间仓促，影响了预算编制的质量。此外，编制部门预算以下年度的工作目标计划为基础，但预算编制时间的提前，基层人行在编制预算时无法预先掌握下年的工作计划，对预算多少经费才适合本行的发展需要，心中无底，一些资金无法细节到具体项目，造成计划与预算的脱节，与统筹安排资金，科学合理编制部门预算的目标相距甚远。

3.预算编制方法不尽科学。部门预算要求实行“零基预算”“综合预算”的编制原则，但“零基预算”“综合预算”需要的科学定额标准体系尚未建立，基本支出中除医疗保险支出、养老保险统筹支出、住房补贴、职工福利费、工会费等有可靠的标准进行测算、预测外，其他支出均缺乏科学、可靠的定额标准。基层人行仍采用基数加增长的预算编制方法，参照上年度或近几个年度的各账户支出数，考虑人员变化、物价水平等情况，依据一定的增长幅度进行编制，预算的科学性有待提高。另外，由于部门预算均采取手工编制，工作量大，一定程度上影响了预算的准确性。

4.预算编制基础工作比较薄弱。部门预算改变了原来的预算资金分配模式，预算从基层预算单位编起，逐级汇总，所有开支项目落实到具体的预算单位，提高了预算细化程度，因此，对预算编制的质量提出了更高的要求。基层人行在预算编制中基础数据、基本情况的说明过于简单，预算编制过于粗糙，特别是资金需求量大的项目预算前期准备不充分，对项目实施的必要性、可行性论证不足，相关资料不齐全，致使某些急需解决的项目未通过财政部门的审核，资金无法到位，给下一年度工作带来难度。

5.预算编制过程中部门之间缺乏配合。编制部门预算要做大量基础性工作，但基层人行各部门之间缺乏有效的信息沟通和交流，部门之间存在信息壁垒，财务部门无法从全局的角度对全行整个信息进行识别与区分，无法根据业务发展规划合理地编制部门预算，多依据工作经验，结合以往年度财务决算数据估算或象征性地征询各部门的意见，进行粗略测算。

6.预算编制缺乏有效的监督和评估手段。人民银行实行部门预算的时间不长，预算编制的质量不高，同时缺乏有效的监督和评估手段，一定程度上影响了部门预算编制的准确性、严肃性。在整个预算的编制过程中，对部门预算编制的过程、编制依据的论证和金额的确认缺少有效的监督，对编报的部门预算很少进行有效性的评估，没有适度的惩罚措施和办法，部门预算缺乏约束力、依据不充分的情况时有发生。

二、规范部门预算编制工作的几点建议

1.加强预算管理制度建设。建立一套完整的部门预算组织体系，在部门预算编制、审核、执行、调整、监督、项目资金等方面均做到有章可循。对不同性质资金的管理内容、程序、方法做出明确规定，形成部门内部规范的预算管理机制，以达到制度化、规范化理财的目的。

2.充分保证预算编制的时间。部门预算要求早编预算、细编预算，基层人行要提早做好预算编制的准备工作。在每年5月份收到上级行预算批复数后，对本年度预算批复的项目进行清理，确定需延续至下一年度的预算项目，全面考虑下一年度的预算编报。

3.建立预算编制“回头看”制度。在严格执行“两上两下”部门预算编制的基础上，建立上级行审核批复的预算与基层人行上报的预算的一一对应关系，改变预算编制与预算执行相分离的局面。年终决算后，将年终决算数与预算编制数进行对比分析，及时找出预算编制与执行结果的差距以及预算编制的漏洞和不足之处，逐步缩小预算编制与现实的偏差，在下一年度预算时加以改进，进一步提高预算编制的准确性和科学性。针对部分账户预算编报数与决算数相差过大，随意性较强的状况，加强基层人行预算编制的管理，增强预算编制的计划性和严肃性。

4.推行科学的预算编制方法。一是推行“零基预算”，确定合理的定员定额标准，对人员经费，按机构合理的人员编制以及工资标准逐人核定、据实估算；对公用经费本着实事求是的原则，根据不同地区消费水平分类、分档定额编制。二是利用现代化网络技术和信息集成方法，建立预算信息库，信息库是建立在人员和公用经费定额基础上的智能库，信息技术的使用不仅提高预算编制的准确度，而且有助于提高预算编制效率。

5.加强部门之间的配合。部门预算的编制不是财务部门的独角戏，需要做大量基础性工作，各种有可能影响预算的因素，不论归口哪个部门，都应该在部门预算中予以考虑。一个行之有效的部门预算，往往要经过各部门的反复推敲，协调一致才能酝酿而成。基层人行应成立由财务部门和预算经费归口管理部门组成的部门预算编制小组，由财务部门牵头，组织预算的编制，并负责对各部门提供的预算经费进行必要的审查、协调和综合平衡工作。通过各部门之间的相互配合，一方面加大预算编制的准确度，提高预算资金的到位率；一方面提高资源配置的合理性，确保央行职责的履行。

6.加强项目预算的前期论证工作。项目预算的编制是整个部门预算的重中之重，因为在部门预算的组成中，基础信息资料是按编报要求据实填列，它是编制部门预算的基础依据；人员经费是按编制、实有人数计算的；公用经费按定额填制；只有项目经费是由各单位编报、财政部门审核确定。因此，对单位部门预算中提交的重要投资项目，应组织有关专家，进行可行性分析论证，通过认真的对比分析提出预算安排的具体意见，使得所编项目切实可行，有说服力，同时合理排序，保证预算编制的顺利进行和财政资源的合理配置，加大预算编制的准确度，提高预算的到位率。

7.建立项目绩效考评机制。绩效考评制度，对预算的执行过程和完成结果实行全面的追踪问效，不断提高资金的使用效益。绩效考评的核心是对支出效果、效能进行分析，提高性能比，并根据评价结果优化财政资源配置。上级行通过绩效评价对资金的到位情况、使用情况、项目的效益情况进行跟踪监督，全面了解项目执行情况，对阶段性成果进行考核评价；基层人行对纳入绩效评估的预算项目建立内部审核制度，定期提交绩效报告，改变过去预算资金“重分配”“轻管理”的状况，全面营造“讲绩效、重绩效”的氛围。

8.建立部门预算考核奖惩制度。将预算编制的准确性、及时性、全面性以及预算编制是否与本行中短期规划目标相一致作为奖惩指标，并制定相应的考核办法，激励基层人行科学、合理编制部门预算的主动性和积极性，督促基层人行把部门预算的编制作为一项日常工作来抓，在细化预算编制上下功夫，强化预算的约束，增强预算的计划性和严肃性。

(作者单位：中国人民银行南京分行营业管理部 江苏南京 210002)

(责编:贾伟)