对行政公正的相关法律问题研究

刘　娟

摘 要：行政公正是行政法的基本原则，是法律精神的内在要求，是民众对法治的必然要求。在我国现阶段条件下，随着人们民主公正意识的觉醒，行政机关行使行政权时能否做到公正，关系到社会主义市场经济体制的建立，社会的稳定发展。

关键词：行政公正 行政权 行政机关 行政自由裁量权

中图分类号：D922.1 文献标识码：A

文章编号：1004-4914（2009）02-107-02

行政公正就是公正向行政领域的渗透，包括实体公正和程序公正，实体公正是确立人民权利和义务所遵循的价值标准，它强调结果的正当性和合法性。程序公正是程序运作过程中遵循的价值标准，它强调法律决定过程的公正性。行政公正之所以引起关注，并非源自于人们的主观情感，而是由于现代社会存在着行政不公正的现象。

一、行政公正的解析

行政公正从字面上可以解构为两部分：一部分为“公”，这是要求行政机关行使行政权应没有偏私，天下为公，没有私利，完全把公共利益放在第一位；另一部分为“正”，它要求行政机关行使行政权时对所有人一视同仁，没有偏心。这种解构法也就使得行政公正可以划分为两种：一种是存在于行政相对人之间的公正，即两个处于同样状况的行政相对人是否被适用了同样的行政行为。这是一种可见的、具体的比较，是行政公正中的显性部分。另一种公正就是行政主体与行政相对人之间的公正。这一种公正的判断是抽象的，它与第一种公正判断的标准截然不同。对于两个处于同样状况的行政相对人是否被适用了同样的行政行为的比较，结果是显而易见的。对于第二种公正即行政主体与行政相对人之间的公正的判断，则没有这样明显，它是抽象判断的结果，它的判断标准是行政主体行使行政权是不是基于公共利益出发，即有没有天下为公，有没有徇私利而为。这是掩藏于一个行政行为背后的东西，是行政公正的隐性部分。这两种行政公正不仅判断的标准不一样，而且其实现的方式也不同。第一种现行公正即存在于相对人之间的公正，正因为它的可见性、可比性，一旦行政不公正的状况出现，会激发具体行政行为的相对人的当场战争，事后寻求救济，主动积极地予以实现。但第二种公正即存在于行政主体和行政相对人之间的隐性的公正的实现却显得要漫长、要被动，甚至要付出血的代价。比如收容审查制度，被收容的人可能感到自己受到不公正待遇，但每一个被收容的对象待遇是相同的，没了参照的标准，他们维护自己权利的抗争就要被动的多了，没有了抗争就延续了存在的期限。直至孙志刚案的出现，社会大众还有行政机关才注意到这项制度的不合理性、不公正性，从而结束了收容审查制度，设计出更新制度给予相对人更公正的对待。这就是说，作为优势一方的行政主体应保持清醒头脑，对现存行政制度的合理性必须不断审视，以避免其他悲剧的发生。

二、行政公正在立法、司法和执法上的要求

1.行政立法的公正。在行政法律关系中，当事人及其权利和义务都是行政法律规范预先确定的，双方当事人自由选择的余地有很大的区别，当事人中的行政人具有相对的自由选择余地，而行政相对人绝对没有自由选择的余地，而且行政相对人其行为是否侵犯了公共利益，取决于行政主体的意志。因此，行政立法要对重要的法律概念加以定义，这样做既有利于保障整个立法在规范和逻辑上的一致，更有利于防止执法者任意解释导致对法律的曲解而引起的不公正。同时在立法过程中，要考虑赋予相对人更多的权利，使行政人承担更多的义务。

2.行政执法的公正。第一，控制行政自由裁量权。由于行政自由裁量权本质上是“自由”的权力，权力本身的扩张性容易导致被不公正地滥用。行政机关在自由裁量时，可供选择的方案均在两个以上，不同的方案对公民合法权益的不利影响程度是不同的。如果行政机关有不当利益驱动，可能会选择对公民合法权益有不利影响的方案，使行政机关以一个合法的形式达到了不正当的目的。因此，在执法过程中，应当考虑多种裁量因素的影响，同时不应当考虑的裁量因素不能加以考虑。第二，听证制度。听证制度即行政机关在做出决定前听取利益相关人意见的程序性制度。这种制度的设计合乎自然公正的原则。听证是行政程序的核心，它的最大作用在于给利益相关人提供了发表意见的机会，利益相关人可以利用这个机会陈述自己的情况、需要和主张，从而影响行政决定的做出。通过听证，行政机关可以更充分地了解各种民情和相关利益主体的需要，从而能够调和各种利益关系，使行政机关的行政行为更公正、合理与有效，避免行政机关武断地做出行政决定。第三，信息公开制度。政府行为除了依法应保密以外，应一律公开进行。行政法规、规章，行政政策以及行政机关做出影响行政相对人权利义务的行为标准、条件、程序应依法公布，让相对人查阅、复制。有关行政会议、会议决定、行政机关及其工作人员的活动情况，除依法应保密以外，应允许新闻媒体依法采访、报道和评论。政府信息公开既可以防止政府权力的滥用，又可以尊重公众的知情权。在公众的监督下，政府必然行政公正，以公正为德。

3.行政司法的公正。上述制度安排并不能完全保证行政公正，因为人的利益意识并不总是完全清醒的，只有在行政行为作出后，才清楚这种行政行为对自己利益的损害。由于公民不能阻止政府的侵权行为，为保证行政公正，就必须有相应的救济制度。它包括行政复议、行政赔偿、行政诉讼等。行政复议为行政系统内自我纠错提供了条件，有利于树立行政公正的社会形象。行政诉讼属于处在行政系统之外的程序，常将行政处理、行政复议决定作为直接审查的对象，程序更严格，更具有权威性。依赖这些救济制度，权利人可以要求停止某种侵害其利益的行政行为，要求政府赔偿损失，实现自己权利的主张。政府要对损害承担赔偿责任。这就迫使政府要公正行政，对自己的行为负责。这些措施是对行政不公正的一种纠正和补偿，体现了行政公正的内在含义。

三、行政公正与行政法律关系

行政法律关系是指受法律规范调控的行政权行使而形成的行政关系。行政法律关系与其他法律关系相比较最突出的一个特点在于：行政法律关系是在行政权力主体与行政权力客体之间构成的法律关系。任何权力都具有支配性，权力是主体支配客体的一种强制力量。行政权力作为一种国家权力同样具有这方面的属性，而且，它还具有国家支配力和国家强制力。从行政权力的特征来看，这种关系更多地表现为一种权力性的支配和服从关系。然而，笔者认为行政主体与行政相对人之间并不只是一种简单的权力性的关系，同时还是一种权利义务性的关系，是一种行政法律关系中双方主体行政上的对应关系。

1.在行政法律关系中，双方主体的地位应当是平等的。如，《中华人民共和国行政诉讼法》第7条明确规定：“当事人在行政诉讼中的法律地位平等。”

2.由于行政主体在行政管理活动中居于优势，而处于被管理者地位的行政相对人则居于弱势，现代行政立法本着公正原则通常会在赋予管理方某种优益权的同时规定许多相应的义务和责任来限制其滥用权力给被管理方造成不应有的损害。这种限制主要表现在对行政主体方行使行政职权时的程序规定、时效限制以及违法责任承担。如：《中华人民共和国行政处罚法》第34条规定（程序规定）：“执法人员当场做出行政处罚决定的，应当向当事人出示执法身份证件、填写预定格式、编码的行政处罚决定书。行政处罚决定书应当当场交付当事人。”该法第50条规定（时效限制）：“执法人员当场收缴的罚款，应当自收到罚款之日起二日内，交至行政机关；在水上当场收缴的罚款，应当自抵岸之日起二日内交至行政机关；行政机关应当在二日内将付款缴付指定的银行。”该法第56条规定（违法责任承担）：“行政机关对当事人进行处罚不使用罚款、没收财物单据或者使用非法定部门制发的罚款、没收财物单据的，当事人有权拒绝处罚，并有权予以检举。上级行政机关或者有关部门对使用的非法单据予以收缴销毁，对直接负责的主管人员和其他责任人员依法给予行政处分。”

3.为了防止和纠正行政主体对行政相对人的不公正对待，现在行政法律还规定了对行政相对人的救济办法。如《中华人民共和国行政处罚法》、《中华人民共和国行政许可法》、《中华人民共和国立法法》、《中华人民共和国价格法》都规定了听证程序。

四、行政公正与行政自由裁量

“行政之特色，在通常为实现其目的，而依法享有相当广泛之裁量余地。”这一观点虽有待商榷，但是却充分说明，在现代行政国家中，严格意义上的“依法行政”不仅不可求，而且不欲求。行政自由裁量权，广泛存在并且渗透于行政执法过程的各个环节。

在行政执法过程中为什么会存在如此多的自由裁量权呢？戴维斯在他的《自由裁量的正义》一书中提出了三个原因；第一，之所以在行政过程中存在着如此众多的自由裁量权，是因为存在自由裁量权的泛滥，许多自由裁量权是“不必要的”。第二，在许多情况下存在自由裁量权而缺乏规则，是因为人们不知道如何针对这些具体情况而制定相应的规则……这种情况在行政过程中极为常见，特别是当一个社会处在剧烈的改革或转型过程时，旧的规则已经打破，新的规则和原则上处于酝酿之中，“无法可依”的情况将更加突出。第三，在有些情况下，之所以存在大量的自由裁量因素，不是因为没有法律原则或规则，而是因为自由裁量可能更具有“可欲性”，没有自由裁量性的规则一旦付诸实施，虽然在形式上满足了“法律规则平等适用于人人”的普适性，但是也可能导致规则的讲话和实质上的不平等。因此。“个体化的正义”以及法律的“实质合理性”在很多情况下可以使自由裁量的存在获得正当化。

上述戴维斯对自由裁量权存在的原因扼要概括表明，行政执法过程中对自由裁量因素的容忍不仅仅出于一种无奈，而且处于一种对“个体化的正义”和“创造性行政”的需求。自由裁量权的泛滥使用，无疑可能导致行政不公的出现，但同时自由裁量权的恰当使用又是实质公正的保障。因此，我们应该区别对待这三种不同的自由裁量权的运用。对于第一种可能严重侵害行政相对人的“不必要的”自由裁量权的运用要坚决予以抵制。首先，应当从立法上严格限制自由裁量权的应用范围。消除那些不受任何原则和规则指引的自由裁量，应对自由裁量行使的方式和程序进行合理构架。其次，要完善对自由裁量权行为的事后监督体系，对行使自由裁量权的过程和结果进行有力监督和控制。最后，也需要行政相对人提高法律自我保护意识，去除畏官怕官的心理与不法的行政行为抗争。正如耶林在《法律的斗争》中所说：“个人坚决主张自己应有的权利，这是法律能够发生效率的条件。”如果行政相对人自己没有勇气反抗对自己的不公正对待，再公正的法律也只能是一纸空文。对于第二种由于缺乏规则的自由裁量权的运用，因必要性和不可避免性应当允许其存在。防止此种自由裁量演变为对权力的滥用的关键是行政执法人员的素质。如果行政执法人员能够本着人性尊严原则、平等原则、信赖保护原则、比例原则、禁止不当联结原则等行政执法应当遵守的基本原则行使手中的自由裁量权，就不可能造成权力的滥用和行政不公。对于第三种基于实体公正的要求而存在的自由裁量权的运用则应当谨慎对待。笔者认为这是一种最高层次的自由裁量权，对执法人员的要求非常高，它的运用必须以执法者对法律的精神和内涵都有深刻的理解为前提。

五、行政公正的实现

1.行政公正实现的障碍。行政公正是我们所追求的价值目标，但不可否认在现实生活中要实现它确实存在一定的难度。这一问题有两方面的基础：理论基础是行政法律关系的不对等性，在这种不对等的态势下，作为优势一方的行政主体很容易凌驾于公正之上，而凭借权力推行执法。现实基础是在现有体制下，有些行政工作人员素质低下，固守“官本位”思想，在利益驱动下，假借权力，规避法律，谋取私利。当然他们也受到方方面面的制约，但现实的土壤总是让他们的收益大于成本，且风险很小。所以他们不但不愿以行政公正为工具去淡化理论上的不对等性，甚至有时候还加以扩大。这对作为行政相对人一方来说，对公权力维护公共利益的信赖受到很大冲击。总之，现实和理论二者相加，共同造成对行政公正的矫正。

2.行政公正实现的方式。司法审查和行政程序是保障行政公正的两大支柱，第一，事前科学地构建体制。这是一项很大的工程，主要包括两部分内容：科学的行政立法体制和合理的行政人事制度。前一项内容要求行政立法前进行周密的调查研究，从源头上把握行政公正的尺度，给今后的行政执法和行政司法以完善的基础。后一项内容中重要的一环是公务员录用制度，建立平滑的录用、辞退制度，完善个人责任制，使公务员真正成为公仆，兢兢业业，如履薄冰，克己奉公。

第二，事中涉及到两个问题，一个是行政程序，另一个是自由裁量权。公正是行政程序的基本原则，法律的公正只有通过公正的程序才能得到真正的实现。程序公正原则要求：一是行政主体对行政管理中的所有相对人一视同仁。如：应给所有与行政行为有关的相对人同样的机会发表意见，进行辩论等。二是行政主体在做出行政行为时应尽量避免和排除任何可能影响行政决定公正性的因素，如：听证制度。听证制度的法律价值直接体现了行政公正这一行政程序法的基本价值目标。再就是自由裁量权，在羁束行政权下，有法律确认的公民的权利就是行政权的外围边界，行政权越过这一边界即构成违法行使行政权。但是，在自由裁量行政权下，行政权的外围边界的确认由代议机关交给了行政机关，由行政机关根据实际情况灵活掌管。在这样的情况下，权力固有的滥用倾向使公民合法权益受到损害的可能性大大增加。这是行政公正实现的瓶颈地带，要提升行政工作人员的素质，加强监控，发动广大公众参与监督。要建立严格的个人责任制，使行政工作人员在行使自由裁量权时慎之又慎，尽量彰显公正的原则。

第三，事后是行政救济，包括行政复议、行政赔偿、行政诉讼。行政诉讼是行政相对人由于行政管理行为而利益受到侵害的补救措施。这些措施是对行政不公正的一种自我纠正和补偿，体现了行政公正的内在含义。行政复议是行政机关内部的调整，有成本节约、专业性强等优势，但毕竟有其局限性。现阶段应加强司法机关对行政的审查，这种审查不应只针对具体行政行为，而且应以行政公正原则审查抽象行政行为，最大限度地保证行政公正的视线，促进社会稳定高效地向前发展。

行政公正可强化行政机关的权威，行政机关通过公正行使行政权，以自己的实际言行说服公民遵守暂时或局部对自己不利的法律，从而形成一种社会发展所需要的秩序。行政主体行使行政职权的基本目的在于维护正常的社会秩序，促进社会的稳定。行政公正是维护社会秩序，促进社会稳定的关键。行政公正是社会主义市场经济的必然要求，有利于建立和完善社会主义市场经济体制，政府只有坚持行政行为公正性，才能为经济主体进行公平竞争创造一个良好的条件。

参考文献：

1.陈晋胜.行政法实践的哲学分析[M].华龄出版社,2002

2.应松年.依法行政读本[M].人民出版社,2001

3.姜明安.行政执法研究[M].北京大学出版社,2004

4.高其才,肖建国,胡玉鸿.司法公正观念源流[M].人民法院出版社,2003

（作者简介：刘娟，太原科技大学法学院教师，从事行政法学方面的研究 山西太原 030024）

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