对行政事业单位内部审计工作的探讨

辛丽华

摘 要：内部审计具有查隐患、堵漏洞、测风险、提建议、促管理等重要功能，但是目前它在我国行政和事业单位中尚未受到应有的重视，其作用也没有充分发挥出来。文章从当前行政事业单位开展内部审计工作的重要性入手，从理论、技术、认识以及实践等四个层面分析了目前行政事业单位内部审计工作存在的问题，并从外部矛盾和内部矛盾两方面提出了进一步规范行政事业单位内部审计工作的几点建议。

关键词：行政事业单位 内部审计 探讨

中图分类号：F239.66 文献标识码：A

文章编号：1004-4914（2009）02-195-02

近年来，“审计风暴”愈刮愈烈，一份份“审计清单”触目惊心，“审计”受到人们越来越多的关注，审计的作用也越来越大地显现出来。但人们从电视、网络等大众媒体所接触到的大多是“外部审计”的成果，作为审计重要类型之一的“内部审计”，虽然在一些国有大型企业、大型外资企业中蓬勃发展，但目前在我国大多数行政和事业单位中尚未受到充分重视，内部审计职能尚未得到有效发挥。笔者认为，作为行使国家政治权力机关的行政单位和具有行政管理职能的事业单位，除了掌握着大量行政审批权、执法权等权力和行使这些权力自由裁量权外，还掌握着大量资金的管理支配权。如果这部分资金在管理和使用过程中出现问题，其负面影响是相当大的。对这部分资金的管理仅靠外部审计的外部监督远远不够，只有内外一起发力，同时发挥内部审计的作用，才能真正加强对行政事业单位权力运行的制约与监督，防患于未然。因此，当前加大行政事业单位内部审计力度迫在眉睫。本文从加强行政事业单位内部审计的重要性入手，从理论、技术、认识以及实践等四个层面分析了当前行政事业单位内部审计工作存在的问题，并提出了从外部矛盾和内部矛盾两方面进一步规范行政事业单位内部审计工作的几点建议。

一、当前加大行政事业单位内部审计力度的重要性

目前，我国的审计监督体系主要由政府审计、社会审计和内部审计三大部分构成，其中，政府审计和社会审计构成外部审计,内部审计是相对于外部审计而言的。《内部审计实务标准》中将内部审计定义为：它是一种独立、客观的确认和咨询活动，旨在增加价值和改善组织运营。它通过应用系统的、规范的方法，评价并改善风险管理、控制及治理过程的效果，帮助组织实现其目标。与外部审计所发挥的作用相比，内部审计没有丝毫逊色，它就像人体的白细胞，在肌体内部建立自我完善、健康发展的免疫机制。内部审计拥有自己的优势，能够真正从单位实际出发，针对性更强，而且，内部审计主要由内部人员进行，他们更加熟悉自己单位的情况，因此对异常数据反映更加灵敏，审计效率更高。当前，行政事业单位开展内部审计的重要性主要表现为以下几点：

1.充分发挥内部审计监督作用，有助于查错防弊，进一步规范内部财务管理。近年来，财政对行政事业单位实行收支两条线管理、部门预决算管理、国库集中支付管理、政府采购管理等一系列改革，给行政事业单位的财权上了一道道“紧箍咒”，客观地说，这些“紧箍咒”为某些行政事业单位设立“账外账”、“小金库”等违法行为埋下了伏笔。通过进行有效的内部审计，不但能够发现经济活动中存在的错误，也能够及时发掘出深层的舞弊行为，确保入账的会计资料真实、准确、及时、合理、合法，从而进一步规范单位的内部财务管理。

2.充分发挥内部审计监督作用，有助于保障国有资产安全，有效防止国有资产流失。在行政事业单位中，一直以来都存在着不规范的利用国有资产出租、投资的行为，导致大量国有资产收益流失，甚至是国有资产的灭失。通过内部审计，能够对组织资产状况做到心中有数，提高资产使用效率，确保国有资产的保值增值，有效防止国有资产的流失。

3.充分发挥内部审计监督作用，有助于建立健全内部控制制度。目前部分行政事业单位内部控制制度的作用不明显，有的内控制度在一定程度上甚至成为问题和漏洞的保护伞，这些问题的存在严重影响了行政事业单位的工作效率和效果。通过内部审计，可以科学地评价内部控制系统的健全性和有效性，发现内部控制的薄弱环节，完善内部控制制度，提高单位管理水平。

4.充分发挥内部审计监督作用，有助于遏制腐败，促进机关廉政建设。通过明确内部审计定期检查和抽查制度，能够对不法分子加以震慑，防止违法违纪行为发生。尤其是领导的经济责任审计和离任审计，能够客观评价领导在任期间遵守财经纪律情况、经济责任履行情况，有效监督领导的经济行为，打击经济犯罪活动，遏止腐败，促进单位廉政建设。

5.充分发挥内部审计监督作用，有助于提高财政资金使用效益。财政资金使用效益不高一直是困扰行政事业单位的一个普遍问题，通过内部审计，可以及时发现资金使用中不合理的现象，严厉查处各种挥霍浪费和腐败行为。通过及时提出审计建议，促进被审计单位加强资金管理，提高资金使用效益。

二、当前行政事业单位内部审计存在的主要问题

当前，有的行政事业单位已经注意到了内部审计的巨大作用，内部审计在一些行政事业单位已经扮演着越来越重要的角色，但就目前总体情况来看，大多数行政事业单位还处于被动接受外部审计的状态，内部审计尚未受到应有的重视，内部审计工作在许多行政事业单位开展相对滞后。从理论、技术、认识以及实践等四个层面来看，主要存在以下几个方面的问题。

（一）从理论层面看，缺乏有自身特色的内部审计规范和制度

目前，从宏观来说，现有的内部审计依据主要包括《审计署关于内部审计工作的规定》，以及《内部审计基本准则》、《内部审计人员职业道德规范》和大量具体准则，其法律级别明显偏低，亟待建立一套比较完备、健全的内部审计法律规范体系。就具体行政事业单位个体来说，根据已有内部审计法规并结合自身特点所制定的内部审计规范非常少，导致在具体内部审计工作中，常常遇到依据不明确，无法定性的问题，无形中给内部审计工作带来了许多障碍。

（二）从技术层面看，存在先进技术缺失和缺乏高级专业人员等现象

1.内部审计的技术水平有待进一步提高。目前，行政事业单位内部审计主要采取包括询问被审计单位有关人员，查阅相关内部控制文件，观察被审计单位的业务活动和内部控制的运行情况，查阅财务报表、账册、会计凭证等财务资料，抽查有代表性的业务案卷等方法，使用技术过于单一，使许多内部审计工作只停留在了解基本情况、统计基本数据，以及差错防弊等初级阶段。

2.内部审计人员素质有待进一步提高。根据国际内部审计师协会《内部审计标准说明》规定，内部审计人员必须具有财务、会计、企业管理、统计、计算机、概率、线形规划、审计、工程、法律等方面的知识，以保证执业质量。但是，目前一般行政事业单位进行内部审计人员中受过系统审计业务培训的人少之又少，大多是抽调单位骨干会计参加，这样能够确保参加内审的审计人员所掌握的财务专业知识无可质疑，但大多数财务人员审计知识匮乏，实际操作能力较差，系统深入地排查线索的能力有待进一步提高。

3.内部审计人员结构有待进一步优化。合理的内部审计人员专业结构应该是多样化的，应该包括财务、会计和审计专业人员，还有法律、统计、金融和企业管理专业以及与企业业务相关的专业人员。但放眼行政事业单位，内部审计人员主力大都是单位的会计人员，这样的内部审计队伍，无法适应现代内部审计发展的要求。

（三）从认识层面看，存在对内部审计的重视程度不平衡现象

对内部审计工作的重视与否在很大程度上影响着内部审计的工作效果，重视内部审计工作，就为内部审计工作创造了良好的工作环境，有助于充分发挥内部审计的各项职能；反之，将阻碍内部审计工作的开展，降低内部审计工作效率。但目前在许多行政事业单位中，仍存在两类错误认识：一类可以概括为内部审计否定论，这种观点中有人认为，行政事业单位不存在经济效益问题，无需进行成本核算，财务只是对单位财务收支行为的记账工作，从成本效益原则分析，不需要内部审计；有人认为，内部审计都是自己人审自己人，不过是走过场，没有任何实际作用；还有人认为，如今的收支两条线、国库集中支付、政府采购等制度的实行，以及比较频繁的政府审计，对于行政事业单位来说已经足够，内部审计没有存在的必要。还有另一类是内部审计绝对论，这种观点夸大了内部审计的作用，希望内部审计能够发现单位存在的所有问题。这两种错误认识都不利于单位内部审计工作的开展，尤其是第一种观点更加普遍。

（四）从实践层面看，存在独立性较差和工审矛盾等现象

1.内部审计独立性亟待提高。独立性是审计的本质属性，对内部审计也是如此。按照《国际内部审计专业实务标准》中“属性标准”中“独立性”的标准可以界定为以下两方面内容：一是组织的独立性，即组织在确定内部审计范围、实施审计及通报结果时，内部审计工作应免受干扰；二是个人的客观性，即内部审计人员在规定的、不受限制的工作范围内，能够自由地、客观地工作。但从现状看，行政事业单位的内部审计独立性都是比较差的，表现为：一是内部审计机构设置不到位。有的行政事业单位未设立专门内部审计机构；有的虽设立内部审计机构，但基本没有配备专门的内部审计人员，而是与财务使用一班人马；还有的设立了内部审计机构，但这些机构没有高于一般机构的特殊地位，因此难以起到有效的监督作用。二是内部审计人员缺乏独立性。目前一般行政事业单位财务人员都是比较有限的，内部审计时主要是抽调负责各家账务的财务人员，而平时这些会计在业务学习、开会等机会都有较频繁接触，或者相当熟悉，此外，审计人员与各被审单位也有着千丝万缕的联系，这就大大削弱了内部审计的独立性，影响内部审计工作的质量。

2.工审矛盾需进一步协调。工审矛盾即参加内部审计工作的人员在本职工作与内部审计工作之间在时间、精力方面所产生的矛盾，这是无专门内部审计机构、缺乏专职工作人员的单位所特有的矛盾，而且是目前大多数行政事业单位开展内部审计所必须面对的矛盾。因为整个审计过程从拟订审计计划、实施审计、出具审计报告、后续跟踪审计等都需要大量的时间以及人力作保障，由于目前大部分行政事业单位没有专门的内部审计人员，许多参加审计的人员都是兼职，本身在自己的工作岗位上都是业务骨干，审计工作难免总被打扰，因此无法全心全意投入审计工作，极大地降低了工作效率。

3.内部审计激励机制需要进一步完善。激励心理学认为，一个人要达到奋斗目标，必须要有内在动力和外在压力。内在动力来源于正确的世界观、人生观、价值观和无私奉献精神，这是启发人的积极性的决定因素。外在压力来源于社会环境中的竞争机制。目前大多数行政事业单位对内部审计人员的激励机制还不健全，对内部审计人员来说，干多干少一个样，干好干坏一个样，既无内在动力，更没有外在动力，极大挫伤了工作人员积极性。

4.审计内容的针对性需要进一步增强。不同的行政事业单位有着各自不同的职能，因此，内部审计的重点也不尽相同。目前，大部分行政事业单位的内部审计工作主要围绕财务收支情况展开，内容过于单一，而且一味注重事后监督，强调差错防弊，这样会使内部审计的路子越走越窄。

三、进一步改进行政事业单位内部审计工作的几点建议

尽管目前行政事业单位内部审计工作存在诸多的问题，但仔细分析并非都是无法逾越的障碍。只要我们能够从解决外部矛盾入手，逐步为行政事业单位内部审计创造一个良好的外部环境；更重要的是以解决内部矛盾为本，不断规范行政事业单位内部审计，提高审计效率。这样通过内外部矛盾的解决，行政事业单位的内部审计完全能够克服目前的局限性，充分发挥其监督、控制和服务的作用，实现内部审计促进行政事业单位增值的目标。

（一）从外部矛盾入手，为行政事业单位内部审计创造良好的外部环境

1.进一步完善内部审计法律法规体系。要抓紧制定专门的内部审计法律法规，建立健全内部审计职业规范，依据国家审计法律法规和财经法规建立内部审计规章制度，从而实现内部审计工作的法制化；同时，面对内部审计出现的许多新情况、新问题，内部审计法律法规建设必须与时俱进，杜绝理论滞后于实践的现状，从而逐步建立有行政事业单位特色的内部审计法律法规体系。

2.加强与外部审计的协调工作。一是加强内部审计和政府审计工作成果的相互利用。政府审计有着更为专业的人员、更加充沛时间，内部审计要充分借鉴政府审计工作成果，最大限度地减少重复性工作，从而提高审计工作效率。二是内部审计工作可以邀请社会审计力量的参与。邀请社会审计的参与既可以解决内部审计任务重、人手少的矛盾，又有助于提高内审人员的专业水准，提高内部审计工作的独立性，提高工作效率。三是加强与外部审计人员的沟通。包括日常的业务交流、制定审计计划时的协调、具体审计程序和方法上相互沟通，以及必要范围内审计工作底稿的交流等。

（二）以解决内部矛盾为本，规范行政事业单位内部审计，提高审计效率

1.从认识层面出发，争取领导重视，确保内部审计工作的顺利开展。内部审计工作往往涉及单位的难点和敏感问题，如果没有领导的支持，内部审计人员根本无法放开手脚。因此，必须通过各种途径宣传内审的作用，一方面要引起本单位主要领导同志的重视，确保内部审计工作能够在他的直接领导下进行；另一方面要帮助被审单位管理部门主观上对内部审计的职能有一个准确的定位，使他们理解内部审计的职业特点、职能作用，从加强管理的需要出发对内部审计有功能性的需求，而不是应付检查。同时，内部审计人员要努力工作凸现内审工作实效，不断促使广大内部审计人员转变观念，不仅要善于发现问题，更要善于提出改进工作的建议，在强化内部管理、提高资金使用效率、规范系统财务运作等方面充分体现内部审计的价值，从客观上促进管理部门对内部审计的重视，为内部审计工作的开展奠定坚实的基础。

2.从技术层面出发，不断提高内审人员综合素质，优化内审人员专业结构，改进审计方法，提高审计效率。一是不断改进审计方法；二是提高内部审计人员的专业素养、道德修养和协调能力；三是改进参与内部审计人员的专业结构。

3.从理论层面入手，要不断建立健全单位自身内部审计规章制度。目前形势下，内部审计呈现出动态性和综合性的特点，因此行政事业单位要依据国家相关审计法规和财经法规，结合单位实际加强在内部审计方面的调研工作，加大内部审计理论研究，不断提高内部审计的理论水平，并制定出具有前瞻性、突出专业特点、可操作性强的内部审计规范，促进内部审计工作系统化、科学化、规范化。

4.从实践层面入手，提高内审独立性、前移内审关口、建立健全激励机制。一是提高内部审计独立性。一方面对于条件允许的单位，要设立专门的内部审计机构，并将其设置在整个单位较高的权威位置，明确它直接接受最高领导的安排和授权。对于暂时无条件设立独立内审机构的单位，也要安排专人负责内部审计工作，要做到权责明确。另一方面，要保证内部审计人员在执行审计工作时，精神上能够保持应有的独立性。在制定审计工作计划时，要充分考虑回避原则，避免可能出现的利益冲突和偏见。二是将内部审计关口前移。内部审计不能总是盯住已经发生的事情，而要把工作重点转移到事前预防、事中控制上，及时洞察问题和风险，及时向领导报告，采取必要措施防患于未然。三是制定对内部审计人员的激励机制。对内部审计人员实行奖罚并重，在健全岗位责任制的基础上，把承担责任、工作绩效与个人经济利益建立起直接的联系，为每个人创造参与竞争的平等机会，激发内部审计人员奋发向上，促进个人目标和组织目标形成有机统一。

总之，我们必须充分认识到当前积极开展行政事业单位内部审计工作的紧迫性，相信通过行政事业单位的共同努力，内部审计工作一定能够在广大行政事业单位发展过程中发挥出应有的作用。

参考文献:

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2.李学柔等.内部审计实务标准导读.中国内部审计协会

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4.李玉周.轻松内部审计.西南财经大学出版社

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6.文林.行政事业单位内部审计的分析与研究.时代经贸.2008（6）

7.葛明.加强行政事业单位内部审计的思考.中国农业会计2008（11）

8.梁宝兰.试论行政事业单位内部审计工作.山西财经大学学报，2007（2）

（作者单位：南京市国土资源局第三分局 江苏南京 210000）

（责编：若佳）